CONSIDERANDO II
II.1 Fundamentos Jurídicos del fallo.
II.1.1. Consideraciones previas.
Que así expuestos los argumentos del recurso de casación de fojas 352 a 354, para su resolución, es menester realizar las siguientes consideraciones:
El recurso de casación puede ser deducido en la forma, en el fondo o ambos; sin embargo, se debe precisar cada uno de los efectos señalados y concretar las causas de uno y otro específicamente, pues el recurso de casación en el fondo, o de casación propiamente dicho, procede ante defectos o errores in judicando, mientras que el recurso de casación en la forma o de nulidad propiamente dicho, procede en caso de defectos o errores in procedendo. Se trata de un solo recurso, pero en el que se acusan vulneraciones que tienen causas distintas, como producen efectos diferentes.
Por lo anterior, en el supuesto acusado en el presente caso, se advierte que en el punto dos del recurso de casación se denunció falta de motivación, fundamentación y congruencia lo que hace un recurso de casación en la forma; resulta incongruente pretender que se trata de un error de fondo, puesto que en caso de ser cierta la denuncia del recurrente, resultaría la nulidad de la resolución de vista.
En ese sentido, pese a las deficiencias anotadas, en observancia de lo dispuesto por el parágrafo I del artículo 180 de la Constitución Política del Estado, a efecto de dar una respuesta razonable y razonada al recurrente, se ingresa al análisis y resolución del recurso, en los términos que el mismo permita, a tal efecto se resolverá primero el punto 2 del recurso, considerando que el mismo se trata de un recurso de casación en la forma y en caso de no ser evidente tal infracción se ingresará a resolver la infracción de fondo.
II.1.2.- Argumentos de derecho y de hecho.
II.1.2.1. Del recurso de casación en la forma
El art. 265-I del Código Procesal Civil establece: “El auto de vista deberá circunscribirse a los puntos resueltos por el inferior y que hubieran sido objeto de apelación y fundamentación”, norma aplicable a la materia de conformidad con el art. 252 del Código Procesal del Trabajo, que señala que el Tribunal de Alzada al resolver el recurso de apelación, debe ceñirse a lo objetado en el recurso de apelación, no pudiendo el auto de vista disponer cuestiones que no han sido pedidas, como tampoco omitir el análisis y/o resolución de ningún agravio expuesto en apelación; además, la resolución de vista debe contener una debida motivación y fundamentación, respecto de la posición que asuma, más aún, si el Tribunal de segunda instancia, constituye un Tribunal de conocimiento y no así de puro derecho, teniendo la potestad y obligación, de analizar todos los agravios expuestos en el recurso interpuesto contra la sentencia.
La SCP 0577/2012 de 20 de julio, determina que la motivación de una sentencia o cualquier otra resolución judicial se encuentra relacionada directamente con el derecho al debido proceso y tutela judicial efectiva y que la motivación no tiene que ser ampulosa sino que puede ser breve, así lo dispone el indicado fallo constitucional, que expresamente indica: “En efecto, el deber de motivación de los fallos supone un elemento fundamental del debido proceso, conforme ha expresado la SC 0012/2006-R de 4 de enero, al indicar: “La motivación de los fallos judiciales está vinculada al derecho al debido proceso y a la tutela jurisdiccional eficaz, (…) y se manifiesta como el derecho que tienen las partes de conocer las razones en que se funda la decisión del órgano jurisdiccional, de tal manera que sea posible a través de su análisis, constatar si la misma está fundada en derecho o por el contrario es fruto de una decisión arbitraria; sin embargo, ello no supone que las decisiones jurisdiccionales tengan que ser exhaustivas y ampulosas o regidas por una particular estructura; pues se tendrá por satisfecho este requisito aun cuando de manera breve, pero concisa y razonable, permita conocer de forma indubitable las razones que llevaron al Juez a tomar la decisión; de tal modo que las partes sepan las razones en que se fundamentó la Resolución; y así, dada esa comprensión, puedan también ser revisados esos fundamentos a través de los medios impugnativos establecidos en el ordenamiento…”(Textual).
En autos, conforme el reclamo vertido en casación sobre la falta de fundamentación y motivación en el auto de vista, punto 2 del recurso de apelación sobre la aplicación del Estatuto del funcionario Público y del Decreto Supremo Nº 26115 Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, de la revisión del Auto de Vista Nº 270/2023, en el subtitulo “en cuanto al recurso de apelación de la parte demandada Gobierno Autónomo Municipal de La Paz” (Textual), se advierte que de manera precisa, decidió unir los tres puntos del recurso de apelación, para ello sobre la aplicación de la normativa a las demandantes refirió: “En ese sentido, en cuanto a LA NORMATIVA QUE DEBE APLICARSE A LOS FUNCIONARIOS DE LA ENTIDAD EDIL, la entidad recurrente debe tener presente, que la aplicabilidad de la Ley de Municipalidades, ahora Ley de Gobiernos Municipales, no se remite a la vigencia de la misma durante el cumplimiento de sus funciones, sino a las características de la relación laboral, es decir a las funciones desempeñadas y los cargos ocupados por los trabajadores, los cuales conforme a los principios que rigen a la materia laboral, son analizados de forma conjunta con la prueba aportada por las partes procesales, los cuales generaran la suficiente convicción para determinar la aplicación de una norma específica y consiguientemente verificar si corresponde o no el pago de los Beneficios sociales previstos en la Ley General del Trabajo; bajo ese contexto, en cuanto a que no se respetaría la vigencia de la Ley 2028 hasta la gestión 2014, como ya se ha señalado precedentemente, la aplicación de la misma se determina en función de las labores desarrolladas por el trabajador y no así a la vigencia de la misma”(Las negrillas pertenecen al original), de tal manera se advierte que, el Tribunal de Alzada explicó las razones por las que determinó que no corresponde la aplicación de la Ley de Municipalidades y en qué basó su decisión para determinar la aplicación de una norma específica en el caso concreto.
Por otra parte sobre la aplicación del Estatuto del Funcionario Público refirió: “En ese sentido, en cuanto a la aplicación o no del art. 6 del EFP, art. 60 del DS 26115, norma interna institucional y términos de contratación respecto del art. 233 de la CPE, no corresponde el análisis de los mismos, en cuanto a que conforme la abundante prueba adjunta en la presente y tal como ya se ha determinado en líneas anteriores, la relación laboral de las mismas con la entidad edil, desde la gestión 2012 hasta su retiro, se encontraba dentro de los alcances de la Ley 321 y por ende de los presupuestos de la LGT (…)”.
Consecuentemente, de lo descrito se advierte que el Tribunal de Alzada se pronunció a cada uno de los puntos objeto de impugnación y si bien éste centralizó los agravios en un solo punto, se advierte que expuso las razones de su decisión de manera clara y precisa, sustentando su decisión en las normas laborales y pruebas cursante en el expediente.
Así también el hecho de que la motivación fue realizada de manera escueta, no implica que esta no sea entendible; en el caso presente, de manera clara se determinó que no corresponde la aplicación del Estatuto del Funcionario Público, resultando infundado, el argumento del recurrente sobre la supuesta falta de fundamentación, motivación y congruencia.
II.1.2.2. Del recurso de casación en el fondo.
La Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, en su art. 1-I, prevé: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”, también el mismo artículo, señala las excepciones a esta determinación en su parágrafo II: “ Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”, a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la ley, en el marco de la Ley N° 1178 y Decreto Supremo N° 26115, conforme se tiene determinado en el artículo único de la Disposición Transitoria de la misma ley.
La norma indicada hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, aspecto que haría comprender a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma ley, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem y que no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramatical; sino, bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral; que resguardan al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre éstos está, el principio protector con sus reglas del “in dubio pro operario” y “de la condición más beneficiosa”, además del principio de “primacía de la realidad”, establecidos en el art. 48-II de la Constitución Política del Estado.
La jurisprudencia constitucional en su Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa” (La negrilla es añadida).
Así también, el art. 4 del Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar (…)”.
Asimismo, en el mencionado Decreto Supremo Nº 28699 en sus consideraciones previas, en el párrafo decimosegundo como una introducción a lo que se busca alcanzar con la promulgación del mismo, señala que: “…sobre el rótulo de libre contratación y libre rescisión, se han dado excesos que han significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos civiles encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar debidamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país” (La negrilla ha sido añadida).
Este mecanismo de evasión, fue considerado, en la Ley N° 321, que en su art. 3° de las Disposiciones Finales, dispuso: “Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente” (Las negrillas son añadidas).
Este mismo razonamiento fue emitido en los Autos Supremos Nº 283 de 27 de julio de 2020, 668 de 16 de noviembre de 2022 y 18 de agosto de 2023, entre otros emitidos por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera de este Supremo Tribunal de Justicia.
II.1.2.1.- En cuanto a la aplicación de la Ley Nº 2028 de 28 de octubre de 1999, de la revisión de antecedentes se advierte que, si bien no se desconoce la norma mencionada corresponde resaltar que, el Tribunal de Alzada determinó que se aplica la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012, bajo una interpretación favorable al trabajador, principios consagrados en el art. 48-II de la Constitución Política del Estado, además se determinó el pago de derechos y beneficios que corresponden, desde la promulgación de la mencionada ley y no anterior a su vigencia, aspecto que no vulnera la previsión del art. 59 de la Ley Nº 2028; asimismo, la sentencia, determina el pago de beneficios sociales desde el 18 de diciembre de 2012, fecha de promulgación de la Ley Nº 321.
Por otra parte, la norma anotada refiere en su contenido el término “trabajadores permanentes” y al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que precisó la definición de tareas propias y permanentes, como las no permanentes, para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral.
Así, señaló que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales, no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas, son aquellas que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose luego entre otras las siguientes: Tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.
Consiguientemente, se concluye que, la Ley N° 321, que refiere en su artículo primero “trabajadores permanentes”, este término no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento, utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador, sino, conforme a la verdad material y sus circunstancias.
En el caso, de la revisión del expediente, se determina que, Antonia Casas Coyo, María Patti de Vargas y Martha Brígida Quispe Ramírez fueron contratadas como empleadas municipales de limpieza y seguridad, auxiliar administrativo de limpieza y seguridad, jardinera entre otros, como acreditan los certificados de trabajo de fs. 43 a 44 y 95; y contratos de fs. 46 a 62, 76 a 90 y 97 a 112 respectivamente; y al desempeñar funciones manuales, como es la jardinería y limpieza se encuentran comprendidas en los alcances del art. 1 de la Ley Nº 321; por ende, goza de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo, como de sus normas complementarias, como acertadamente determinó el Juez de primera instancia y fue confirmado por el Tribunal de Alzada.
Por otra parte, el art. 2 del Decreto Ley Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, determina: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”, existiendo en esta disposición dos situaciones que no están permitidas respecto de las contrataciones laborales a plazo fijo: Una, es que no permite más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; y otra, que no permite contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes de la empresa con la que se suscribe el contrato, en resguardo de la parte trabajadora y que no sean vulnerados los derechos laborales, por la parte empleadora.
En cuanto a la primera prohibición, que indica: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo”, para que pueda ser efectiva la conversión de contrato a plazo fijo a trabajador permanente, debe existir más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; es decir, que esta conversión se efectiviza a partir del tercer contrato; al respecto la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 34/2014 de 10 de enero, en una de las sub reglas de su contenido, señaló: “Cuando se suscriban más de dos contratos sucesivos a plazo fijo (DL 16187); es decir, a partir del tercer contrato se convierte en indefinido”.
Por consiguiente, conforme a lo establecido en la normativa y los alcances descritos en la jurisprudencia referida, en el caso de autos, procedió la conversión de contratos temporales o de plazo fijo a indefinido, en razón a que las demandantes sostuvieron una relación laboral de más de dos contratos, en vigencia de la Ley Nº 321, conforme consta de la prueba aportada, consistente en los contratos a plazo fijo de fs. 40 a 60, 76 a 90 y 97 y 112, además de los certificados de trabajo de fs. 43 a 44 y 95, entre otros; razón por la que, no puede considerarse a Antonia Casas Coyo, María Patti de Vargas y Martha Brígida Quispe Ramírez como trabajadoras eventuales; sino que, en aplicación de la parte in fine del art. 2 del Decreto Ley Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, que prevé que: “En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”, buscando resguardar los derechos del trabajador, ante la pretensión del empleador de evadir las obligaciones con sus trabajadores, a través de una relación laboral consolidada y continua, contratando empleados a plazo fijo en reiteradas oportunidades, con la finalidad de vulnerar el derecho a la estabilidad laboral; garantizando así la continuidad y estabilidad laboral que establece la Norma Suprema, con la finalidad de precautelar su personalidad humana en las relaciones de trabajo y no sea objeto de abuso y arbitrariedades por parte del empleador.
Debe tenerse presente también que, no opera la ruptura en la relación laboral, entre contratos, al no superar la cesantía de tres meses entre contratos, tiempo previsto para que se materialice esta interrupción, conforme señala el artículo 3 de la Resolución Ministerial Nº 193/72 de 15 de mayo de 1972; por ello, no puede determinarse una interrupción entre contratos; pues, no existió un tiempo mayor a tres meses de cesantía.
En ese entendido, se tiene la existencia de más de dos contratos a plazo fijo de manera continua; y conforme prevé el art. 2 del Decreto Ley Nº 16187 de 16 de febrero de 1979, con el tercer contrato a plazo fijo la relación laboral se convirtió en indefinida; por lo que, la consideración de trabajadores permanentes, no puede estar supeditada a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio u otro tipo de documento, utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, conforme a la verdad material y sus circunstancias.
Asimismo, el art. 3° de las Disposiciones Finales de la Ley N° 321, determinó: “Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente” (La negrilla ha sido añadida).
En tal sentido la decisión del Juez de primera instancia, confirmada por el Tribunal de Alzada es correcta; en consecuencia no se advierte errónea interpretación del art. 1 de la Ley Nº 321; puesto que, se ha determinado, que en el caso de las trabajadoras, al haber suscrito más de dos contratos a plazo fijo de manera continua, procede la conversión a una relación de tiempo indefinido; en ese sentido, efectivamente corresponde el pago de sus beneficios sociales y derechos laborales desde la vigencia de la Ley Nº 321.
Que, en el marco legal descrito, el Tribunal de Alzada no incurrió en trasgresión, violación o errónea aplicación de normas, ni en la interpretación errónea o aplicación indebida de la ley al confirmar la sentencia de primera instancia como se acusó en el recurso de fojas 352 a 354 y vuelta, correspondiendo, en consecuencia, aplicar el parágrafo II del artículo 220 del Código Procesal Civil, con la facultad remisiva del artículo 252 del Código Procesal del Trabajo.