I. ANTECEDENTES
1. Leonardo Alfonso Cuéllar Riveros, por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Empresa de Servicios Públicos Daguas S.A. E.S.P. (Daguas S.A. E.S.P.). Solicitó que se declarara: (i) la existencia de un contrato de trabajo entre el 6 de febrero de 2012 y el 6 de junio de 2024; (ii) que la empresa incumplió el Decreto 1083 de 2015 al retirarlo, por razones políticas, específicamente, por no compartir la ideología del alcalde del municipio de Carmen de Apicalá (Tolima); y (iii) que la terminación del contrato, comunicada el 3 de mayo de 2024, desconoció el plazo presuntivo aplicable. Por ende, pidió su reintegro, el pago de salarios y prestaciones sociales hasta que este se efectúe, la indemnización por despido sin justa causa, la indemnización moratoria y las costas procesales[1].
2. El demandante indicó que, con Daguas S.A. E.S.P., ha suscrito tres contratos de trabajo por escrito: el primero, el 4 de febrero de 2012, para desempeñarse como operario de la planta de tratamiento de agua potable (PTAP); el segundo, el 7 de febrero de 2013, en el mismo cargo; y el tercero, el 7 de junio de 2013, también como operario PTAP. Señaló que, el 2 de mayo de 2019, la empresa le comunicó su designación en el cargo de coordinador técnico administrativo, indicándole las nuevas funciones que asumiría[2].
3. Manifestó que el 3 de mayo de 2024, el Gerente de Daguas S.A. E.S.P., le comunicó, mediante oficio, la decisión de dar por terminado el contrato de trabajo suscrito el 7 de junio de 2013, indicando que el plazo presuntivo vencía el 6 de junio de 2024[3].
4. El proceso fue asignado por reparto al Juzgado 002 Civil del Circuito de Melgar (Tolima)[4], quien rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó remitirla a los jueces administrativos de Ibagué. Consideró que, conforme con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debía conocer del asunto, dado que era necesario determinar la naturaleza legal y reglamentaria de una de las vinculaciones del demandante con Daguas S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos domiciliarios de derecho público[5].
5. El proceso correspondió al Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el que, mediante Auto del 21 de enero de 2025, avocó conocimiento y ordenó a la parte actora adecuar la demanda, precisando el medio de control a emplear y cumpliendo las formalidades propias de este[6].
6. La parte demandante interpuso recurso de reposición contra el auto que avocó conocimiento, alegando que la demanda buscaba el reconocimiento de un vínculo laboral derivado de contratos de trabajo, por lo que el asunto correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[7].
7. El Juzgado 11 Administrativo repuso el Auto del 21 de enero de 2025 y declaró su falta de jurisdicción, acogiendo los argumentos del recurso. Precisó que el demandante no indicó un cambio en el tipo de vinculación o en el régimen laboral, sino únicamente en el cargo y las funciones desempeñadas; y que las pretensiones se orientaban a obtener su reintegro con fundamento en que no había vencido el plazo presuntivo de vigencia del contrato laboral, según el Código Sustantivo del Trabajo. En síntesis, el juez concluyó que la demanda se refería a una única vinculación de carácter laboral, correspondiente a un contrato de trabajo prorrogado periódicamente hasta la desvinculación, por lo que la competencia recaía en la Jurisdicción Ordinaria Laboral[8]. Fundamentó su decisión en el artículo 104 del CPACA y en un pronunciamiento del Consejo de Estado[9], según el cual esta jurisdicción es la competente para conocer controversias sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidaciones laborales de entidades públicas frente a trabajadores oficiales, sin que sea relevante que la desvinculación se formalice mediante acto administrativo. Agregó que Daguas S.A. E.S.P. es una entidad pública municipal del nivel descentralizado y que el demandante estuvo vinculado a ella desde el 6 de febrero de 2012, inicialmente como operario de la planta de tratamiento de agua potable[10].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
9. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[11]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
C. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer controversias sobre relaciones laborales entre presuntos trabajadores oficiales y empresas de servicios públicos oficiales[15]
10. El artículo 14 de la Ley 142 de 1994 clasifica a las empresas de servicios públicos según la composición de su capital. Así, son oficiales aquellas cuyo capital pertenece en su totalidad a la Nación, a las entidades territoriales o a sus entes descentralizados; mixtas, cuando el 50% o más del capital es de propiedad de la Nación, entidades territoriales o sus entes descentralizados; y privadas, cuando la mayoría del capital pertenece a particulares o a entidades derivadas de convenios internacionales sujetas plenamente al régimen aplicable a los particulares.
11. Por su parte, el artículo 17 de la misma ley dispone que las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones dedicadas a la prestación de los servicios regulados por esa normativa. El parágrafo primero prevé que las entidades descentralizadas, de cualquier orden territorial o nacional, cuyos dueños no deseen que su capital se represente en acciones, deberán adoptar la figura de empresa industrial y comercial del Estado. De esta forma, todas las empresas de capital mixto o privado tienen la naturaleza de sociedades por acciones, mientras que las oficiales podrán organizarse como sociedades por acciones o, si sus propietarios así lo deciden, como empresas industriales y comerciales del Estado.
12. En materia laboral, la Ley 142 de 1994 establece que quienes trabajen para empresas de servicios públicos privadas o mixtas tienen la condición de trabajadores particulares, regidos por el Código Sustantivo del Trabajo y la misma ley. En cambio, las personas vinculadas a entidades que adopten la forma de empresa industrial y comercial del Estado se rigen por el Decreto-Ley 3135 de 1968, cuyo artículo 5 dispone que sus servidores son trabajadores oficiales, salvo los cargos de dirección o confianza que los estatutos definan como empleos públicos.
13. El Estado puede vincular personas naturales para la prestación de servicios personales a través de tres figuras: (i) como empleados públicos, mediante una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales, a través de un contrato de trabajo; o (iii) como contratistas, mediante contrato de prestación de servicios. Las dos primeras modalidades corresponden a la categoría de servidores públicos.
14. La determinación de si un servidor es empleado público o trabajador oficial depende de la ley, la cual fija esa calidad según la naturaleza jurídica de la entidad y las funciones que se desempeñen. En el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado, la regla general es que sus trabajadores son oficiales, y solo por excepción son empleados públicos quienes ocupen cargos de dirección o administración. Esta misma pauta rige para las empresas de servicios públicos oficiales, conforme con el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968.
D. Examen del caso concreto
15. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Melgar (Tolima) que asumió el conocimiento en calidad de juez laboral, de conformidad con el artículo 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Ibagué (Tolima), como autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la que se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata de la demanda laboral presentada por Leonardo Alfonso Cuéllar Riveros contra Daguas S.A. E.S.P., para que se declare la existencia de un contrato de trabajo, el incumplimiento del Decreto 1083 de 2015, y se condene al pago de varios conceptos como consecuencia de tales actuaciones.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción en argumentos legales y jurisprudenciales. En efecto, el Juzgado 001 Administrativo de Facatativá (Cundinamarca) sustentó su falta de competencia en el artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Ibagué también fundamentó su decisión en la mencionada norma y en un pronunciamiento del Consejo de Estado.
16. Superado el anterior estudio y de acuerdo con la normatividad expuesta en el acápite de consideraciones, la competencia de este asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por las siguientes razones:
17. En primer lugar, la naturaleza jurídica de Daguas S.A. E.S.P., tal como consta en su escritura pública de constitución, es la de una sociedad por acciones de carácter oficial, destinada a la prestación de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, conforme con lo previsto en los artículos 14 y 17 de la Ley 142 de 1994[16].
18. En segundo lugar, de las pruebas obrantes en el expediente, se evidencia que el señor Leonardo Alfonso Cuéllar Riveros se vinculó a Daguas S.A. E.S.P., mediante contratos de trabajo para desempeñar los cargos iniciales de operario de la planta de tratamiento de agua potable y operario PTAP. Posteriormente, la entidad le comunicó el ejercicio de funciones como coordinador técnico administrativo. Si bien dicho cargo fue asignado a través de una comunicación, no se suscribió un nuevo contrato laboral. Sin embargo, este solo hecho no permite concluir que se trate de un nombramiento y que se haya generado una relación de naturaleza reglamentaria.
19. De hecho, el manual específico de funciones, requisitos y competencias de la empresa, clasifica expresamente el cargo de coordinador técnico administrativo como de trabajador oficial y lo describe como un cargo del nivel asistencial relacionado con las actividades necesarias para desarrollar el manejo técnico administrativo en la elaboración de los diferentes informes, planes, cálculos, contestaciones entre otras; como también los cálculos y diseños, análisis de los proyectos urbanísticos, presentación de informes a los entes de control y plataformas tecnológicas [17]. Esta descripción evidencia que las funciones asignadas son de carácter operativo y técnico, carentes de responsabilidades de dirección o confianza. Lo anterior permite concluir que la relación existente entre el actor y la entidad demandada mantuvo naturaleza contractual laboral, propia de los trabajadores oficiales.
20. Así, no es de recibo la tesis según la cual el asunto deba ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues si bien en la demanda podría interpretarse que se alude a una cuarta vinculación de carácter reglamentario, del examen del expediente no se desprende la existencia de un acto formal de nombramiento que configure una relación de dicha naturaleza. Por el contrario, el propio demandante, en el recurso de reposición contra el auto del 21 de enero de 2025, aclaró que dicha referencia correspondía a la comunicación del cambio de cargo y no a un nombramiento.
21. En consecuencia, tratándose de una controversia originada en un vínculo laboral con una empresa de servicios públicos oficial, la competencia para conocer y decidir de fondo corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
E. Regla de decisión.
22. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, es competente para conocer y decidir de fondo una demanda en la que se pretende el reconocimiento de derechos laborales originados en un vínculo entre un presunto trabajador oficial y una empresa de servicios públicos de carácter oficial, a partir de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2 del CPTSS[18].