CONSIDERANDO II
II.1. Fundamentos jurídicos del fallo.
Corresponde señalar que la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamental (SAFCO), regula los Sistemas de Administración y Control Gubernamental y su relacionamiento con los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública; asimismo, en su Capítulo V, prevé el régimen de responsabilidad por la función pública aplicable a los servidores públicos quienes responden por los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones.
En ese contexto, de conformidad con el artículo 31 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado, aprobado con el Decreto Supremo Nº 23215, la Contraloría General del Estado tiene atribución expresa para ejercer el control externo posterior en las entidades públicas, cuyos resultados constarán en informes que deben ser respaldados en papeles de trabajo, concordante con el artículo 217 de la Constitución Política del Estado.
En caso que dichos informes de auditoría incluyan hallazgos que puedan originar un dictamen de responsabilidad civil, se someten a un procedimiento de aclaración, por el que son notificados los involucrados (quienes tienen el plazo de diez días hábiles o más), para: a) solicitar por escrito una reunión de explicación sobre asuntos específicos y b) para presentar sus aclaraciones y justificativos, en base a los cuales, se elabora un informe que ratifica o modifica el informe original. En caso de ratificarse los hallazgos o indicios de responsabilidad civil, esos informes son aprobados por el Contralor General del Estado a través del dictamen de responsabilidad civil, conforme establece el artículo 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública.
El referido dictamen se constituye, en una opinión técnico-jurídica emitida por el Contralor General del Estado, que contiene: a) la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, b) fundamentación legal, c) cuantificación del posible daño y; d) identificación del presunto o presuntos responsables.
Por previsión expresa del artículo 43 literal a) de la Ley Sistema de Administración y Control Gubernamental, concordante con el artículo 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; los informes de auditoría, los documentos que los sustentan y el Dictamen de responsabilidad tienen el valor de prueba pre constituida para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar, concordante con el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, que los reconoce como instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal correspondiente, determinando que: “Constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal:
“1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan cargos de sumas líquidas y exigibles.
2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles.”
Es necesario aclarar también que, pese a la calidad que ostentan dichos documentos, no gozan de la calidad de cosa juzgada; sino por el contrario, pueden ser desvirtuadas mediante el conjunto de pruebas que aporten las partes durante el proceso coactivo fiscal; pues estos documentos, únicamente acreditan cargos de presunto daño al Estado por responsabilidad civil que debe ser resarcido, pero que en el curso del proceso, conforme prevé el artículo 16 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, pueden ser desvirtuados total o parcialmente mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado y que el Juez coactivo apreciará antes de la emisión de la resolución judicial respectiva.
El artículo 17 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, prevé que el “pliego de cargo” será emitido por el Juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los artículos 11 y 14 de la referida ley, y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación “bajo conminatoria de apremio”, la última parte fue derogada por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994 “Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimoniales”.
Por otra parte, el artículo 47 de la Ley SAFCO, creó la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todos los procesos que se promuevan, para juzgar los actos de los servidores públicos y de los distintos hechos de los entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas, que suscribieren contratos administrativos con el Estado, que hubieren provocado algún daño económico al Estado, sometiéndolos al control jurisdiccional, concretamente, a la autoridad jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quien se constituye en el juez natural y competente.
El Título IV Capítulo Único, del artículo 77 literal e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, vigente por mandato del artículo 54 de la Ley SAFCO N° 1178, dispone que serán objeto de juicio coactivo fiscal los actos, hechos y casos siguientes: “(…) Inciso e) "El incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones".
En el contexto normativo, los artículos 3 de la Ley de procedimiento Coactivo Fiscal y 77 literal e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal; prevén que los procesos administrativos organizados y aprobados, de acuerdo al régimen interno de las entidades públicas, que determinen sumas líquidas y exigibles, constituyen instrumentos con fuerza coactiva fiscal, suficiente para promover la acción coactiva fiscal, por el incumplimiento de contratos administrativos de concesiones; los que, conforme prevé el artículo 16 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, pueden ser desvirtuados total o parcialmente, mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado ante el juez coactivo, quien los apreciará y valorará, antes de la emisión de la resolución respectiva.
Es pertinente señalar, que el art. 17 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, prevé que el “Pliego de Cargo” será emitido por el juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los artículos 11 y 14 de la referida ley, y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación.
Por consiguiente; el proceso coactivo fiscal por su carácter especial y su naturaleza de ejecución, es un trámite regulado por una norma especial de aplicación preferente; razón por la que, de conformidad con la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, los procesos coactivos difieren de los de conocimiento, no previendo la contestación; sino, tan sólo, la oposición de excepciones conforme el artículo 8 de la citada ley, y ante la eventualidad de no oponerse las excepciones, el coactivado tiene la opción de presentar justificativos y descargos que desvirtúen la obligación o el monto que se persigue.
En el caso presente, de los fundamentos jurídicos desarrollados y de acuerdo a los argumentos expuestos por la Autoridad de Fiscalización del Juego, corresponde definir si la Resolución Sancionatoria Nº 10-00013-23 de 25 de abril de 2023, de fs. 6 a 16, constituye un acto administrativo con fuerza coactiva fiscal; por lo que, debe considerarse lo siguiente:
La Resolución Sancionatoria Nº 10-00013-23, emergió de un proceso administrativo interno, que sancionó a Ana Patricia Bazualdo Orellana, por la comisión de la infracción grave prevista en los incisos a) y c) numeral 2, parágrafo I del artículo 28 de la Ley Nº 060, concordante con los artículos 9 y 11 de la Resolución Regulatoria Nº 01-00008-15, disponiendo el comiso definitivo de siete (7) medios de juego y la imposición de la multa de 35.000 UFV`s, en aplicación del artículo 49 del Decreto Supremo Nº 2174 de 5 de noviembre de 2014 y que no fue susceptible de impugnación; en consecuencia, por Auto de Firmeza Administrativa Nº 27-00018-23 de 6 de junio de 2023, de fs. 19, constituye un título coactivo suficiente; es decir, que, no está sujeto a control ni aprobación por el Contralor General del Estado.
Al respecto, conforme se tiene desarrollado en los fundamentos jurídicos del presente auto supremo, corresponde reiterar que de acuerdo a los artículos 43 de la Ley SAFCO y 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública “El dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnica jurídica emitida por el Contralor General de la República. Tiene valor de prueba preconstituida y contendrá la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, fundamentación legal, cuantificación del posible daño e identificación del presunto o presuntos responsables”; asimismo, conforme prevé el artículo 3 de la LPCF: “constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal: 1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan sumas líquidas y exigibles. 2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles”.
En ese marco normativo, el documento presentado como instrumento coactivo en la presente causa, no contiene las características, ni condiciones requeridas en la normativa para ser considerado un instrumento con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal; puesto que, el referido documento no se encuentra previsto dentro el catálogo descrito en el artículo 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal y el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal.
En aplicación de los artículos 1 y 2 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, el proceso coactivo fiscal, ha sido creado por el legislador, a fin que la autoridad jurisdiccional, en el marco del debido proceso, establezca la existencia de responsabilidad civil, el o los responsables y en su caso, determinar la cuantía emergente de dicha responsabilidad; debiendo al efecto la entidad coactivante, presentar 1. Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General del Estado aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que, establezcan cargos de sumas líquidas y exigibles o; 2. Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos emitidos de acuerdo al régimen interno de cada institución, aprobados por el Contralor General del Estado, que establezcan sumas líquidas y exigibles.
Por ello, la fundamentación y motivación expuesta por el Tribunal de Alzada, para confirmar el auto definitivo emitido por el Juez de primera instancia, es correcta, resultando infundados los argumentos de la Autoridad de Fiscalización del Juego, porque es evidente que en el caso, no se cumplen los presupuestos previstos por la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, para iniciar un proceso de esta naturaleza; más aún, si no se pretende que el juez coactivo fiscal, establezca si existe responsabilidad civil, el o los responsables y, en su caso, la cuantía emergente de esa responsabilidad; por el contrario, la Autoridad de Fiscalización del Juego pretende la ejecución de una sanción y multa administrativa impuesta por la infracción grave prevista en los incisos a) y c), numeral 2, parágrafo I del artículo 28 de la Ley Nº 060, por instalar y desarrollar actividades de juego de azar sin la autorización y sin licencia de la Autoridad de Fiscalización Social del Juego; aspecto que, difiere de los elementos constitutivos de la responsabilidad civil prevista por la Ley SAFCO y; que además, dicha sanción administrativa se encuentra firme, por medio del Auto de Firmeza Administrativa Nº 27-00018-23 de 6 de junio de 2023, correspondiendo únicamente su cobro, en la vía llamada por ley.
Al respecto, la SCP 0352/2018-S4 de 20 de julio, precisó que: “El proceso coactivo fiscal, establece el procedimiento especial por el que el Estado, puede recuperar perdidas exigibles en suma liquida cuando se le causó daño económico calculable en dinero, es decir, cuando concurre la responsabilidad civil de servidores públicos y particulares…() dicho proceso es instaurado por las instituciones y órganos estatales con el motivo de recuperar los fondos perdidos en el ejercicio de las funciones públicas de las personas que tienen a su cargo el manejo de bienes y dineros públicos, que por alguna circunstancia causaron una pérdida o daño económico a la institución pública en la que fungen o desempeñaron funciones” (Negrillas añadidas); es decir, el procedimiento coactivo fiscal se habilita para el conocimiento de procesos de responsabilidad civil emergentes de actos desarrollados en la administración pública, los que emergen mediante proceso de auditoria o procesos administrativos procurando la recuperación del patrimonio del Estado.
Respecto a la jurisprudencia contenida en la SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017, como argumento de la Autoridad del Juego, para afirmar que corresponde tramitar ante el juez coactivo fiscal, el cobro de la multa impuesta, dicha jurisprudencia es inaplicable al caso concreto, toda vez que, conforme se ha desarrollado precedentemente los artículos 1 y 2 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, prevén los presupuestos procesales que dan inicio al proceso coactivo fiscal, disponiendo específicamente que al juez coactivo fiscal, no le corresponde resolver cuestiones atribuidas por ley a otras jurisdicciones, preceptos legales que no fueron motivo de análisis por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional en la referida sentencia constitucional plurinacional; por ello no se puede considerar análogo al caso; consecuentemente, no se advierte vulneración alguna del artículo 15 parágrafo II del Código Procesal Constitucional.
Por su parte, el artículo 55 de la Ley Nº 2341 de 23 de abril de 2002, dispone: “I. Las resoluciones definitivas de la Administración Pública, una vez notificadas serán ejecutivas y la Administración Pública podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso.
(…)
III. La Administración Pública ejecutará por si misma sus propios actos administrativos conforme a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley”. (Las negrillas son añadidas).
La norma citada, no especifica que la ejecución de cobro, se realice por la vía coactiva fiscal como refiere el recurrente, a contrario, dispone que la misma Administración Pública debe ejecutar sus propios actos.
En atención a lo expuesto, se advierte que la Autoridad de Fiscalización del Juego, incurrió en error al acudir al proceso coactivo fiscal para cobrar la sanción y multa administrativa impuesta, por la Resolución Sancionatoria Nº 10-00013-23 de 25 de abril (fs. 6 a 16); es decir, que fue correcta la decisión asumida por el Tribunal de Alzada, al confirmar el Auto Definitivo de 14 de noviembre de 2023.
Consiguientemente, corresponde declarar infundado el recurso de casación en cumplimiento del artículo 220 parágrafo II del Código Procesal Civil, aplicable en la resolución del recurso por expresa determinación de los artículos 1 y 24 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, manteniendo la determinación del Tribunal de Alzada.