CONSIDERANDO II
II.1 Fundamentos Jurídicos del fallo.
II.1.1. Consideraciones previas.
Así expuestos los argumentos del recurso de casación en la forma de fojas 70 a 83 y vlta, para su resolución, es menester realizar las siguientes consideraciones sobre la naturaleza del recurso de casación:
Desde el punto de vista procesal, el recurso de casación es extraordinario, constituye una nueva demanda de puro derecho, debe contener los requisitos descritos por el artículo 274 del Código Procesal Civil; deben fundamentarse de manera precisa y concreta las causas que motivan la casación, ya sea en la forma, en el fondo o en ambos casos; este recurso, se funda en la existencia de violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la ley; es decir, que el recurrente se encuentra obligado no solo a demostrar la infracción en que incurrió el tribunal de apelación; sino, fundamentar el sentido y la forma en que la ley debió ser interpretada y aplicada.
El recurso de casación puede ser deducido en la forma, en el fondo o ambos; sin embargo, se debe precisar cada uno de los efectos señalados y concretar las causas de uno y otro específicamente, pues el recurso de casación en el fondo, o de casación propiamente dicho, procede ante defectos o errores in judicando, mientras que el recurso de casación en la forma o de nulidad propiamente dicho, procede en caso de defectos o errores in procedendo. Se trata de un solo recurso, pero en el que se acusan vulneraciones que tienen causas distintas, como producen efectos diferentes.
La jurisprudencia enseña que en casación se plantean cuestiones de derecho y que, a ese efecto, el recurrente se encuentra obligado a examinar e impugnar todos y cada uno de los fundamentos de la decisión recurrida, demostrando en forma concreta y precisa, cómo, por qué y en qué forma hubieran sido violadas.
Asimismo, tratándose de cuestiones de derecho, el memorial a través del cual se plantea el recurso de casación en el fondo o en la forma, debe efectuar una CRÍTICA LEGAL de la resolución impugnada, no siendo suficiente la relación de hechos ocurridos en el trámite del proceso, aun cuando éste incluyera cita de disposiciones legales.
Es fundamental dejar establecido que el recurso de casación no constituye y no es un medio para la resolución de una controversia entre las partes, sino una cuestión de responsabilidad entre la ley y sus infractores.
En el caso, la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, dedujo recurso de casación en la forma, debiendo entenderse entonces que el Tribunal de Apelación – a decir del recurrente -, incurrió en errores in procedendo, pretendiendo con ello, se pronuncie una resolución anulando el auto de vista para que el Tribunal de Alzada emita una nueva resolución reconociendo que el Juzgado Primero de Partido Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de la ciudad de Cochabamba es la autoridad jurisdiccional competente para conocer demandas de cobranza coactiva de resoluciones de la administración pública que contengan montos impagos.
II.1.2.- Argumentos de derecho y de hecho.
II.1.2.1.- Establecido lo anterior, se concluye que en realidad son tres los puntos en los que se centra el recurso en estudio y en torno a los cuales se fundamentará la presente resolución, estos son:
1.- Si la Resolución Sancionatoria No. 10-00021-22 de 18 de abril (fs. 1 a 12) y el Auto de Firmeza Administrativa No. 27-00020-22 de 30 de mayo (fs. 15), constituyen un instrumento con fuerza coactiva fiscal en base al cual puede ser iniciado el proceso de cobro coactivo;
2.- Si el Juez Primero Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Cochabamba, resulta la autoridad competente para conocer el proceso de cobro coactivo, y
3.- Si el Tribunal de Alzada al confirmar el Auto Definitivo de 13 de septiembre de 2022 (fs. 34 a 39 y vlta.) a través del cual, el Juez A quo rechazó la demanda por considerarse SIN COMPETENCIA para el conocimiento de la causa, ingresó en las infracciones de forma denunciadas por el recurrente.
II.1.2.2.- Ingresando a la resolución del recurso de casación, respecto de los puntos 1 y 2.- se tiene que la Resolución Sancionatoria No. 10-00021-22 de 18 de abril (fs. 1 a 12), fue producto de un proceso administrativo sancionador llevado a cabo precisamente por la entidad demandante, que determinó sancionar a Jhosmy Rocha Taquichiri con el comiso definitivo de una (22) máquina de juego instalada sin licencia de operación otorgada por la Autoridad de Control Social y Fiscalización del Juego, instalada en el domicilio ubicado en calle Punata s/n, frente al Salón de Eventos la Estrella de la localidad de Ivirgarzama del Municipio de Puerto Villarroel del Departamento de Cochabamba y la imposición de una multa de UFV´s 110.000,00, resolución que al no haber sido objeto de impugnación mediante los recursos administrativos correspondientes, dio lugar al Auto de Firmeza Administrativa Nº 27-00020-22 de 30 de mayo (fs. 15); por lo que, a decir del recurrente, la resolución administrativa constituye un título coactivo suficiente; o con la suficientes fuerza coactiva fiscal para el inicio del proceso de cobro coactivo de suma de dinero.
Ahora bien, a fin de establecer si la resolución sancionatoria emanada de la autoridad demandante constituye suficiente título con fuerza coactiva fiscal, es necesario referir a manera de introducción que la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamental (SAFCO), regula los Sistemas de Administración y Control Gubernamental y su relacionamiento con los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública; asimismo, en su Capítulo V, prevé el régimen de responsabilidad por la función pública aplicable a los servidores públicos quienes responden por los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones.
En ese contexto, de conformidad con el artículo 31 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado, aprobado por el Decreto Supremo Nº 23215 de 22 de julio de 1992; la Contraloría General del Estado, tiene atribución expresa para ejercer el control externo posterior en las entidades públicas, cuyos resultados constarán en Informes que deben ser respaldados en papeles de trabajo, disposición que guarda estricta relación con el artículo 217 de la Constitución Política del Estado.
Si en dichos Informes de auditoría se incorporan hallazgos que puedan originar un Dictamen de Responsabilidad Civil, previa notificación al o los involucrados, existirá un procedimiento de aclaración, para que éstos en el plazo de diez días hábiles podrán: a) solicitar por escrito una reunión de explicación sobre asuntos específicos y b) para presentar sus aclaraciones y justificativos, en base a los cuales, se elabora un Informe que ratifica o modifica el informe original. En caso de ratificarse los hallazgos o indicios de responsabilidad civil, esos informes son aprobados por el Contralor General del Estado a través del Dictamen de Responsabilidad Civil conforme la previsión del art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública.
En consecuencia, este Dictamen constituye una opinión técnico-jurídica emitida por el Contralor General del Estado, que contendrá además de la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, la fundamentación legal, la cuantificación del posible daño y; la identificación precisa del presunto o presuntos responsables.
Por previsión expresa del artículo 43-a) de la Ley N° 1178, concordante con el artículo 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; el Dictamen, los Informes de Auditoría y los documentos que los sustentan, tienen el valor de prueba pre constituida para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar, disposiciones concordantes con el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal que dispone: “Constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal: 1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan cargos de sumas líquidas y exigibles. 2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles. En el caso del inciso primero, el proceso así instituido tendrá el carácter de "proceso de oficio". En los casos del inciso segundo, el proceso será reconocido como "proceso por demanda” (negrillas y subrayado se añadieron).
Sobre este acápite, es necesario aclarar que, es cierto que los documentos referidos tienen la calidad de instrumentos con fuerza coactiva, no es menos cierto que no gozan de la calidad de cosa juzgada; pudiendo ser desvirtuados y vencidos precisamente en el proceso coactivo fiscal; pues estos documentos, únicamente acreditan cargos de presunto daño al Estado por responsabilidad civil que debe ser resarcido, pero que en el curso del proceso, conforme prevé el artículo 16 de la Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal, pueden ser desvirtuados total o parcialmente mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado.
Continuando con el análisis, con el fin de establecer si la resolución administrativa de la Autoridad de Control Social y del Juego constituye un documento con fuerza coactiva fiscal, resulta de observancia necesaria el artículo 17 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal que prevé que el “pliego de cargo” será emitido por el Juez Coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los artículos 11 y 14 de la ley citada y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación “bajo conminatoria de apremio” (la última parte fue derogada por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994 “Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimoniales”).
Por otra parte, el art. 47 de la Ley N° 1178, creó la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todos los procesos que se promuevan, para juzgar los actos de los servidores públicos y de los distintos hechos de los entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas, que suscribieren contratos administrativos con el Estado, que hubieren provocado algún daño al Estado, sometiéndolos al control jurisdiccional, concretamente, a la Autoridad Jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quién se constituye en el Juez natural y competente.
Así mismo, el Título IV Capítulo Único, del artículo 77-e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal vigente por mandato del artículo 54 de la Ley N° 1178, dispuso que podrán deducirse juicios coactivos en los siguientes casos:
“a. Defraudación de fondos públicos. Comete delito de defraudación quien, mediante simulación, ocultación o engaño, se apropia indebidamente de fondos fiscales. Se considera asimismo defraudación, la apropiación o retención indebida de fondos fiscales y de beneficencia pública recolectados por instituciones privadas con tal fin, b. Falta de rendición de cuentas con plazos vencidos de sumas recibidas en tal carácter de acuerdo a los Art. 27° al 35° de la presente Ley, c. Falta de descargo de valores fiscales, d. Percepción indebida de sueldos, salarios, honorarios, dietas y otras remuneraciones análogas con fondos del Estado, e. Incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones, f. Incumplimiento de contratos no previstos en el inciso anterior y celebrado con las entidades comprendidas en el artículo 3° de la Ley del Sistema de Control Fiscal, en su condición de sujetos de derecho público, g. Incumplimiento de préstamos otorgados por los bancos estatales, con fondos provenientes de financiamientos externos concluidos por el Estado, h. Apropiación o disposición arbitraria de bienes patrimoniales del Estado., i. Pérdida de activos y bienes del Estado por negligencia, irresponsabilidad de los empleados y funcionarios a cuyo cargo se encuentran”.
De la glosa precedente se extrae como conclusión que solamente podrán iniciarse juicios coactivos fiscales en base a los presupuestos establecidos en el catálogo del artículo 77-e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, dentro de los que no se encuentra un acto administrativo como la Resolución Sancionatoria N° 10-00021-22 de 18 de abril emitida por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego.
En el mismo contexto normativo, se encuentra el artículo 17 de la Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal, de observancia cuando se dé inició al proceso coactivo fiscal, que dispone que el “Pliego de Cargo” será emitido por el juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los artículos 11 y 14 de la referida Ley y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación.
Resulta entonces que el proceso coactivo fiscal por su carácter especial y su naturaleza de ejecución, es un trámite regulado por una norma especial, por ello de preferente aplicación; razón por la que, difieren de los procesos de conocimiento, no previendo la contestación; sino, tan sólo, la oposición de excepciones conforme el art. 8 de la citada ley y ante la eventualidad de no oponerse las excepciones, el coactivado tiene la opción de presentar justificativos y descargos que desvirtúen la obligación o el monto cuyo cobro se pretende.
II.1.3. Resolución del caso. -
La Resolución Sancionatoria No. 10-00021-22 de 18 de abril (fs. 1 a 12) y el Auto de Firmeza Administrativa No. 27-00020-22 de 30 de mayo (fs. 15), emitidos por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, no constituyen un instrumento con fuerza coactiva fiscal en base al cual se pretende iniciar el proceso de cobro coactivo, consiguientemente, en consideración a la disposición de los artículos 11 y 12 de la Ley del Órgano Judicial N° 025 que disponen: “Artículo 11. (JURISDICCIÓN) Es la potestad que tiene el Estado Plurinacional de administrar justicia; emana del pueblo boliviano y se ejerce por medio de las autoridades jurisdiccionales del Órgano Judicial. Artículo 12. (COMPETENCIA) Es la facultad que tiene una magistrada o magistrado, una o un vocal, una jueza o un juez, o autoridad indígena originaria campesina para ejercer la jurisdicción en un determinado asunto”; el Juez Primero de Partido Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Cochabamba, no es la autoridad competente para conocer el proceso coactivo fiscal instaurado por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, en consideración además a la naturaleza del proceso alegado en la demanda.
Respecto de las infracciones denunciadas por la entidad recurrente en relación al Auto de Vista N° 012/2023 de 24 de noviembre y que es motivo del recurso de casación en análisis, se observa que esa resolución confirmó el Auto Definitivo de 13 de septiembre de 2022 (fs. 34 a 35 y vlta.), a través del cual, el Juez Primero Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Cochabamba, rechazó la demanda de “cobro coactivo” y se declaró sin competencia para el conocimiento de la causa; analizada la decisión de segundo grado y los argumentos del recurso de casación, se establece que, cuando el recurrente acusó aplicación indebida de la Ley N° 060 de 25 de noviembre de 2010, Ley de Juegos de Lotería y de Azar, debe entender que no está en discusión la aplicación u observancia de esta ley; pues, queda claro que la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, actuó en el proceso administrativo sancionatorio, dentro de los márgenes de facultades y competencia otorgados por la Ley N° 060, extremo que no fue objetado por los jueces de grado, por lo que no resulta evidente que con la emisión de la resolución de segunda instancia se hubiesen generado agravios irreparables a los intereses del Estado al coartar la posibilidad de ejecución de la Resolución Sancionatoria No. 10-00021-22 de 18 de abril (fs. 1 a 12), pues se ha establecido que tal resolución no constituye título con fuerza coactiva fiscal,
En relación a una supuesta “aplicación indebida y violación de normativa especial que reconoce a las resoluciones administrativas emitidas por la administración pública”; el Auto de Vista N° 012/2023 de 24 de noviembre encuentra fundamento en los artículos 404 y siguientes del Código Procesal Civil, siendo esa la norma aplicada indebidamente, en vista que no fue citada en la demanda ni en el Auto Definitivo de 29 de diciembre de 2022 y menos resulta aplicable a los procesos de ejecución de cobranza coactiva, es evidente que, el Tribunal Ad quem, fundamentó su decisión en la jurisprudencia constitucional establecida en la Sentencia Constitucional N° 0352/2018 S4, para indicar que: “(…) Cuando se encuentra ejecutoriada una resolución administrativa, la entidad puede acudir para la ejecución de la mencionada resolución, ante la autoridad judicial en vía de auxilio judicial, aplicando el procedimiento correspondiente a la ejecución coactiva de sumas de dinero previsto en los artículos 404 y siguientes del Código Procesal Civil (…)”.
Sin embargo, acudiendo al artículo citado, se tiene que éste dispone: “(Procedencia). La ejecución coactiva de sumas de dinero procede siempre que se trate de una obligación de pagar suma líquida y exigible, sustentada en los siguientes títulos: Sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, Crédito prendario o hipotecario inscrito, en cuya escritura el deudor hubiere renunciado a los trámites del proceso ejecutivo, Crédito hipotecario o prendario, agrario o industrial inscrito, en el que el deudor hubiere formulado renuncia al proceso ejecutivo. Transacción aprobada judicialmente. Conciliación aprobada. Laudo arbitral ejecutoriado”, debiendo entenderse que la ejecución coactiva de sumas de dinero, únicamente será posible ante la presencia de los títulos descritos; es decir, que la propia norma establece una condicionante para el inicio de este tipo de procesos y es la existencia de los títulos anotados.
Al igual que el caso previsto por el artículo 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal, el artículo 404 del Código Procesal Civil, condiciona el inicio del proceso coactivo fiscal y la ejecución coactiva de sumas de dinero respectivamente, a la existencia de “títulos” que sean idóneos y sean reconocidos como tales por la ley, no es posible equiparar la Resolución Administrativa N° 02-00127-21 emitida por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego a la naturaleza de estos documentos.
Lo expresado precedentemente, permite al Tribunal Supremo de Justicia afirmar que el recurrente, efectivamente posee razón cuando refirió en su recurso, que el Tribunal de Alzada en la resolución del recurso de apelación, aplicó indebidamente el artículo 404 del Código Procesal Civil, pues la jurisprudencia constitucional citada en el Auto de Vista, llevó al Tribunal de Alzada a afirmar erróneamente que el demandante puede acudir al proceso previsto en el artículo 404 del Código Procesal Civil, sin tener en cuenta que la jurisprudencia sea en materia ordinaria o constitucional, puede servir de apoyo en la decisión que se vaya a asumir, pero en ningún caso suple la debida fundamentación que debe contener la resolución; es decir, es evidente que la Sentencia Constitucional N° 0352/2018 S4, estableció la posibilidad de accionar a través de un proceso de ejecución coactiva de dinero, el Tribunal de Alzada tenía la obligación de evidenciar si tal decisión constitucional no contrariaba la ley, tarea que no fue ejercida por el Tribunal Ad quem, que otorgó a la sentencia constitucional el valor de certeza absoluta.
Ahora bien, respecto a que con esta errónea aplicación del artículo 404 y siguientes del Código Procesal Civil se vulnera el artículo 28 de la Resolución Regulatoria N° 01-00008-15 que dispone que las Resoluciones Sancionatorias emitidas por la Autoridad de Fiscalización del Juego, constituyen títulos ejecutivos; tal afirmación no resulta evidente; pues si bien esta resolución regulatoria, regula internamente la actividad de la entidad demandante, esta norma constituye una norma de carácter general, que aun siendo parte del bloque de constitucionalidad previsto por el artículo 410 de la Constitución Política del Estado, no puede estar por encima de la ley; por lo que, no es evidente la infracción denunciada en sentido que el no aplicar tal norma administrativa interna implique su transgresión.
Respecto de la jurisprudencia contenida en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 08/2016-S2 de 8 de octubre, que cita a la Sentencia Constitucional 0973/2015-S2 y la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 459/2017-S1 de 31 de mayo, cuya inobservancia – a decir del recurrente -, dio lugar a la violación al artículo 203 de la Constitución Política del Estado, en relación con el artículo 15-II del Código Procesal Constitucional, que refiere a la vinculatoriedad de las sentencia constitucionales.
Conforme se ha desarrollado precedentemente, los artículos. 1 y 2 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, prevén los presupuestos procesales que dan inicio al proceso coactivo fiscal, disponiendo específicamente que al Juez coactivo fiscal, no le corresponde resolver cuestiones atribuidas por Ley a otras jurisdicciones, preceptos legales que no fueron motivo de análisis por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional en la referida jurisprudencia; consecuentemente, no se advierte vulneración alguna del artículo 203 de la Constitución Política del Estado y 15-II del Código Procesal Constitucional.
Respecto de la denuncia en sentido que no se tomó en cuenta la previsión del artículo 55 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, debe tenerse presenté que tal disposición señala: “I. Las resoluciones definitivas de la Administración Pública, una vez notificadas serán ejecutivas y la Administración Pública podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso. (…), III. La Administración Pública ejecutará por si misma sus propios actos administrativos conforme a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley”. (Las negrillas y subrayado son añadidas).
Las disposiciones citadas en ningún caso especifican que la ejecución de cobro, se realice por la vía coactiva fiscal como refiere el recurrente; por el contario resulta claro que disponen que será la misma Administración Pública quien debe ejecutar sus propios actos administrativos, conforme al reglamento establecido para cada sistema organizacional.
Consiguientemente, en aplicación del principio procesal clásico “iuria novit curia”, traducido comúnmente como “el juez conoce el derecho” el juez pude determinar el derecho aplicable a una controversia sin consideración a las normas invocadas por las partes, aspecto que de ninguna manera supone vulnerar el principio de “congruencia”, conforme afirmó el recurrente, pues los jueces de grado, apartándose de los argumentos de la demanda, observaron las normas legales pertinentes para determinar que la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, incurrió en error al acudir a la demanda de cobro coactivo, a fin de hacer efectiva la multa administrativa impuesta, contra la ciudadana Jhosmy Rocha Taquichiri en la Resolución Sancionatoria Nº 10-00021-22 de 18 de abril, siendo correcta la decisión asumida por el Tribunal de alzada, al confirmar el Auto Definitivo de 13 de septiembre de 2022.
II.1.4. Conclusión. -
La fundamentación y motivación expuesta por el Tribunal de alzada, para confirmar el auto definitivo emitido por el Juez de primera instancia, es correcta; resultando infundados los argumentos de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, siendo evidente que en el caso de autos, no se cumplen los presupuestos previstos por la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal para iniciar el proceso coactivo fiscal; pretendiendo la entidad demandante la ejecución de una multa administrativa impuesta por la infracción del art. 2 inc. c) de la Ley Nº 060 concordante con el art. 13 de la Resolución Regulatoria Nº 01-00008-15 de 27 de noviembre, por el desarrollo de actividades de juegos de azar sin licencia de la Autoridad de fiscalización y Control Social del Juego correspondiendo únicamente su cobro, en la vía llamada por Ley.
Por lo expuesto, corresponde declarar infundado el recurso de casación en cumplimiento del artículo 220-II del Código Procesal Civil, aplicable en la resolución del caso de autos, por expresa determinación del artículo 1 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, manteniendo la determinación del Tribunal de alzada.