VISTOS
La demanda contenciosa administrativa de fs. 6 a 15, interpuesta por Ingry Putaré Cuellar, contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; la Sentencia de 25 de mayo de 2023, emitida por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, los antecedentes adjuntos y:
I. 1. Antecedentes de la demanda.
Mediante Resolución Administrativa SCC 010-2002 de 16 de julio, la entonces Superintendencia de Servicio Civil que depende ahora del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reconoció a la demandante como servidora pública de carrera administrativa de la Aduana Nacional en el puesto de técnico en computación de la Gerencia Regional Santa Cruz, habiéndole asignado la condición de funcionaria de carrera con el número de Registro 146-TC-0702 de 16 de julio de 2002.
Mediante Memorándum Cite N° AN-SCRZI-ME-002/2015 de 2 de enero, el administrador de la Aduana Interior Santa Cruz de la Gerencia Regional Santa Cruz le asignó funciones de manera provisional como Técnico Aduanero I, para que realice la entrega de los trámites aduaneros canal verde a los sujetos pasivos.
Posteriormente sobre la base de Informe de Presunción AN-GRZGR-VIRZA-1-3763-2019 de 12 de julio, emitido por la Administración de Aduana Viru Viru, la sumariante de la aduana emitió auto inicial de proceso sumario interno, que concluyó con la determinación de responsabilidad administrativa de la demandante, calificando la contravención como grave y en consecuencia dispuso su destitución, concluyendo la relación laboral entre la demandante y la Aduana Nacional Regional Santa Cruz.
El 1 de octubre de 2019, Ingry Putaré Cuellar, interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución AN-GEGPC-SM N° 234/2019 de 24 de septiembre, requiriendo se evalúen los argumentos de hecho y de derecho y se emita resolución revocando totalmente la señalada resolución.
El 9 de octubre de 2019, la sumariante de la Aduana Nacional mediante Resolución AN-GEGPC-SM N° 247/2019, CONFIRMÓ totalmente la Resolución AN-GEGPC-SM Nº 234/2019 de 24 de septiembre, que en su numeral primero estableció responsabilidad administrativa en contra de la Ing. Ingry Putaré Cuellar.
Mediante memorial de 22 de octubre de 2019, Ingry Putaré Cuellar, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución AN-GEGPC-SM N° 247/2019, que fue DESESTIMADO por Resolución Ministerial N° 1146/2022 de 27 de septiembre, emitido por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, por haber perdido la recurrente su calidad de funcionaria de carrera por efecto de su designación en cargos con carácter provisorio, conforme el inc. e) del art. 5 y el inc. g) del art. 41 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, acto que no fue impugnado ni representado por la interesada consintiendo dicha determinación.
Esta última determinación ha sido impugnada por Ingry Putaré Cuellar, vía proceso contencioso administrativo.
I.2. Auto Supremo Nº 157-CA.
Analizada la demanda contenciosa administrativa de fs. 6 a 15, interpuesta contra el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, emitió el Auto Supremo Nº 157- CA, que RECHAZÓ la demanda contenciosa administrativa por INADMISIBLE, salvando los derechos de la solicitante a la vía llamada por ley.
Contra dicha resolución la demandante planteó recurso de reposición de fs. 21 a 24, que fue resuelto mediante Auto de 23 de noviembre de 2022 de fs. 26 a 27, que declaró NO HA LUGAR la reposición planteada, manteniendo inalterable el Auto Supremo Nº 157-CA de 4 de noviembre de 2022.
I.3. Resolución de Amparo Constitucional.
Contra las citadas resoluciones, Ingry Putaré Cuellar, promovió acción de amparo constitucional, que fue resuelta por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, que emitió la Sentencia de 25 de mayo de 2023, que concedió en parte la tutela solicitada y dispuso dejar sin efecto el Auto Supremo Nº 157 de 4 de noviembre de 2022 y el Auto de 23 de noviembre de 2022, ordenándose se emita una nueva resolución conforme a los fundamentos expuestos en dicho fallo constitucional.
Atendiendo los fundamentos expresados en la indicada la sentencia y en su cumplimiento, se pasa nuevamente a considerar la admisibilidad de la demanda contenciosa administrativa, conforme los siguientes fundamentos:
II.1. Fundamentos Jurídicos del fallo.
II.1.1. Consideraciones previas.
Conforme lo dispuesto en el art. 2 de la Ley Nº 2027, Estatuto del Funcionario Público, tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizando y asegurando el desarrollo de la carrera administrativa, en base a la dignidad, transparencia, eficiencia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública.
Por su parte, el art. 3 del referido estatuto, regula el ámbito de aplicación, estableciendo en el parágrafo I, que el mismo es para todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado.
Respecto de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) Nº 2341, se debe considerar que conforme al art. 1-c) tiene como objeto regular la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados; es así que, la regulación del procedimiento para impugnar actos administrativos está delimitada para la relación entre la población en calidad de administrado y el Estado en calidad de administrador público ejerciendo la potestad de poder; no así, para la relación entre funcionario público en calidad de dependiente y una entidad estatal en calidad de empleador; es decir, que no se puede aplicar la LPA para actos que no emanan del Estado en su ejercicio punitivo y controlador del desarrollo de la actividad pública con la población, esto porque la Ley N° 2341 es aplicable a todos los actos emitidos para la administración pública, no para actos emitidos dentro de una relación de dependencia funcionaria.
Ahora bien, se otorgó a las salas especializadas en materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la competencia para atender la demanda contenciosa administrativa, conforme a lo dispuesto en el art. 2 de la Ley N° 620, otorgándoles la atribución de conocerlas a nivel nacional, las que deriven de la oposición del interés público con el privado, entendiéndose que esta condición solo puede desarrollarse cuando el Estado por alguna de sus entidades públicas ejerce las atribuciones legales de administrador frente a la población administrada; esto porque, se genera el interés público cuando las entidades estatales desarrollan las funciones administrativas para las que fueron creadas en beneficio de la población.
En ese entendido, no existe contraposición entre el interés público y el interés privado cuando la entidad estatal está desarrollando su papel de empleador frente a un funcionario público y las actuaciones que deriven de ella, siendo solo de repercusión e interés para la relación existe entre el funcionario y la entidad.
Asimismo, el art. 4 de la Ley Nº 620 remite la tramitación y procedencia de la demanda contenciosa administrativa, dentro de lo dispuesto por el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (1975), exigiendo la existencia previa de oposición entre el interés público y el interés privado del administrado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere acudido previamente ante el poder ejecutivo, reclamando expresamente el acto administrativo impugnado y agotando ante ese órgano, todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.
Consecuentemente; se advierte que, el procedimiento administrativo, que regula la impugnación de actuaciones administrativas que afectan derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados y su revisión vía proceso contencioso administrativo, es aquel previsto en los arts. 64 al 68 de la LPA (recurso de revocatoria y recurso jerárquico) y el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (1975); que no abarca al ámbito de la problemática expuesta en la demanda, emergente de la actividad del funcionario público y una entidad estatal que cuenta con un procedimiento especial para la relación empleador y trabajador.
De acuerdo con la normativa glosada y en resguardo del principio de legalidad se debe observar la previsión del art. 15-I de la Ley del Órgano Judicial, que dispone: “El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución.”.
Asimismo, el art. 108 de la Constitución Política del Estado, que refiere: “Son deberes de las bolivianas y los bolivianos: 1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”.
Preveyendo por otra parte en su art. 122 de la Norma Fundamental, que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la Ley”.
En aplicación de la normativa señalada y resguardando el debido proceso consagrado en el art. 115-I de la Constitución Política del Estado, este Tribunal debe actuar dentro el ámbito de las competencias que nacen de la ley.
II.1.2.- Argumentos de hecho y de derecho que motivan la decisión.
Revisados los antecedentes adjuntos a la demanda, se constató que la problemática traída a este Tribunal, radica en la determinación de destitución laboral asumida por la Aduana Nacional Regional Santa Cruz, dentro del proceso sumario interno seguido en contra de la ahora demandante que determinó responsabilidad administrativa en su contra, decisión que fue impugnada a través de los recursos de revocatoria que confirmó la resolución de la Aduana Nacional y jerárquico que fue desestimado por Resolución Ministerial N° 1146/2022 de 27 de septiembre, por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
En ese contexto, deducida la demanda contenciosa administrativa en contra de la resolución ministerial citada, la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, emitió el Auto Supremo Nº 157 de 4 de noviembre de 2022, que rechazó la demanda contenciosa administrativa por inadmisible.
Contra dicho fallo, la actora interpuso recurso de reposición que fue resuelto por Auto de 23 de noviembre de 2022, que declaró NO HA LUGAR la reposición planteada; a cuya consecuencia, la demandante interpuso acción de amparo constitucional, que fue resuelta por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, que emitió la Sentencia de 25 de mayo de 2023, que concedió en parte la tutela, sólo en lo referido al derecho al debido proceso en su elemento motivación y dispuso dejar sin efecto el Auto Supremo Nº 157 de 4 de noviembre de 2022 y el Auto de 23 de noviembre de 2022, ordenándose se emita una nueva resolución.
Los fundamentos de la sentencia constitucional, determinaron que el Auto Supremo Nº 157 de 4 de noviembre de 2022, vulneró el principio del debido proceso en su elemento motivación, respecto de las razones por las que este Tribunal cambió de criterio en la jurisprudencia sentada en las Sentencias Nº 65 de 25 de agosto de 2016 y 327/2015 de 7 de julio, emitidas por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, resoluciones que son contradictorias a las invocadas por la demandante y que contienen un fundamento distinto a los emitidos por esta Sala a través del Auto Supremo Nº 157 de 4 de noviembre de 2022 y el Auto de 23 de noviembre de 2022.
Ahora, de la lectura de la demanda, se establece que la demandante impugnó la Resolución Ministerial Nº 1146/22 de 27 de septiembre, emitida a consecuencia de un proceso sumario interno sustanciado por la Aduana Nacional contra la ahora demandante, que estableció responsabilidad administrativa de la actora y derivó en su destitución; proceso desarrollado en aplicación del Reglamento de Interno de Personal de la Aduana Nacional, Reglamento de la Ley General de Aduanas, Ley Nº 1178 SAFCO y Decreto Supremo N° 23318-A, modificado por el DS N° 26237.
En ese contexto, es preciso iniciar puntualizando que, la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales, en su Capítulo V, correspondiente a la “Responsabilidad por la Función Pública”, establece en su art. 28 que: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A este efecto: a) La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión. (…)”
El art. 29 de la cita norma, prescribe que la responsabilidad administrativa se originará cuando la acción u omisión contravenga el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público, que se determinará por proceso interno de cada entidad.
El Decreto Supremo N° 23318-A, puso en vigencia el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, estableciendo las normas específicas que se aplicarán exclusivamente al dictamen y a la determinación de la responsabilidad por la función pública, de manera independiente y sin perjuicio de las normas legales que regulan las relaciones de orden laboral; reglamento que fue modificado mediante DS Nº 26237 de 29 de junio de 2001, prescribiendo el procedimiento administrativo para la sustanciación de los procesos por responsabilidad de la función pública; previniendo en su art. art. 18: “(Proceso interno) Es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así corresponda. Consta de dos etapas: sumarial y de impugnación, que a su vez se constituye por los recursos de revocatoria y jerárquico".
El art. 15 del Decreto Supremo Nº 26237, prevé expresamente: “(Sujetos de responsabilidad administrativa) Todo servidor público es pasible de responsabilidad administrativa. Lo son asimismo los ex servidores públicos a efecto de dejar constancia y registro de su responsabilidad. Toda autoridad que conozca y resuelva procesos internos disciplinarios deberá enviar copia de la Resolución final ejecutoriada a la Contraloría General de la República para fines de registro".
Finalmente, respecto de los sujetos que cuentan con legitimación activa para interponer los recursos administrativos de impugnación, en el marco de la responsabilidad por la función pública, el DS Nº 26237, establece en su art. 23: “(Impugnación) I. El servidor público afectado podrá impugnar las resoluciones emitidas por el sumariante dentro de un proceso interno, interponiendo los recursos de revocatoria y jerárquico según su orden. Los funcionarios de carrera definidos en el inciso d) del artículo 5 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público tramitarán los recursos de revocatoria y jerárquico conforme a procedimiento reglamentado por la Superintendencia de Servicio Civil. II. Los funcionarios provisorios harán uso de los recursos de revocatoria y Jerárquico conforme al procedimiento establecido en los artículos 24 al 30 del presente reglamento".
Consecuentemente, el contexto normativo descrito evidencia en una primera instancia, que la Ley Nº 1178 y su Reglamento (DS Nº 23318-A modificado por el DS Nº 26237), regulan los Sistemas de Administración y de Control Gubernamentales, en la búsqueda de que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos; y en una segunda instancia; la determinación de la responsabilidad por la función pública de los servidores públicos, proceso que concluyó con el agotamiento de la resolución de recurso jerárquico.
Por otra parte, es necesario precisar que, la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, prevé en su art. 1 inc. c), como una parte del objeto de la ley, la regulación de la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados; asimismo; el art. 3, parágrafo II, inc. d) de la citada ley, excluye de manera expresa del ámbito de su aplicación “Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos”, de cuyo entendimiento se advierte que dicha exclusión, está referida expresamente, al Sistema de Control Gubernamental establecido por la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales y sus Subsistemas, que incluye el régimen de responsabilidad por la función pública aprobada por DS Nº 23318-A y sus modificaciones, materia del caso de autos; constatándose consecuentemente que, el procedimiento impugnatorio aplicable para las impugnaciones de los actos administrativos de la administración pública que afectan derechos e intereses legítimos de los administrados, no es aplicable a los procesos administrativos de la responsabilidad por la función pública derivados de la aplicación del Sistema de Control Gubernamental, Sistema que es regido por el Estatuto del Funcionario Público Ley Nº 2027, Ley N° 1178, de Administración y Control Gubernamentales, por responsabilidad por la función pública DS Nº 23318-A y DS Nº 26237.
En ese sentido, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (1975), prescribe la procedencia del proceso contencioso administrativo, exigiendo que se acredite la oposición entre el interés público y el interés privado -del administrado-; y cuando el administrado creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo, reclamando expresamente el acto administrativo impugnado y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.
Consecuentemente, el procedimiento administrativo impugnatorio, que regula la impugnación de actuaciones administrativas que afectan derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, es aquel previsto en los arts. 64 al 68 de la Ley Nº 2341 (recurso de revocatoria y recurso jerárquico) y en un ámbito muy distinto (responsabilidad por la función pública), el procedimiento impugnatorio administrativo previsto en el DS Nº 23318-A y DS Nº 26237, para la impugnación de actos administrativos que determinen la responsabilidad por la función pública, emergente de la responsabilidad administrativa.
En un caso análogo, la Sentencia Constitucional 0870/2004-R, de 8 de junio de 2004 ha señalado: “Del análisis de las normas referidas se concluye, que las normas aplicables a los procesos administrativos internos, que tienen por objeto establecer responsabilidad administrativa por la función pública de los servidores públicos son las previstas por el DS 23318-A modificado mediante el DS 26237 y no así las normas supletorias establecidas para el procedimiento sancionador correctivo por la Ley de Procedimiento Administrativo, como equivocadamente pretende la recurrente, ya que las normas de esta última son de aplicación general en la relación de la administración con sus administrados y no con sus servidores públicos; pues se reitera que, por mandato expresa de la norma prevista por el art. 80. II de la LPA, el procedimiento sancionador contenido en dicha Ley, tendrá carácter supletorio, lo que supone que será aplicado sólo ante ausencia de una norma expresa en el Reglamento específico.” (Sic).
Bajo ese marco legal, es evidente que en el caso no corresponde la impugnación de la resolución jerárquica en la vía del proceso contencioso administrativo, por ser ésta, emergente de un proceso administrativo interno, seguido por presunta responsabilidad funcionaria en el ejercicio de sus funciones; consecuentemente, conforme se explicó precedentemente, la demanda contenciosa administrativa promovida por la impetrante es errónea, pues se pretende atribuirle a este Tribunal, una función apartada de los arts. 778 del CPC-1975 y 3-II inc. d) de la Ley N° 2341; normas que, son de orden público y cumplimiento obligatorio, no libradas a la voluntad de las partes.
Al respecto, corresponde señalar que, este Tribunal Supremo de Justicia en casos similares, como en el Auto Supremo Nº 694 de 27 de noviembre de 2018, emitido por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera, anuló obrados y recondujo el proceso impugnatorio por parte del demandante, ante la judicatura laboral; toda vez que, la normativa aplicable a la reincorporación, incumbe a la jurisdicción ordinaria de la judicatura laboral, apartada de la jurisdicción especializada contenciosa administrativa, no comprendida en el art. 73 inc. 8 de la Ley del Órgano Judicial, art. 778 del Código de Procedimiento Civil y arts. 1. 2 y 3 par. II inc. e) de la Ley de Procedimiento Administrativo, normas de cumplimiento obligatorio no libradas a la voluntad ni liberalidad de las partes en conflicto.
Siguiendo esa reconducción jurisprudencial, se emitió los Autos Supremos Nº 54-CA de 23 de octubre de 2020, 7-CA de 26 de febrero de 2021, 7-CA de 16 de enero de 2023, 63-CA de 21 de septiembre de 2023, que, entre otros, RECHAZÓ y DECLARÓ LA INADMISIBILIDAD de las demandas contenciosas administrativas, en aplicación de los principios de dirección y saneamiento procesal, que este Tribunal ejerce de oficio; toda vez que, tratan de asuntos relativos a las cuestiones laborales sujetas a la Ley General del Trabajo y a casos como el presente, que se encuentran regulados por la Ley Nº 2027, Estatuto del Funcionario Público, conforme se desprende de los fundamentos del Auto Supremo Nº 237 de 6 de junio de 2018 emitido por esta Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera que estableció: “(…) De lo referido se evidencia que, la normativa aplicable a los procesos administrativos internos de las entidades del sector público, en el cual se encuentra inmerso el caso de autos, cuyo fin es el determinar la responsabilidad administrativa del servidor público, es aquella prevista por el DS Nº 23318-A y sus modificaciones, derivando como consecuencia que la demanda promovida por el actor es errónea, porque la vía contenciosa administrativa, sólo se aplica a las relaciones de la Administración Pública con sus administrados y no así las relaciones laborales con los servidores públicos, que no son de carrera, competencia que se pretende atribuir a este Tribunal de manera indebida por el actor, pretendiendo atribuir a este Órgano Jurisdiccional, una función apartada por los 778 del CPC-1975 y art. 3, parágrafo II, inc. d) de la LPA, normas que son de orden público y cumplimiento obligatorio y por consiguiente no se encuentran libradas a la voluntad de las partes.
Estos aspectos legales inhiben a este tribunal ingresar a revisar el fondo de la demanda y emitir un fallo, deviniendo en su inadmisibilidad.”
Por consiguiente, evidenciándose que el objeto de controversia, no son actuaciones administrativas propiamente dichas, en las cuales sea el sector público, quién hubiese vulnerado o afectado algún derecho subjetivo o interés legítimo de un administrado en su relación con la administración pública; sino más bien, la posible vulneración de un derecho laboral del trabajador, sujeto a las normas del Estatuto del Funcionario Público, aspecto que, no corresponde ser objeto de resolución en la vía contenciosa administrativa; por consiguiente, corresponde desestimar la demanda.