CONSIDERANDO II
II.1. Fundamentos jurídicos del fallo.
II.1.1. Consideraciones previas.
Que así expuestos los argumentos del recurso de casación de fondo cursante de fojas 155 a 157 y vuelta, para su resolución, es menester realizar las siguientes consideraciones:
De la revisión del memorial de recurso de casación en el fondo, que en esencia es un juicio de puro derecho, el expediente se constituye en el medio idóneo para materializar el principio de verdad material, que tiene raíz constitucional, así formulado el recurso de casación, se ingresa a resolver el mismo, bajo los siguientes razonamientos:
II.1.2.- Argumentos de derecho y de hecho.
II.1.2.1.- Con relación a lo formulado sobre la interpretación parcial de la Ley de Municipalidades y la interpretación errónea de la Ley N° 321, respecto del término permanente o de planta referido a los servidores públicos eventuales, en consideración al puesto de trabajo de asistente administrativa que ocupaba la demandante y la otorgación de beneficios sociales, corresponde tomar en cuenta lo siguiente:
La Ley de Municipalidades N° 2028, excluía a los funcionarios municipales de los alcances de la Ley General del Trabajo, norma que fue modificada por la Ley N° 321 de 20 de diciembre de 2012, incorporando a los trabajadores municipales al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a partir de la promulgación de la misma, disponiendo de manera expresa que no tiene carácter retroactivo, por lo que en aplicación del artículo 123 de la Constitución Política del Estado, la incorporación de los trabajadores municipales al ámbito de los derechos establecidos en las normas laborales, se computa a partir de la vigencia de la Ley N° 321, modificatoria de la Ley de Municipalidades Nº 2028, en sujeción precisamente a la disposición constitucional sobre la irretroactividad de las normas; consecuentemente los derechos laborales establecidos en la citada ley, aplicado al caso de autos, corresponde a partir de su promulgación, el 20 de diciembre de 2012, aunque la relación laboral se hubiese iniciado con anterioridad, razón por la que los derechos laborales de los trabajadores municipales establecidos en la Ley General del Trabajo, deben ser aplicados a partir de la promulgación de la Ley N° 321, siendo correcto el razonamiento y la interpretación del Tribunal Ad quem, sobre el reajuste a la liquidación realizada por la Juez de Primera instancia.
Sobre el término permanente empleado por el artículo 1 de la Ley N° 321, no está referido a la temporalidad del vínculo de trabajo, sino que debe analizarse desde el punto de vista de las tareas desempeñadas por el trabajador y si éstas son permanentes del rubro de la empresa o entidad empleadora; en el caso, la demandante adquirió estabilidad laboral, entendiéndose en consecuencia que la labor o tarea desempeñada por la trabajadora demandante se constituye en una función propia del municipio demandado.
Respecto de la Ley N° 321, aplicada al caso concreto para su resolución, el artículo 1 señala relativo a “…las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo…”. debe tenerse presente que no está normativamente permitido mantener en condición de eventualidad e inestabilidad laboral a los trabajadores, menos aún en situaciones como la presente, por más de 11 años, con sucesivos contratos, denominados contrato de trabajo no permanente y contrato de trabajo a plazo fijo.
El derecho laboral se rige sobre la base de principios, entre ellos, el principio protector, considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual si existirán dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa.
El Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su artículo 4 señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar”.
La Constitución Política del Estado en sus artículos 46 y 48, determinan que el Estado tiene la obligación de crear condiciones que garanticen para todos, posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa, asegurando, sobre todo, la continuidad de sus medios de subsistencia para mejorar las condiciones de vida de las familias.
Estando definida la normativa aplicable al caso, ineludiblemente, debe hacerse referencia al artículo 2 del Decreto Ley Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, que determina: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”.
En la disposición señalada precedentemente, existen dos prohibiciones claramente establecidas respecto de las contrataciones laborales a plazo fijo; una, es la que no permite más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; y otra, que no están autorizados los contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la empresa, en resguardo de la parte trabajadora y que no sean vulnerados los derechos laborales, por la parte empleadora.
En cuanto a la primera prohibición, para que pueda ser efectiva la conversión de contrato a plazo fijo, por uno de tiempo indefinido, deben existir más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; es decir, que esta conversión se efectiviza a partir del tercer contrato, conforme ha establecido el entendimiento asumido por la Sentencia Constitucional Plurinacional 0134/2014 de 10 de enero, en una de las sub reglas de su contenido: “Cuando se suscriban más de dos contratos sucesivos a plazo fijo (DL N° 16187); es decir, a partir del tercer contrato se convierte en indefinido”.
En el caso de autos, se observa que la demandante era empleada municipal que ha suscrito contratos de trabajo no permanente y contratos de trabajo a plazo fijo, durante varias gestiones, desde 1 de septiembre de 2009 hasta el 30 de junio de 2021, como se evidencia en los contratos, cursantes de fojas 2 a 26, prueba documental que consiste en boletas de pago, certificado de trabajo y contratos de trabajo no permanente o a plazo fijo, asimismo la respuesta a la demanda, refiere que existió una relación laboral consistente en contratos de trabajo no permanente o a plazo fijo cursantes de fojas 4 a 26.
Consecuentemente, las prohibiciones establecidas en el artículo 2 del Decreto Ley N° 16187, fueron incumplidas por el municipio demandado, al haber suscrito con la parte demandante, diferentes contratos de trabajo no permanente o contrato de trabajo a plazo fijo, para la ejecución de tareas propias y permanentes de ésta; derivando esta situación, en la conversión de la relación laboral a plazo fijo que mantenían con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a una de carácter indefinido.
En tal sentido, una relación laboral regida por la Ley General del Trabajo, también lo está por todas las normas reglamentarias y complementarias de aquella; entre otras, el Decreto Supremo N° 28699 de 1 de mayo de 2006, que en su artículo 9, respecto de los despidos, prevé: “I. En caso de producirse el despido del trabajador, el empleador deberá cancelar en el plazo impostergable de quince (15 días) calendario el finiquito correspondiente a sueldos devengados, indemnización y todos los derechos que correspondan…”.Asimismo, el artículo 10 del mismo cuerpo normativo, establece: “Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de sus beneficios sociales o por su reincorporación. II. Cuando opte por sus beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos además de los beneficios sociales y otros derechos que le correspondan, en el tiempo y condiciones señaladas en el artículo séptimo de la presente ley”.
Concluyéndose que la relación laboral sostenida entre la actora y el municipio demandado, tenía el carácter de indefinida, el recurrente, tuvo que regirse a lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley General del Trabajo, en cuanto a las causales legales de despido y al no haberse acreditado ninguna de ellas, el retiro de la trabajadora municipal se constituyó en un despido injustificado, con las consecuencias señaladas por el citado artículo 9 del Decreto Supremo N° 28699; es decir, el pago de derechos y beneficios sociales.
La determinación asumida en alzada al confirmar en parte la sentencia que declaró probada en parte la demanda laboral y dispuso el pago de los beneficios sociales solicitados, se enmarca en derecho, al establecer la inclusión de la demandante dentro de los alcances de la Ley N° 321; consiguientemente, y en mérito al análisis que precede, no es evidente la errónea interpretación y aplicación acusada por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.
Conforme a los fundamentos supra desarrollados en relación al término permanente empleado por el artículo 1 de la Ley N° 321 en el caso, si bien la demandante fue contratada para desempeñar diferentes tareas en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, permaneciendo en su cargo desde el 01 de septiembre de 2009 al 30 de junio de 2021, por sucesivos contratos, encontrándose en consecuencia que la labor desempeñada por la demandante, se constituye en una tarea propia de la entidad demandante, en ese contexto, debe interpretarse que la parte actora, está inmersa en la disposición contenida en el artículo 1 de la Ley N° 321, primero, porque el referido cuerpo normativo data de 20 de diciembre de 2012, momento en el que la aludida, ya se encontraba prestando servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, con varios contratos eventuales; segundo, es claro que, las funciones que desarrollaba dentro de la entidad municipal demandada eran manuales, así lo demuestran los contratos referidos que establecen como objeto del contrato; tercero, la relación laboral que sostuvo con la entidad demandada, estaba sujeta a la Ley General del Trabajo.
De los fundamentos del recurso de casación objeto de análisis, se tiene que la problemática central de fondo, radica en la presunta incorrecta interpretación y aplicación de la Ley N° 321, al caso concreto; consiguientemente, para su resolución, corresponde analizar dicha norma, que establece lo siguiente: El artículo 1 de la Ley N°321, señala: I. "Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Municipales de las Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo".
En la misma disposición legal señalada, Ley N° 321, se introducen excepciones en razón a la naturaleza de los servicios prestados, señalando en su parágrafo II: "Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes, en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”.
A este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la ley, en el marco de la Ley N° 1178 y Decreto Supremo N° 26115, conforme se tiene anotado en el artículo único de la Disposición Transitoria de la mencionada Ley N° 321.
Evidentemente la Ley N° 321, literalmente hace referencia a trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes, circunstancia que haría comprender a primera vista que su alcance sólo sería –con las excepciones concretas anotadas en la misma ley–, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido, permanentes o con ítem y no sería aplicable para aquellos con contratos temporales, no permanentes, a plazo fijo o denominados eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramático, sino bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador–trabajador, entre estos está el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, establecido en el artículo 48.II de la Constitución Política del Estado.
En ese sentido, debe quedar establecido que si bien la norma señalada refiere en su contenido el término trabajadores permanentes, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral, precisó la definición de tareas propias y permanentes y las no permanentes de la empresa, estableciendo que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas, son aquellas que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose las siguientes: Tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.
Si bien la Ley N° 321, refiere en su artículo primero trabajadores permanentes, ello no puede estar supeditado sólo a la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio o cualquier tipo de documento utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador sino, a la naturaleza de las labores desempeñadas y sus circunstancias.
Sobre la aplicabilidad de la Ley N° 321, promulgada el 20 de diciembre de 2012, que resulta posterior al inicio de la relación laboral con la parte actora, debe tomarse en cuenta que la desvinculación se produjo el 30 de junio de 2021, en vigencia de la disposición legal objetada en su aplicación por la entidad recurrente, siendo por lo tanto aplicable la norma vigente al momento de la demanda del pago de los beneficios sociales efectuada por la demandante.
Por lo expuesto es importante señalar que la condición de la funcionario se vio modificada en fecha 20 de diciembre de 2012; estableciendo que la fecha de la promulgación de la ley 321, marca un antes y un después en las condiciones y el régimen laboral en el que se encontraba la trabajadora, ingresando al régimen de la Ley General del Trabajo, periodo por el cual corresponde el pago de la indemnización demandada, es decir únicamente desde la promulgación de la Ley 321 (20 de diciembre de 2012) hasta la culminación de la relación laboral (30 de junio de 2021), por lo cual tomando en cuenta la irretroactividad de la norma, es atinado el criterio del Tribunal Ad quem al determinar que se realice el ajuste correspondiente a la liquidación plasmada en la sentencia recurrida, que son de 8 años, 5 meses y 10 días.
I.1.2.2..- Respecto de la incorrecta interpretación y errónea aplicación de la Ley N° 321 y la falta de motivación y fundamentación con relación a pronunciarse sobre la vigencia de la Ley de Municipalidades y su aplicación o no de los contratos eventuales en planillas y de lo dispuesto por la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público, refiriendo que el Tribunal de Apelación no fundamentó la aplicación de contratos temporales en la relación laboral de la demandante, sobre el particular, de la revisión del auto de vista impugnado, se observa que, el análisis efectuado por el Tribunal de Alzada, expresa de forma suficiente, las razones por las que determinó confirmar en parte la sentencia y con ello, reconocer la calidad de trabajadora a la actora, amparado por la Ley General del Trabajo y disponer el pago de beneficios sociales; con la cita de la normativa en la que sustenta tal decisión.
La fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales, se constituye en un deber jurídico que hace al debido proceso, e implica que todo administrador de justicia, al resolver una causa, tiene inexcusablemente que exponer los hechos, efectuar la fundamentación legal, y citar las normas que sustenten la parte dispositiva de la misma.
Estas connotaciones encuentran respaldo en la jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional; así por ejemplo, la Sentencia Constitucional Plurinacional 0682/2014 de 10 de abril, estableció que: «El debido proceso previsto en el art. 115.II de CPE, ha sido entendido por el Tribunal Constitucional, en la SC 2798/2010-R de 10 de diciembre, acogiendo el entendimiento de la SC 0418/2000-R de 2 de mayo, como: “…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”. Al respecto, el Tribunal Constitucional a través de la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, refirió: “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso ‘…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión’”.
La obligación de fundamentar las resoluciones también es aplicable a las resoluciones que resuelven apelaciones así la SC 0040/2007-R de 31 de enero, haciendo referencia a la SC 0577/2004-R de 15 de abril, indicó: “‘Esta exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; (…), es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le está permitido a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, (…); con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso…’”».
Bajo estas premisas, es innegable que la motivación y fundamentación de las resoluciones judiciales constituye un deber jurídico consagrado constitucionalmente como elementos del debido proceso y se convierte en una garantía de legalidad procesal para proteger la seguridad jurídica y la racionalidad de las resoluciones judiciales o administrativas, deber que fue cumplido por el Tribunal de Apelación, en la emisión del auto de vista recurrido; toda vez que, como se dijo, son claras las razones de la decisión asumida.
En merito a ello, este Tribunal Supremo de Justicia, no evidencia vulneración alguna a los derechos alegados por la parte recurrente; ya que, el Tribunal de Apelación no incurrió en la interpretación errónea o aplicación indebida de la ley, ni en la errónea valoración de la prueba; sus fundamentos son claros y precisos correspondiendo; en consecuencia, aplicar el parágrafo II del artículo 220 del Código Procesal Civil, con la facultad remisiva del artículo 252 del Código Procesal del Trabajo.