CONSIDERANDO II
II.1. Consideraciones previas.
Previo a emitir una decisión debidamente argumentada, en lo que hace a las infracciones acusadas por la parte recurrente, consideramos imperativo, realizar algunas precisiones conceptuales y jurídicas, de determinados institutos legales:
-En cuanto al subsidio de frontera, el Autor Marco Antonio Dick en su Obra: “El Manual Práctico Laboral”, pág. 114, realiza una descripción del concepto del subsidio de frontera, de la siguiente forma: “El antes llamado bono de frontera fue regulado por el Reglamento del D.S. 21060, a partir del cual se denomina subsidio de frontera, como un derecho adicional para los trabajadores del sector público y privado, el D.S. 21137 de 30 de noviembre de 1985 en su Art. 12 dispone: “Se substituye los bonos de frontera, zona o región con un Subsidio de Frontera, cuyo monto será el veinte por ciento del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio solamente los funcionario y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de Trabajo cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta quilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.
-Asimismo, es preciso tener en cuenta, que el subsidio de frontera forma parte de la categoría de los derechos laborales adquiridos, no llega a ser parte de los beneficios sociales, estos derechos se adquieren con la sola prestación de servicios dentro de una relación laboral con el transcurso del tiempo, como son el sueldo, aguinaldo, bono de antigüedad, entre otros; y algún otro beneficio especifico como para el caso del subsidio de frontera por el lugar donde se presta el trabajo.
-Al respecto la doctrina concibe a un derecho adquirido, como: “Aquel respecto del cual se han satisfecho todos los requisitos exigidos por la ley en vigencia para determinar su adquisición y consiguiente incorporación al patrimonio del adquirente”, otra conceptualización define al derecho adquirido como: “El que por razón de la misma ley se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona”, es decir, que cuando una persona cumple con los requisitos para adquirir este derecho, denominado por esto “derecho adquirido” se inviste de su condición indefectible, incorporado al capital de la persona beneficiaria, no pudiendo retrotraerse de modo alguno, como ocurre con los beneficios sociales, que ante ciertos hechos o actitudes del trabajador pueden ser revertidos.
-El pago del subsidio de frontera, al ser considerado un derecho adquirido, llega a ser parte inherente del derecho del trabajador después de cumplir los requisitos de: prestación de servicios, el transcurso del tiempo y esencialmente en el lugar donde se presta el trabajo, y al cumplimiento de estos requisitos, recibe la tutela establecida para este tipo de derechos por parte de la Norma Suprema, en sus arts. 46 y 48, llegando a formar parte del salario mensual que percibe el trabajador, conforme establece el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, que determina: “Se sustituyen los bonos de frontera, zona o región, con un (Subsidio de frontera), cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales”. Esta disposición regirá también para las empresas privadas, en ese sentido, la procedencia del pago, está condicionada a que el lugar de trabajo se encuentre dentro de los 50 Km. lineales de las fronteras internacionales, constituyéndose en un derecho consolidado emergente de una condición específica (ubicación geográfica de la fuente laboral) sin que se reconozca tratos discriminatorios.
-Ahora bien, esta normativa que otorga este derecho adquirido, no hace distinción respecto a la condición del trabajador, el subsidio de frontera conforme se consideró es un derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, estatus, situación o clase de trabajador, así este sea eventual, permanente, servidor público, particular, este derecho es adquirido por el solo hecho de prestar sus servicios dentro del límite impuesto en el art. 12 del DS Nº 21137; en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, cuando corresponda, debe ser incluido este derecho, toda vez que su pago es obligatorio y está determinado por Ley.
-En relación al art. 5. II. del DS N° 27375, esta disposición legal no hace referencia al subsidio de frontera, tampoco modifica en forma expresa lo dispuesto en el art. 12 del DS N° 21137; además que su constitucionalidad y validez de esta norma legal ya ha sido reconocida por la SC 68/04 de 13 de julio.
-A lo manifestado, se complementa lo previsto en el art. 15. I. de la Ley del Órgano Judicial, respecto al principio de jerarquía normativa, y si bien una disposición legal contiene una descripción genérica y abstracta de un determinado acto, la manera lógica y coherente de materializar la misma es aplicándola a un caso concreto, es en esta situación que una norma especial tiene preferencia, en relación a una norma general.
-Asimismo, la amplia jurisprudencia de este Tribunal ha establecido a través del Auto Supremo Nº 746/2018 de 12 de diciembre, entre otros, que: “…podemos concluir que la normativa establecida en el art. 12 del DS N° 21137 de 30 de noviembre de 1985, no excluye el pago del derecho a subsidio de frontera, a aquellos trabajadores o empleados que no se encuentren bajo el ámbito de protección de la Ley General del Trabajo, conclusión a la que se arriba en base a una interpretación en contrario de la norma citada, cuando la misma de manera taxativa determina que dicho beneficio es aplicable a funcionarios y trabajadores del Sector Público, muchos de los cuales no se encuentran sometidos a la Ley de General del Trabajo, debiendo concurrir como único requisito que el trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, siendo esta la interpretación más favorable y progresiva que permite ejercer de mejor manera el derecho laboral reclamado, en el marco del art. 13.I de la CPE; por lo cual se concluye que el Tribunal de alzada, aplicó de manera correcta la normativa laboral, no evidenciando las vulneraciones denunciadas en el recurso de casación…”
-El Auto Supremo N° 0258/2020 del 9 de marzo, sobre la temática planteada expone la siguiente ratio decidendi: "...se demuestra que el demandante trabajó en el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, mismo que se encuentra dentro de los 50km de la frontera con República Federativa de Brasil, correspondiéndole el subsidio de frontera, en aplicación de los principios de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de los derechos conforme determinaron los artículos 48 III y IV de la CPE y 4 de la Ley General del Trabajo, correctamente concedido en sentencia y ratificado en el auto de vista recurrido, no siendo por tanto evidente que se hubiese incurrido en errónea interpretación de la norma acusada como aduce la parte recurrente pretendiendo deslindar su responsabilidad señalando que, el bono fue cancelado, pero no fue desglosado en las boletas de pago, aspecto que debería ser comprobado por el demandado bajo el principio de inversión de la carga de la prueba, en virtud del cual, la carga de la prueba le corresponde al empleador tal como se estableció precedentemente; en el caso de autos el demandado no desvirtúo el supuesto pago del bono de frontera, debiendo el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, como empleador aportar la mayor parte de las pruebas en virtud del poder de dirección que le otorga la ley, siendo esto más notorio respecto a aquellos hechos que se establecen por medio de la documentación que él está obligado a llevar, registrar y conservar durante la ejecución del trabajo".
II.2. Fundamentación y motivación del fallo.
Luego de haber realizado la debida compulsa entre las infracciones acusadas en el escrito de casación y los antecedentes cursantes en el expediente, corresponde emitir los siguientes argumentos:
1. En coherencia con el principio de jerarquía normativa, se asume que las normas de rango inferior no pueden contradecir ni vulnerar lo establecido por una norma de rango superior, por lo que todas las normas del ordenamiento jurídico nacional deben guardar relación entre sí y respetar la jerarquía y el principio de supremacía constitucional, prevista en la Constitución Política del Estado (CPE), misma que en su art. 410.II dispone: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa....”, concordante con lo dispuesto en el art. 15. I de la Ley de Organización Judicial, que también refiere que en materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal.
Asimismo, la constitución ampara al trabajador al señalar que las normas laborales serán aplicadas bajo el principio de protección a los trabajadores, regulando asimismo que los derechos y beneficios no se pueden renunciar, pues así lo establece el art. 48 de la Norma Fundamental que prevé: “I. Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio. II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor del trabajadora y trabajador. III. Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos. IV. Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles”.
Igualmente, el art.49. II, dispone: “La ley regulará las relaciones laborales relativas a contratos y convenios colectivos; salarios mínimos generales, sectoriales e incrementos salariales; reincorporación; descansos remunerados y feriados; cómputo de antigüedad, jornada laboral, horas extra, recargo nocturno, dominicales; aguinaldos, bonos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa; indemnizaciones y desahucios; maternidad laboral; capacitación y formación profesional, y otros derechos sociales”.
Respecto a la normativa especial, el art. 1 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo (DRLGT) señala: “No están sujetos a las disposiciones de la Ley General del Trabajo ni de este Reglamento, los trabajadores agrícolas los funcionarios y empleados públicos y del Ejército”. El art. 3. I. del Estatuto del Funcionario Público prevé: “El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración. II. Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto los servidores públicos que presten servicios en las entidades públicas autónomas autárquicas y descentralizadas”, de igual manera el art. 4 del citado Estatuto señala: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.
Por su parte, el art 6 de la Ley N° 2027 establece el tratamiento de las personas que prestan sus servicios al Estado señalando que: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”., en el mismo sentido, el art. 60 del Decreto Supremo 26115 de 16 de marzo de 2001 (Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal), señala que: “No están sometidos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a las presentes Normas Básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyo procedimiento, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios ”.
2. De acuerdo a la normativa señalada, se establece que la condición de servidor eventual, de ZOFRACOBIJA y tomando en cuenta el art. 42 del DS Nº 25933, modificado por el art. 2. I. del DS Nº 29744, de 15 de octubre de 2008, señala que: “La Zona Franca Comercial e Industrial de Cobija es una entidad pública descentralizada, con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio, autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, bajo tuición del Ministerio de Producción y Microempresa”, no impide concederle mediante el presente proceso laboral derechos laborales adquiridos que le correspondiesen por el servicio prestado en la institución demandada; por esta misma razón, no es menos evidente que la demanda se tramitó en la judicatura laboral, en resguardo de los derechos adquiridos e irrenunciables y amparados en el art. 109. I. de la CPE, que establece que, todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección. Al ser el trabajo un derecho tutelado y resguardado por los arts. 46 y 48. II. III. de la CPE, por constituir la base del orden social y económico de la nación y que merecen una protección especial por parte del Estado, por ello, es que cuando se reclaman derechos consolidados (que no constituyen beneficios sociales), como son los sueldos devengados, aguinaldos, vacaciones, lactancia y subsidios de frontera, pese a que el funcionario no se encuentre sometido al régimen de la Ley General del Trabajo, corresponde que la jurisdicción y competencia de esta judicatura se abra excepcionalmente para tutelar los mismos, respetando el mandato constitucional que debe aplicarse al sistema jurídico vigente.
3. El art. 2 de la LGT, establece: “Patrono es la persona natural o jurídica que proporciona trabajo, por cuenta propia o ajena, para la ejecución o explotación de una obra o empresa.”; de lo referido, considerando el contrato de prestación de servicios de fs. 32 a 35 y las planillas de pagos de haberes de fs. 23 a 27, se advierte, la existencia de relación laboral entre ZOFRACOBIJA, como persona jurídica, por medio de su representante legal; consiguientemente, el Tribunal de alzada de manera correcta dispuso que corresponde a la ZOFRACOBIJA, como persona jurídica, realizar el pago del Subsidio de Frontera reclamado.
4. A esto debemos añadir, que las determinaciones que asumen las autoridades que imparten justicia están apegadas a la normativa laboral vigente, normativas que son de cumplimiento obligatorio conforme dispone el art. 48 I. de la CPE y no pueden causar daño económico a una institución, al tutelar y otorgar un derecho que fue reconocido e impuesto por el propio Estado; asimismo, se aclara que no corresponde determinar por esta vía, si existe o no responsabilidad, de los directores ejecutivos de las gestiones anteriores, por el incumplimiento de pago del subsidio de lactancia.
5. Sobre la aplicación del art. 51 e). de la Ley Nº 2027, que dispone la prescripción de las remuneraciones no cobradas; conforme se desglosó en el primer punto las zonas francas deben sujetarse a la legislación nacional en materia laboral; asimismo el art. 48 IV. de la CPE, estableció características de los derechos laborales, como la irrenunciabilidad, la inembargabilidad y la imprescriptibilidad, además de otras medidas que tienden a proteger al trabajador como el sujeto más débil de la relación laboral; por lo que, resulta infundado el argumento sobre la prescripción solicitada.
En mérito a lo explicado y argumentados, se acredita que las autoridades judiciales de segunda instancia, no incurrieron en ninguna de las infracciones acusadas por la parte recurrente, a tiempo de emitir el respectivo auto de vista, correspondiendo en consecuencia, emitir una decisión, conforme lo previsto en el art. 220. II del CPC 2013, aplicable a materia laboral, por el principio de supletoriedad excepcional, previsto en el art. 252 del CPT.