CONSIDERANDO II
II.1. Fundamentos Jurídicos del fallo.
Consideraciones previas.
Sobre la finalidad de los Certificados de Inocuidad Alimentaria de Importación y el principio de verdad material.
Esta cuestión ya fue considerada por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en la Sentencia Nº 66 de 14 de junio de 2019, en la que siguiendo la jurisprudencia contenida en la Sentencia N° 25 de 11 de abril de 2016 emitida por la misma Sala, con identidad fáctica del presente caso, determinó que: “…Por otra parte, si bien es cierto que los arts. 111 y 119 del RLGA, establecen como documentos soporte de la declaración de mercancías, entre otros, los certificados o autorizaciones previas y otros documentos establecidos en norma específica, que para el caso en concreto está referido a los permisos de inocuidad alimentaria de importación; dicha exigencia debe ser entendida en el marco de su finalidad, dado que su propósito es que el SENASAG, establezca su inocuidad alimentaria definida por el art. 6 inc. a) de la Ley Nº 830 de 06 de septiembre de 2016, LEY DE SANIDAD AGROPECUARIA E INOCUIDAD ALIMENTARIA, como: “a) Inocuidad Alimentaria. Es la garantía de que los alimentos a ser importados, no causarán daño al consumidor cuando se preparen y/o consuman, sin representar riesgos para la salud.” (Textual); de tal manera que verificada la mercadería se autorice su comercialización y distribución en el país, cumpliendo la normativa vigente; en ese propósito, es que el inspector de frontera del SENASAG, firmó los cinco (5) permisos de inocuidad alimentaria de importación; siendo así que dicha exigencia fue cumplida adecuadamente para la finalidad a la que estaba destinada.
Continuando con la jurisprudencia, es importante recordar que uno de los principios básicos que rige el actuar administrativo es el principio de la “verdad material”, conforme se encuentra estatuido en los arts. 180 parágrafo I de la CPE y 4 inc. d) de la LPA, que obliga a la autoridad competente para resolver una cuestión jurídica, deba ajustar su actuación a los hechos, prescindiendo de la verdad formal; en ese sentido, en el presente caso, no se tiene ningún elemento que permita establecer que el contribuyente hubiere omitido el control del SENASAG o hubiere omitido la obtención de los tantas veces mencionados permisos de inocuidad alimentaria de importación del SENASAG, de modo que se pueda establecer responsabilidad o un actuar de mala fe o una omisión, por parte de la parte actora, tomando en cuenta que se presume la buena fe y transparencia del sujeto pasivo y los terceros responsables, conforme se encuentra establecido en el art. 69 del CTB y art. 2 del RLGA; pues establecer responsabilidad y consiguientemente, una sanción, basada sólo en una omisión formal, resulta totalmente arbitrario y no es coherente con los principios antes anotados, haciendo que la actuación de la AN no se adecue a derecho.” (Textual).
II.1.2.- Argumentos de hecho y de derecho que motivan la decisión.
Los cuatro primeros argumentos del recurso, serán resueltos de manera conjunta al estar relacionados entre sí, referidos a la valoración de la prueba de descargo adjuntada, que a criterio de la entidad recurrente no desvirtúa la comisión de contravención tributaria de contrabando por parte de la Agencia Despachante de Aduana Trans Oceánica y que fue incorrectamente valorada por los de instancia; a tal efecto, corresponde realizar el siguiente análisis:
Revisados los antecedentes administrativos, la Aduana Nacional mediante la Resolución Sancionatoria AN-GRCGR-ULECR N° 023/2015 de 31 de julio, estableció bajo la previsión normativa de los arts. 160 núm. 4 y 181 inc. b) de la Ley Nº 2492, la existencia de la comisión de contrabando contravencional por parte de la ADA Trans Oceánica, debido a que, en la importación amparada en la DUI 2013/301/C-5075 de 1 de diciembre de 2013, se presentó permiso de importación emitido por el SENASAG, no válido para despacho aduanero, ya que la firma del Inspector de SENASAG fue realizado en fecha posterior a la presentación de la referida DUI; imponiendo la sanción del 100% sobre el valor de las mercancías objeto de contrabando, determinada en el Acta de Intervención Nº AN-CRCBA-C Nº 002/2015 de 28 de abril.
En el recurso de casación, la Aduana Nacional aseveró que la fiscalización posterior determinó que: “la fecha del permiso de inocuidad alimentaria, fue posterior a la presentación y validación de la DUI fiscalizada” (Textual); lo que, invalidó el certificado del SENASAG, por incumplir los arts. 111 inc. j) y 119 parágrafo I del Decreto Supremo N° 25870, constituyendo la conducta del demandante, contrabando contravencional previsto en el art. 181 inc. b) de la Ley Nº 2492; por lo que, se interpretó correctamente la normativa aduanera al imponer la sanción.
Al respecto, el art. 160 núm. 4 de la Ley Nº 2492, establece: “Son contravenciones tributarias: …Contrabando cuando se refiera al último párrafo del Artículo 181.” (Textual); a su vez, el art. 181 de la misma ley, señala: “(Contrabando). Comete contrabando el que incurra en alguna de las conductas descritas a continuación: … “b) Realizar tráfico de mercancías sin la documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales” (Textual).
La norma transcrita contiene dos supuestos de hecho: Primero, que una persona realice el tráfico de mercancías sin la documentación legal, y; Segundo, que una persona realice el tráfico de mercancías, infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales.
En el caso presente se observa que en ninguno de los dos supuestos mencionados, se adecua la conducta del demandante, porque el tráfico de la mercancía importada contaba con la documentación legal correspondiente; y porque no se advierte que el actor hubiese infringido los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o disposiciones especiales, tales como: a) ser transportada por un vehículo de transporte internacional debidamente autorizado y registrado en la Aduana Nacional; b) contar con Manifiesto Internacional de Carga por Carretera/Declaración de Tránsito Aduanero; c) ingresar al recinto aduanero de destino; d) estar autorizada por el SENASAG para la comercialización y distribución en todo el territorio nacional; y e) estar nacionalizada previo pago de los tributos respectivos.
Estos hechos se encuentran corroborados en el caso de autos, por la misma Aduana Nacional, toda vez que la Resolución Sancionatoria AN-GRCGR-ULECR N° 023/2015 de 31 de julio, impuso la sanción bajo el único argumento que el certificado del SENASAG, fue firmado por el inspector de forma posterior a la presentación de la referida DUI; es decir que, no se incumplió con los requisitos esenciales antes señalados.
Por otra parte; si bien es cierto que, los arts. 111 y 119, del Reglamento de la Ley General de Aduanas, establecen como documentos soporte de la declaración de mercancías, los certificados o autorizaciones previas y otros documentos establecidos en norma específica, que para el caso en concreto está referido al citado certificado; dicha exigencia debe ser entendida en el marco de su finalidad, dado que su propósito, es que el SENASAG verifique que las mercaderías a ser importadas, sean aptas para el consumo animal, farmacéutico, quirúrgico, uso industrial, de tal manera que verificada la documentación pertinente, se cumpla con la normativa vigente; en ese propósito, es que el inspector de frontera del SENASAG, firmó el permiso de importación, autorizando la comercialización y distribución de la mercadería en todo el territorio nacional; siendo así que dicha exigencia fue cumplida adecuadamente para la finalidad a la que estaba destinada
Es importante recordar que uno de los principios básicos que rige el actuar administrativo es el principio de la “verdad material”, conforme se encuentra previsto en los arts. 180 parágrafo I de la Constitución Política del Estado y 4 inc. d) de la Ley N° 2341, de Procedimiento Administrativo, que obliga a que el órgano que deba resolver una cuestión jurídica, deba ajustar su actuación a los hechos, prescindiendo de la verdad formal; en ese sentido, en el presente caso, no se tiene ningún elemento que permita establecer que el contribuyente hubiese omitido el control del SENASAG o hubiese omitido la obtención del tantas veces mencionado permiso de importación del SENASAG; de modo que, se pueda establecer responsabilidad o un actuar de mala fe o una omisión, por parte del demandante, tomando en cuenta, que se presume la buena fe y transparencia del sujeto pasivo y los terceros responsables, conforme prevé los art. 69 de la Ley Nº 2492 y 2 del Reglamento de la Ley General de Aduanas; pues, establecer responsabilidad y consiguientemente una sanción, resulta totalmente arbitrario y no es coherente con los principios antes anotados, haciendo que la actuación de la Administración Aduanera no se adecue a derecho.
En ese entendido, la Resolución Sancionatoria N° AN-GRCGR-ULECR N° 023/2015 de 31 de julio, emitida por la Administración Aduanera, realizó una interpretación de los hechos, apartándose del principio de territorialidad de la norma aduanera, hecho que deriva en una incorrecta subsunción de los hechos acontecidos en la internación de la mercancía al territorio nacional, mercancía que ingresó a territorio boliviano con autorización previa vigente, conforme establece el art. 118 parágrafo II del Reglamento de la Ley General de Aduanas, modificado por la Disposición Adicional Segunda del Decreto Supremo N° 572, que señala: "La Autorización Previa, deberá estar vigente al momento del ingreso de la mercancía a territorio nacional, la misma que será presentada ante la Aduana de ingreso por el transportista, adjunto al Manifiesto Internacional de Carga" (las negrillas fueron añadidas); que de ninguna manera se subsume o adecúa a la figura de contrabando, prevista por el art. 181-b) de la Ley N° 2492, que exige la concurrencia de tráfico de mercancías en territorio aduanero nacional.
Asimismo, no puede dejarse de lado la definición de importación que expresa el Anexo a la Ley General de Aduanas; Glosario de Términos Aduaneros y de Comercio Exterior, definiciones aplicables, que define: "Contrabando.- Ilícito aduanero que consiste en extraer o introducir del o al territorio aduanero nacional clandestinamente mercancías, sin la documentación legal, en cualquier medio de transporte, sustrayéndolos así al control de la aduana".
Por lo que, se advierte que tanto la tipificación de contrabando que describe el art. 181-b) de la Ley N° 2492, como la definición en la Ley General de Aduanas en su Anexo (Glosario de Términos Aduaneros y de Comercio Exterior), la contravención tiene como elementos constitutivos lo siguiente: 1.- El tráfico de mercancías en forma clandestina sustraídas del control aduanero, entendida como la extracción o introducción clandestina de mercancías del o al territorio aduanero nacional. 2.- Inexistencia de documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales al momento de ingreso a territorio aduanero nacional; elementos que necesariamente deben concurrir y coexistir en la conducta del contraventor, para que esta conducta pueda ser subsumida en la tipificación y como consecuencia pueda ser sancionada.
Considerando los elementos constitutivos de la contravención, conforme a la normativa descrita precedentemente, se evidencia que la conducta de la ADA Trans Oceánica SRL, no se subsume ni menos se adecua a la tipificación de contrabando contravencional, por cuanto, el SENASAG emitió el Certificado de Inocuidad Alimentaria de Importación N° 088571 el 31 de enero de 2013 y la validación de la DUI 2013/301/C-5075 fue realizada el 1 de febrero, o sea un día después de la emisión del mencionado certificado, cumpliéndose lo previsto en el Reglamento de la Ley General de Aduanas, en su art. 111, que señala: “El Declarante está obligado a obtener, antes de la presentación de la declaración de mercancías, los siguientes documentos que deberá poner a disposición de la administración aduanera, cuando ésta así lo requiera: inc. j) Certificados y/o Autorizaciones Previas, original; art. 113: “La declaración de mercancías se entenderá aceptada cuando la autoridad aduanera, previa asignación del número de trámite con la fecha correspondiente, proceda a la validación a través del sistema informático aduanero o por medios manuales.”; art. 119: “I. En cumplimiento del artículo 84 de la Ley y en aplicación del CODEX alimentario establecido por la Organización Mundial del Comercio, y otras disposiciones legales, la Certificación para el despacho aduanero deberá obtenerse antes de la presentación de la Declaración de Mercancías; previo cumplimiento de los requisitos establecidos por cada entidad competente y las entidades designadas oficialmente. (…) III. La Certificación deberá estar vigente al momento de la aceptación de la Declaración de Mercancías. En caso de no contarse con la acreditación mediante certificación de que la mercancía es apta para su consumo o utilización, la administración aduanera, en coordinación con la entidad o autoridad competente, dispondrá el destino o destrucción de las mercancías.
Es decir que, conforme la normativa precedentemente transcrita, la entidad demandante, un día anterior a la validación de la DUI, cumplió con la presentación del certificado del SENASAG y la documentación correspondiente para su legal importación, conforme acredita el Permiso de Inocuidad Alimentaria de Importación Nº 088571 de 31 de enero de 2013 de fs. 19 de los antecedentes administrativos, en el que se advirtió que la mercancía contaba con la autorización correspondiente con registro en la Aduana Nacional, cumpliendo con la presentación del Manifiesto Internacional de Carga, verificándose que la fecha de salida de la mercancía del lugar de origen (Estados Unidos) fue el 17 de enero de 2013, ingresando a territorio nacional por el recinto aduanero Tambo Quemado, con destino al recinto aduanero de Cochabamba, el día 2 de febrero de 2013; es más, 31 de enero de 2013, se suscribió con el importador un Compromiso de No Comercialización de Producto Importado (fs. 20 de los antecedentes administrativos); realizándose posteriormente el 4 de febrero de 2013 la inspección de la mercancía importada, que fue aceptada y como consecuencia se dispuso el levante de la condición de No comercialización, conforme se evidencia del Informe Técnico Nº 149835 de fs. 21 de los antecedentes administrativos; confirmándose, que la mercancía contaba con la documentación necesaria para ser validada por la Aduanan Nacional; por lo que, el error que le restaría valor legal al citado Certificado de Inocuidad por estar firmado por el inspector con fecha posterior a la validación de la DUI, no puede ser atribuible al importador ni a la agencia despachante, sino al SENASAG, más aún si se considera que fue posterior al despacho aduanero, de otra forma no hubiera sido posible la validación de la mercancía sin los documentos de soporte exigidos por la naturaleza de la mercancía importada como es el certificado de inocuidad. En síntesis, se determinó de forma expresa que los productos importados, son aptos para el consumo humano, concluyéndose que el tránsito de la mercancía dentro del territorio nacional, sí contaba con la documentación exigida por la norma; aspectos que no fueron analizados correctamente por la Administración Aduanera.
Al respecto, la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, a través del Auto Supremo Nº 571 de 8 de octubre de 2019, estableció: “(…) En ese contexto, este Tribunal constata que la resolución del Tribunal de apelación, resulta correcta; toda vez que, conforme a lo fundamentado, la validación del permiso de importación del SENASAG, posterior a la presentación de las DUI´s, no constituye conducta sancionable por el art. 181 del CTB-2003; consiguientemente, resultan infundados los argumentos del recurso; correspondiendo en consecuencia, dar aplicación a las previsiones del art. 220-II del CPC-2013, con la permisión contenida en el art. 297 in fine de la Ley Nº 1340, aplicable al caso presente.”
Lo que implica que la tipificación de contrabando realizada por la Administración Aduanera, no se ajusta al art. 181-b) de la Ley N° 2492; toda vez, que la relación fáctica descrita en la Resolución Sancionatoria N° AN-GRCGR-ULECR N° 023/2015 de 31 de julio, no tiene relación de correspondencia con el tipo contravencional descrito por la previsión normativa; debiendo advertirse que el tipo que define la contravención de contrabando (art. 181 inc. b) de la Ley N° 2492), no se produce mediante cualquier acto o comportamiento, sino sólo, cuando éste se ha consumado en la forma que la norma contravencional expresamente determina, lo cual fue incorrectamente analizado por la Aduana Nacional.
Con relación al punto 3.5., referido a que el auto de vista impugnado, no cumple con los parámetros de una debida fundamentación; al respecto, se tiene que el Tribunal de Alzada al tiempo de realizar el control de legalidad respecto de la sentencia, expresó que resulta correcta; toda vez que, dejó establecido que el importador, no configuró su conducta en el contrabando contravencional, al no existir contravención alguna que deba ser sancionada; asimismo que, la responsabilidad solidaria e indivisible de la Agencia Despachante de Aduana TRANS OCEANICA SRL, establecida en la resolución sancionatoria por realizar trámite de importación de la DUI, sujeta a fiscalización posterior para su comitente, empresa MABER SRL, por presentación del Permiso de Inocuidad Alimentaria de Importación N° 088571 de 15 de febrero de 2013, con fecha posterior a la aceptación de la DUI, deba ser sancionada; por cuanto, el importador como el demandante, no han omitido el control del SENASAG en frontera, menos han dejado de obtener el certificado de inocuidad alimentaria de importación; concluyendo el Tribunal de Alzada que, no se han infringido los requisitos esenciales que conforman el ilícito atribuido por la Administración Aduanera.
Adicionalmente, es necesario recordar que no se desconoce las amplias facultades de la Administración Aduanera de control, fiscalización y verificación del sujeto pasivo, conforme al art. 100 de la Ley No 2492, sino que el resultado de ésta, no se acomoda a la tipificación realizada por contrabando que en su art. 181 inc. b) exige que el tráfico de mercancías sea sin la documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos, mientras que para el caso, como se manifestó precedentemente, se presentaron todos los documentos de soporte de la internación conforme lo exige el DS N° 25870, Reglamento a la Ley General de Aduanas, trámite que pasó los diferentes controles o revisiones de éstos requisitos, que generaron la nacionalización de la mercancía el pago impositivo y el levante respectivo y conforme al art. 113 del ya señalado reglamento, dio por aceptada su validez, lo cual no fue enervado por la Aduana Nacional, al haberse cumplido lo establecido por los art s. 113 y 114 del Reglamento a la Ley general de Aduanas, para la importación de la mercancía objeto del presente proceso, en tal razón no son evidentes las vulneraciones acusadas.
Corresponde señalar también, que uno de los principios básicos que rigen los actos administrativos es el principio de la “verdad material”, conforme se encuentra estatuido en el art. 4-d) de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, que obliga a que el órgano que deba resolver una cuestión jurídica, deba ajustar su actuación a los hechos, prescindiendo de lo que las partes hubieren alegado y aportado como prueba; en ese sentido, en el caso de autos, no se tiene ningún elemento que permita establecer que la entidad demandante hubiere omitido el control del SENASAG o la obtención del tantas veces mencionado permiso del SENASAG, de modo que se le pueda establecer responsabilidad o un actuar de mala fe, ello tomando en cuenta, que se presume transparencia del sujeto pasivo y los terceros responsables, conforme prevén los arts. 69 de la Ley Nº 2492 y 2 del Reglamento de la Ley General de Aduanas; pues, establecer responsabilidad y una sanción, basado en una omisión del funcionario del SENASAG, no atribuible a la entidad demandante, resulta totalmente arbitrario y no armoniza con el principio antes referido, haciendo que la actuación de la Aduana Nacional, no se encuentre adecuada a derecho, aspecto que los Juzgadores de primera y segunda instancia enmendaron correctamente.
En mérito de los argumentos jurídicos y procesales, se concluye que, el Tribunal de Apelación, a tiempo de emitir el Auto de Vista N° 022/2023 de 11 de diciembre, efectuó una adecuada compulsa de la normativa jurídica sustantiva tributaria vigente y otras disposiciones legales pertinentes al caso concreto, cumpliendo de esta manera con la fundamentación y motivación respectiva y el debido proceso, siendo evidente en consecuencia que, la Aduana Nacional incurrió en incorrecta aplicación normativa del art. 181-II de la Ley Nº 2492.
Consiguientemente, corresponde aplicar las previsiones del art. 220-II del Código Procesal Civil, con la permisión contenida en los arts. 214 y 297 in fine de la Ley N° 1340 de 28 de mayo de 1992.