I. CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
7. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).
8. La Sala Plena de esta Corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
9. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, como pasa a exponerse. En primer lugar, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo por cuanto la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y que rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Caldas, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Civil del Circuito de Salamina, que integra la jurisdicción ordinaria.
10. En segundo lugar, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo toda vez que la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de la acción popular presentada por Gerardo Herrera.
11. Finalmente, se cumple el presupuesto normativo ya que las autoridades judiciales en conflicto expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. El Juzgado Civil del Circuito de Salamina de Cali, por un lado, sustentó su posición a partir del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Caldas partió de lo dicho por el Auto 1637 de 2022 de la Corte Constitucional y por la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura.
12. Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada.
Reglas de competencia para conocer las acciones populares. Reiteración del Auto 799 de 2021
13. Las reglas para la definición de la competencia para conocer las acciones populares se encuentran definidas en los artículos 9, 15 y 16 de la Ley 472 de 1998. De conformidad con estas disposiciones, y según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, tanto la jurisdicción ordinaria como la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen la competencia para conocer esta acción constitucional. En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce las acciones populares cuando la controversia tiene origen en actos, acciones u omisiones de dos tipos de personas: (i) entidades públicas y/o (ii) particulares que cumplan funciones administrativas[17]. Por su parte, [e]n caso de que no se configure una de tales hipótesis, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[18].
14. Ahora bien, en los eventos en los que la vulneración de los derechos e intereses colectivos es atribuida a una entidad pública, la competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Estas reglas fueron recogidas por la Sala Plena en el Auto 799 de 2021, en el cual precisó que la competencia para conocer las acciones populares:
está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa[19].
15. Así las cosas, es posible concluir que, de acuerdo con los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las acciones populares en las que la violación o amenaza de derechos colectivos es atribuida únicamente a las acciones u omisiones de una entidad pública, así como cuando concurren tanto entidades públicas como particulares. Los jueces no pueden anticiparse a la posible vinculación o desvinculación de alguna de las partes para declarar la falta de jurisdicción. Por lo tanto, para que la remisión de un expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sea posible, deben integrar el contradictorio con las entidades públicas o particulares que ejerzan función administrativa y que sean relevantes para el caso. En el evento contrario, deben desvincularlas si consideran que un asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil.
16. Finalmente, mediante Auto 288 de 2024, se recordó que cuandoquiera que se demande simultáneamente a entidades públicas y a particulares en el marco de una acción popular, la competencia se establece en cabeza de las autoridades de la justicia de lo contencioso administrativo.
Caso concreto
17. En el presente caso, la competencia para conocer la acción popular presentada por Gerardo Herrera debe ser asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior en vista de que la trasgresión de los derechos e intereses colectivos alegada por el demandante se atribuye tanto a un particular, como a la Alcaldía Municipal de La Merced, Caldas, y al Ministerio de Salud y Protección Social.
18. Específicamente, de acuerdo con la reforma a la demanda, la Alcaldía Municipal de La Merced, Caldas, y al Ministerio de Salud y Protección Social presuntamente habrían vulnerado los derechos colectivos en cuestión por medio de su omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de control, inspección y vigilancia. Esta reforma fue admitida por el Juzgado Civil del Circuito de Salamina.
19. Por lo tanto, la Corte concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada en este caso por el Tribunal Administrativo de Caldas, es la autoridad competente para conocer la acción popular instaurada por el señor Gerardo Herrera. En ese sentido, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 288 de 2024. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de una pluralidad de sujetos pasivos, siempre que en la violación o amenaza de los derechos colectivos concurra una persona de naturaleza pública, con sustento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.