TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 443
Sucre, 16 de julio de 2024
Expediente: 284-2024
Demandante: Autoridad de Fiscalización del Juego
Demandado: Ana Patricia Bazualdo Orellana
Materia: Coactivo Fiscal
Distrito: Cochabamba
Magistrada Relatora: Nuria Gisela Gonzáles Romero
VISTOS: El recurso de casación de fs. 66 a 79, interpuesto por la Autoridad de Fiscalización del Juego, representada legalmente por René Wilson Murillo Paz, contra el Auto de Vista N° 017/2023 de 8 de diciembre, de fs. 54 a 58, emitida por la Sala Primera Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, dentro del proceso coactivo fiscal, seguido por la Entidad recurrente, contra Ana Patricia Bazualdo Orellana, el auto de 7 de marzo de 2024 de fs. 80, que concedió el recurso, el Auto Interlocutorio Nº 48/2024 de 22 de abril, de fs. 86 a 87, que admitió el recurso y todo lo que en materia fue pertinente analizar:
CONSIDERANDO I
I.1. ANTECEDENTES PROCESALES
Auto Definitivo.
El Juez Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Nº 1 de Cochabamba, emitió el Auto Definitivo de 14 de noviembre de 2023 de fs. 34 a 36, que RECHAZÓ la demanda de “Ejecución de Cobro Coactivo” de fs. 38 a 43, interpuesta por la Autoridad de Fiscalización del Juego, representada legalmente por René Wilson Murillo Paz, por no ser competente en razón de la naturaleza o materia, para el conocimiento de la causa de cobro coactivo.
I.2. Auto de Vista.
En conocimiento del auto definitivo, la Autoridad de Fiscalización del Juego, interpuso el recurso de apelación de fs. 38 a 42, que fue resuelto por el Auto de Vista N° 017/2023 de 8 de diciembre, de fs. 54 a 58, emitida por la Sala Primera Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, que CONFIRMÓ el auto definitivo.
I.3. Recurso de casación.
Notificada con el auto de vista, la Autoridad de Fiscalización del Juego, formuló el recurso de casación en la forma de fs. 66 a 79, argumentando que:
El auto de vista impugnado, delimitó su argumento en la cita de los artículos 404 y siguientes del Código Procesal Civil (2013); empero, esta norma no fue citada en la demanda ni en el auto definitivo de 14 de agosto de 2023 y tampoco resulta aplicable a los procesos de ejecución de cobro coactivo.
El Tribunal de Alzada no aplicó y en consecuencia vulneró el artículo 28 de la Resolución Regulatoria Nº 01-00008-15 de 27 de noviembre de 2015, que dispone que las resoluciones sancionatorias emitidas por la Autoridad de Fiscalización del Juego, constituyen títulos ejecutivos en virtud al cual procederá la ejecución coactiva mediante la vía jurisdiccional competente, norma que forma parte del bloque de constitucionalidad previsto por el artículo 410 de la Constitución Política del Estado.
El artículo 29 de la Ley Nº 060 de 25 de noviembre de 2010, de Juegos de Lotería y Azar, dispone que la Autoridad de Fiscalización del Juego sancionará por la comisión de las infracciones previstas en la misma ley, conforme determinan los artículos 55 de la Ley Nº 2341, 53 del Decreto Supremo Nº 27172 de 15 de septiembre de 2003 y 114 del Decreto Supremo Nº 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamento a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, que prevé la ejecución forzosa de bienes en sede judicial.
Describió las sentencias constitucionales y autos supremos, respecto de la competencia de los Juzgados en materia Administrativa, Coactiva Fiscal y Tributaria, que no fueron tomados en cuenta por el Tribunal de segunda instancia, aspecto que provocó vulneración a la entidad demandante que mediante ejecución de cobro coactivo procura la recuperación de sumas líquidas y exigibles, contenidas en actos administrativos dentro de las reglas del debido proceso.
Denunció incongruencia en el auto de vista, respecto de lo alegado y lo solicitado por la Autoridad de Fiscalización del Juego, debido a que no se pronunció sobre los agravios de la apelación, relativos a las normas especiales que hacen evidente la existencia de un proceso de ejecución de cobro coactivo dentro de un proceso administrativo ejecutoriado en sede administrativa, que cuenta con la Resolución Sancionatoria Nº 10-00013-23, que constituye un título coactivo suficiente, que impone el pago de una suma liquida, exigible y vencida que se ejecuta en los procesos de ejecución de cobro coactivo, para lo cual se aplica la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, vulnerando el derecho al debido proceso contenido en el artículo 115 de la Constitución Política del Estado.
Refirió que el auto de vista desconoció la jurisprudencia generada respecto de los procesos de ejecución de cobro coactivo; tales como la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 08/2016-S2 de 08 de octubre, que citó a la SCP 0973/2015-S2, asimismo, se tiene la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017, incurriendo en violación de la ley prevista en el artículo 203 de la Constitución Política del Estado, en relación con el artículo 15 parágrafo II de la Ley N° 254 Código Procesal Constitucional, respecto de la vinculatoriedad de las Sentencias Constitucionales.
Denunció vulneración del derecho al debido proceso, en su vertiente de falta de fundamentación y motivación del auto de vista; puesto que no expresó las convicciones que justifiquen razonablemente la decisión de confirmar el auto definitivo, que el Juez de primera instancia, decidió declarar de oficio su incompetencia; toda vez que, se limitó a referir que la resolución sancionatoria no constituye un título con fuerza coactiva fiscal que abre la vía fiscal, al no cumplir con lo previsto en el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal.
Alegó que el Tribunal de Alzada, vulneró el derecho al debido proceso en su vertiente de seguridad jurídica, pues debió primar en sus actos, el respeto de los precedentes ya establecidos, como son las demandas de cobranza coactiva, interpuestas por la Autoridad de Fiscalización del Juego, que cuentan con admisión e incluso con medidas aplicadas, procurando así evitar generar caos jurídico respecto de los precedentes que la misma autoridad jurisdiccional generó.
El Tribunal de Alzada al momento de fundamentar su decisión contenida en Auto de Vista N° 017/2023, restringió su labor de impartir justicia, limitando su análisis en los argumentos de ciertas partes determinadas en el auto definitivo de 14 de agosto de 2023; es decir, que no obstante de apoyar la incompetencia del Juez de primera instancia, de manera contradictoria señaló que esta entidad demandante debió acudir al procedimiento de ejecución coactiva de sumas de dinero.
I.3.1.- Petitorio.
Concluyó solicitando se anule el auto de vista impugnado, devuelva obrados al inferior y dicte resolución reconociendo su competencia para conocer demandas de cobranza coactiva de resoluciones de la administración pública que contenga montos impagos.
CONSIDERANDO II
II.1. Fundamentos jurídicos del fallo.
Corresponde señalar que la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamental (SAFCO), regula los Sistemas de Administración y Control Gubernamental y su relacionamiento con los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública; asimismo, en su Capítulo V, prevé el régimen de responsabilidad por la función pública aplicable a los servidores públicos quienes responden por los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones.
En ese contexto, de conformidad con el artículo 31 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado, aprobado con el Decreto Supremo Nº 23215, la Contraloría General del Estado tiene atribución expresa para ejercer el control externo posterior en las entidades públicas, cuyos resultados constarán en informes que deben ser respaldados en papeles de trabajo, concordante con el artículo 217 de la Constitución Política del Estado.
En caso que dichos informes de auditoría incluyan hallazgos que puedan originar un dictamen de responsabilidad civil, se someten a un procedimiento de aclaración, por el que son notificados los involucrados (quienes tienen el plazo de diez días hábiles o más), para: a) solicitar por escrito una reunión de explicación sobre asuntos específicos y b) para presentar sus aclaraciones y justificativos, en base a los cuales, se elabora un informe que ratifica o modifica el informe original. En caso de ratificarse los hallazgos o indicios de responsabilidad civil, esos informes son aprobados por el Contralor General del Estado a través del dictamen de responsabilidad civil, conforme establece el artículo 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública.
El referido dictamen se constituye, en una opinión técnico-jurídica emitida por el Contralor General del Estado, que contiene: a) la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, b) fundamentación legal, c) cuantificación del posible daño y; d) identificación del presunto o presuntos responsables.
Por previsión expresa del artículo 43 literal a) de la Ley Sistema de Administración y Control Gubernamental, concordante con el artículo 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; los informes de auditoría, los documentos que los sustentan y el Dictamen de responsabilidad tienen el valor de prueba pre constituida para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar, concordante con el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, que los reconoce como instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal correspondiente, determinando que: “Constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal:
“1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan cargos de sumas líquidas y exigibles.
2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles.”
Es necesario aclarar también que, pese a la calidad que ostentan dichos documentos, no gozan de la calidad de cosa juzgada; sino por el contrario, pueden ser desvirtuadas mediante el conjunto de pruebas que aporten las partes durante el proceso coactivo fiscal; pues estos documentos, únicamente acreditan cargos de presunto daño al Estado por responsabilidad civil que debe ser resarcido, pero que en el curso del proceso, conforme prevé el artículo 16 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, pueden ser desvirtuados total o parcialmente mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado y que el Juez coactivo apreciará antes de la emisión de la resolución judicial respectiva.
El artículo 17 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, prevé que el “pliego de cargo” será emitido por el Juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los artículos 11 y 14 de la referida ley, y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación “bajo conminatoria de apremio”, la última parte fue derogada por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994 “Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimoniales”.
Por otra parte, el artículo 47 de la Ley SAFCO, creó la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todos los procesos que se promuevan, para juzgar los actos de los servidores públicos y de los distintos hechos de los entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas, que suscribieren contratos administrativos con el Estado, que hubieren provocado algún daño económico al Estado, sometiéndolos al control jurisdiccional, concretamente, a la autoridad jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quien se constituye en el juez natural y competente.
El Título IV Capítulo Único, del artículo 77 literal e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, vigente por mandato del artículo 54 de la Ley SAFCO N° 1178, dispone que serán objeto de juicio coactivo fiscal los actos, hechos y casos siguientes: “(…) Inciso e) "El incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones".
En el contexto normativo, los artículos 3 de la Ley de procedimiento Coactivo Fiscal y 77 literal e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal; prevén que los procesos administrativos organizados y aprobados, de acuerdo al régimen interno de las entidades públicas, que determinen sumas líquidas y exigibles, constituyen instrumentos con fuerza coactiva fiscal, suficiente para promover la acción coactiva fiscal, por el incumplimiento de contratos administrativos de concesiones; los que, conforme prevé el artículo 16 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, pueden ser desvirtuados total o parcialmente, mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado ante el juez coactivo, quien los apreciará y valorará, antes de la emisión de la resolución respectiva.
Es pertinente señalar, que el art. 17 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, prevé que el “Pliego de Cargo” será emitido por el juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los artículos 11 y 14 de la referida ley, y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación.
Por consiguiente; el proceso coactivo fiscal por su carácter especial y su naturaleza de ejecución, es un trámite regulado por una norma especial de aplicación preferente; razón por la que, de conformidad con la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, los procesos coactivos difieren de los de conocimiento, no previendo la contestación; sino, tan sólo, la oposición de excepciones conforme el artículo 8 de la citada ley, y ante la eventualidad de no oponerse las excepciones, el coactivado tiene la opción de presentar justificativos y descargos que desvirtúen la obligación o el monto que se persigue.
En el caso presente, de los fundamentos jurídicos desarrollados y de acuerdo a los argumentos expuestos por la Autoridad de Fiscalización del Juego, corresponde definir si la Resolución Sancionatoria Nº 10-00013-23 de 25 de abril de 2023, de fs. 6 a 16, constituye un acto administrativo con fuerza coactiva fiscal; por lo que, debe considerarse lo siguiente:
La Resolución Sancionatoria Nº 10-00013-23, emergió de un proceso administrativo interno, que sancionó a Ana Patricia Bazualdo Orellana, por la comisión de la infracción grave prevista en los incisos a) y c) numeral 2, parágrafo I del artículo 28 de la Ley Nº 060, concordante con los artículos 9 y 11 de la Resolución Regulatoria Nº 01-00008-15, disponiendo el comiso definitivo de siete (7) medios de juego y la imposición de la multa de 35.000 UFV`s, en aplicación del artículo 49 del Decreto Supremo Nº 2174 de 5 de noviembre de 2014 y que no fue susceptible de impugnación; en consecuencia, por Auto de Firmeza Administrativa Nº 27-00018-23 de 6 de junio de 2023, de fs. 19, constituye un título coactivo suficiente; es decir, que, no está sujeto a control ni aprobación por el Contralor General del Estado.
Al respecto, conforme se tiene desarrollado en los fundamentos jurídicos del presente auto supremo, corresponde reiterar que de acuerdo a los artículos 43 de la Ley SAFCO y 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública “El dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnica jurídica emitida por el Contralor General de la República. Tiene valor de prueba preconstituida y contendrá la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, fundamentación legal, cuantificación del posible daño e identificación del presunto o presuntos responsables”; asimismo, conforme prevé el artículo 3 de la LPCF: “constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal: 1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan sumas líquidas y exigibles. 2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles”.
En ese marco normativo, el documento presentado como instrumento coactivo en la presente causa, no contiene las características, ni condiciones requeridas en la normativa para ser considerado un instrumento con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal; puesto que, el referido documento no se encuentra previsto dentro el catálogo descrito en el artículo 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal y el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal.
En aplicación de los artículos 1 y 2 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, el proceso coactivo fiscal, ha sido creado por el legislador, a fin que la autoridad jurisdiccional, en el marco del debido proceso, establezca la existencia de responsabilidad civil, el o los responsables y en su caso, determinar la cuantía emergente de dicha responsabilidad; debiendo al efecto la entidad coactivante, presentar 1. Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General del Estado aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que, establezcan cargos de sumas líquidas y exigibles o; 2. Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos emitidos de acuerdo al régimen interno de cada institución, aprobados por el Contralor General del Estado, que establezcan sumas líquidas y exigibles.
Por ello, la fundamentación y motivación expuesta por el Tribunal de Alzada, para confirmar el auto definitivo emitido por el Juez de primera instancia, es correcta, resultando infundados los argumentos de la Autoridad de Fiscalización del Juego, porque es evidente que en el caso, no se cumplen los presupuestos previstos por la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, para iniciar un proceso de esta naturaleza; más aún, si no se pretende que el juez coactivo fiscal, establezca si existe responsabilidad civil, el o los responsables y, en su caso, la cuantía emergente de esa responsabilidad; por el contrario, la Autoridad de Fiscalización del Juego pretende la ejecución de una sanción y multa administrativa impuesta por la infracción grave prevista en los incisos a) y c), numeral 2, parágrafo I del artículo 28 de la Ley Nº 060, por instalar y desarrollar actividades de juego de azar sin la autorización y sin licencia de la Autoridad de Fiscalización Social del Juego; aspecto que, difiere de los elementos constitutivos de la responsabilidad civil prevista por la Ley SAFCO y; que además, dicha sanción administrativa se encuentra firme, por medio del Auto de Firmeza Administrativa Nº 27-00018-23 de 6 de junio de 2023, correspondiendo únicamente su cobro, en la vía llamada por ley.
Al respecto, la SCP 0352/2018-S4 de 20 de julio, precisó que: “El proceso coactivo fiscal, establece el procedimiento especial por el que el Estado, puede recuperar perdidas exigibles en suma liquida cuando se le causó daño económico calculable en dinero, es decir, cuando concurre la responsabilidad civil de servidores públicos y particulares…() dicho proceso es instaurado por las instituciones y órganos estatales con el motivo de recuperar los fondos perdidos en el ejercicio de las funciones públicas de las personas que tienen a su cargo el manejo de bienes y dineros públicos, que por alguna circunstancia causaron una pérdida o daño económico a la institución pública en la que fungen o desempeñaron funciones” (Negrillas añadidas); es decir, el procedimiento coactivo fiscal se habilita para el conocimiento de procesos de responsabilidad civil emergentes de actos desarrollados en la administración pública, los que emergen mediante proceso de auditoria o procesos administrativos procurando la recuperación del patrimonio del Estado.
Respecto a la jurisprudencia contenida en la SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017, como argumento de la Autoridad del Juego, para afirmar que corresponde tramitar ante el juez coactivo fiscal, el cobro de la multa impuesta, dicha jurisprudencia es inaplicable al caso concreto, toda vez que, conforme se ha desarrollado precedentemente los artículos 1 y 2 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, prevén los presupuestos procesales que dan inicio al proceso coactivo fiscal, disponiendo específicamente que al juez coactivo fiscal, no le corresponde resolver cuestiones atribuidas por ley a otras jurisdicciones, preceptos legales que no fueron motivo de análisis por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional en la referida sentencia constitucional plurinacional; por ello no se puede considerar análogo al caso; consecuentemente, no se advierte vulneración alguna del artículo 15 parágrafo II del Código Procesal Constitucional.
Por su parte, el artículo 55 de la Ley Nº 2341 de 23 de abril de 2002, dispone: “I. Las resoluciones definitivas de la Administración Pública, una vez notificadas serán ejecutivas y la Administración Pública podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso.
(…)
III. La Administración Pública ejecutará por si misma sus propios actos administrativos conforme a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley”. (Las negrillas son añadidas).
La norma citada, no especifica que la ejecución de cobro, se realice por la vía coactiva fiscal como refiere el recurrente, a contrario, dispone que la misma Administración Pública debe ejecutar sus propios actos.
En atención a lo expuesto, se advierte que la Autoridad de Fiscalización del Juego, incurrió en error al acudir al proceso coactivo fiscal para cobrar la sanción y multa administrativa impuesta, por la Resolución Sancionatoria Nº 10-00013-23 de 25 de abril (fs. 6 a 16); es decir, que fue correcta la decisión asumida por el Tribunal de Alzada, al confirmar el Auto Definitivo de 14 de noviembre de 2023.
Consiguientemente, corresponde declarar infundado el recurso de casación en cumplimiento del artículo 220 parágrafo II del Código Procesal Civil, aplicable en la resolución del recurso por expresa determinación de los artículos 1 y 24 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, manteniendo la determinación del Tribunal de Alzada.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184 numeral 1 de la Constitución Política del Estado y 42 parágrafo I numeral 1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 66 a 79, interpuesto por la Autoridad de Fiscalización del Juego, representada legalmente por René Wilson Murillo Paz; consecuentemente, se mantiene firme y subsistente el Auto de Vista N° 017/2023 de 8 de diciembre, de fs. 54 a 58, emitido por la Sala Primera Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.