II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
6. Ahora bien, en atención a sus atribuciones constitucionales y legales, la Corte Constitucional es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicción cuando exista unidad de materia, y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los conflictos de competencia que sean remitidos a esta Corporación. Lo anterior, con el propósito de garantizar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia. En el presente caso se observa que los conflictos de jurisdicción sometidos a revisión presentan plena identidad en la materia, por cuanto corresponden a demandas ejecutivas promovidas por el IFC con ocasión del incumplimiento de las obligaciones contenidas en pagarés, los cuales respaldan contratos de mutuo de carácter no solemne.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
7. Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[15], objetivo[16] y normativo[17].
3. Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)
8. El Instituto Financiero de Casanare (IFC) es una entidad descentralizada de orden departamental, creada mediante el Decreto 107 del 27 de julio de 1992 y reestructurada por el Decreto 073 del 30 de mayo de 2002, ambos expedidos por la Gobernación de Casanare. De acuerdo con el artículo 2 del Acuerdo 009 del 16 de agosto de 2022, que modificó parcialmente sus estatutos, el IFC se clasifica como una empresa de gestión económica del nivel departamental, regida por el régimen jurídico aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado[18]. Cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y está adscrita a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de la Gobernación de Casanare. Su función principal es impulsar el desarrollo económico y social del departamento mediante la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.
9. Cabe destacar que, aunque el IFC realiza operaciones de carácter financiero, no está sujeto a la vigilancia de la Superintendencia Financiera[19], pues según la jurisprudencia de la Corte, no figura dentro del listado de entidades vigiladas por dicha autoridad. Asimismo, en sus actos de constitución tampoco se dispuso que quedaran bajo la vigilancia de dicha entidad. Por el contrario, tal como lo señala el mismo IFC, está sometido al control de la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación[20].
4. Naturaleza de los contratos en los que es parte una entidad pública como criterio para determinar el juez competente
10. La Corte Constitucional en su jurisprudencia ha reiterado que la condición de contrato estatal no depende del régimen jurídico aplicable, sino de la calidad de las partes que lo celebran[21]. En tal sentido, precisó que de acuerdo con el Consejo de Estado todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades públicas son contratos estatales, conforme al criterio orgánico o subjetivo acogido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, incluso si se rigen por un régimen especial distinto al de dicha ley[22].
5. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el IFC. Reiteración del Auto 554 de 2023
11. El numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los procesos ejecutivos fundados en títulos derivados de condenas impuestas a la administración por esa misma jurisdicción, conciliaciones aprobadas por ella, laudos arbitrales en los que haya intervenido una entidad pública, y contratos celebrados por entidades estatales. A su vez, el parágrafo del mismo artículo define como entidades públicas a los órganos, organismos o entidades estatales, sin importar su denominación, así como a las sociedades o empresas con participación estatal igual o superior al 50 % y a los entes con aportes públicos en igual proporción.
12. No obstante, esta regla admite una excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, según la cual las controversias sobre responsabilidad extracontractual y contratos celebrados por entidades públicas que sean instituciones financieras, aseguradoras o intermediarios de seguros o valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando tales actos correspondan al giro ordinario de sus negocios, deben ser conocidas por la Jurisdicción Ordinaria.
13. De acuerdo con lo anterior, en el Auto 554 de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto entre jurisdicciones surgido en el marco de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural, con el fin de ejecutar un contrato de ganado en participación. En esa decisión, la Corte reiteró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no sean instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y los contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios.
14. No obstante, en el Auto 1209 de 2024, la Corte Constitucional, al resolver un conflicto entre jurisdicciones surgido en una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural, cuyo fundamento era un pagaré, sostuvo que en los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas con base en títulos valores que pudieran tener origen en un contrato estatal, corresponde al juez que dirime el conflicto verificar si efectivamente existe ese vínculo contractual. Asimismo, precisó que, en caso de no tener certeza sobre la existencia o inexistencia de dicho contrato entre la entidad pública y el particular, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que podría tratarse de una controversia relacionada con un acto o contrato sujeto al derecho administrativo.
6. Caso concreto
15. En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades que pertenecen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó la existencia de causas judiciales respecto de la cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. En concreto, se trata de demandas ejecutivas de mínima cuantía instauradas por el IFC en contra de particulares. Cabe resaltar que en el presente caso no se configura la cosa juzgada, toda vez que los Juzgados 002 y 003 Civiles Municipales de Yopal declararon, respectivamente, la nulidad de lo actuado, incluyendo el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución.
En consecuencia, no puede predicarse la existencia de este efecto, pues las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo carecen de efectos jurídicos y, por lo tanto, la causa pretendida aún se encuentra sin resolver. En virtud de lo anterior, esta Sala emitirá un pronunciamiento de fondo y resolverá el conflicto planteado en el caso concreto.
(iii) Presupuesto normativo: La Sala considera que las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones justificaron su falta de jurisdicción en argumentos jurídicos y normativos suficientes para encontrar acreditado el presupuesto, tal como se pasará a explicar.
Recientemente, en el auto 765 de 2025, esta Corporación unificó las reglas aplicables al análisis del elemento normativo en materia de conflictos de jurisdicciones. En particular, se determinó que la argumentación dirigida a plantear un conflicto de jurisdicciones debe cumplir con dos exigencias. Por un lado, debe ser clara[23], es decir, contener razonamientos coherentes y comprensibles que permitan identificar los motivos por los cuales el juez rechaza o asume conocimiento del asunto y por el otro lado, debe ser idónea[24], en cuanto tenga la capacidad real de convertir la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas. Finalmente, también se aclaró que las decisiones que se limiten a invocar la perpetuatio jurisdictionis como fundamento único no satisfacen la carga argumentativa requerida para trabar propiamente un conflicto, sin perjuicio de que, en determinados casos, sea posible flexibilizar este presupuesto a partir de subreglas jurisprudenciales.
En este sentido, no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial (i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refiere normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto[25].
Al revisar los argumentos expuestos por las autoridades judiciales de la jurisdicción ordinaria, la Sala observa que estas aludieron a normas y precedentes que atribuyen el conocimiento de este tipo de asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En igual sentido, lo hizo el Juzgado Primero Administrativo de Yopal al sustentar su decisión.
En efecto, esta última autoridad judicial no se limitó a invocar de manera aislada el principio de perpetuatio jurisdictionis, sino que lo articuló con el artículo 29 de la Constitución Política y con la jurisprudencia del Consejo de Estado, otorgándole un contenido normativo adicional. Así, el argumento no se presentó como un criterio de conveniencia procesal, sino como una manifestación del derecho fundamental al debido proceso que vincula directamente la competencia judicial con un mandato constitucional.
De igual forma, el juez fundamentó su decisión en precedentes recientes de esta Corte, en particular el Auto 629 de 2025 y otros de similar alcance[26], en los cuales se precisó que, una vez librada la orden de seguir adelante la ejecución y aprobadas las liquidaciones, la causa judicial queda agotada y corresponde al mismo juez continuar con el trámite. Sobre la obligatoriedad del precedente establecido en sede de conflicto entre jurisdicciones, recientemente la Sala Plena en el Auto 1450 de 2025[27] recordó que las reglas establecidas en estos autos son vinculantes para decidir casos futuros que, en sus hechos esenciales, resulten comparables. El hecho de que estas decisiones no resuelvan de fondo las controversias planteadas por demandantes y demandados, no excluyen su condición de precedente.
Así, a pesar de que esta autoridad judicial no transcribió ni se refirió de manera literal a disposiciones normativas sobre la competencia de las distintas jurisdicciones implicadas, de su argumentación se extrae que la discusión sobre la competencia se enmarca en la tensión entre las reglas desarrolladas por la Corte Constitucional, que atribuyen el conocimiento de este tipo de procesos ejecutivos. Esa confrontación normativa resulta suficiente para tener por acreditado el elemento, pues lo exigido por la jurisprudencia no es la cita textual de disposiciones, sino la existencia de un razonamiento fundado en reglas jurídicas de atribución de competencia.
En suma, la Sala considera que en este caso el elemento normativo sí se encuentra satisfecho, toda vez que el juez administrativo sustentó su posición en normas constitucionales, en principios procesales con fuerza normativa y en jurisprudencia de esta Corte que establece reglas específicas de competencia, configurándose así un debate jurídico material sobre la jurisdicción competente para conocer del proceso.
16. Superado el análisis previo, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas objeto de esta providencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que, los pagarés habrían sido emitidos como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre el IFC y las personas naturales demandadas.
17. Aunque dichos contratos no constan por escrito, no es posible descartar de plano su existencia, dado que, de acuerdo con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. Así, al momento de autorizar el crédito, como habría ocurrido en el presente caso, no sería necesaria la existencia de un contrato escrito, ya que conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado, lo cual efectivamente habría ocurrido en estos casos.
18. Si bien los contratos de mutuo celebrados entre el IFC y los demandados se rigen por normas de derecho privado, no deja de tener la naturaleza de contrato estatal. Por ello, las controversias que se deriven del mismo deben ser tramitadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme con el artículo 104.2 del CPACA. En consecuencia, los procesos ejecutivos derivados de dicho contrato también son de conocimiento de esa jurisdicción, de conformidad con el artículo 104.6 del mismo código.
19. Más aún, si se considera que, aunque los actos en cuestión habrían sido realizados en el marco del giro ordinario de los negocios de la entidad, el IFC no es una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. En consecuencia, no se configura la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, por lo cual las controversias derivadas de sus actos y contratos, incluidos los procesos ejecutivos, no son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, sino de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
20. Por ende, la Sala Plena advierte que el juez competente para tramitar los CJU-7104 y 7118 es el Juzgado 001 Administrativo de Yopal, en consecuencia, se le remitirá los presentes asuntos para que, de forma inmediata, continúe con el trámite, y tome las decisiones que considere pertinentes, conforme con los fundamentos de la presente decisión.
7. Regla de decisión
21. Reiteración del Auto 554 de 2023. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.