II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
8. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019
9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. En el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[13]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso[14], existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[15].
C. La competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer los conflictos entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre devoluciones o glosas a las facturas generadas por la prestación de servicios médicos. Reiteración del Auto 2032 de 2023
10. En el Auto 2032 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado por una demanda que presentó una ESE en contra del Instituto de Salud de un ente territorial. En dicha providencia, la Corte precisó que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer de los conflictos derivados de devoluciones o glosas aplicadas a las facturas entre entidades pertenecientes al SGSSS. Esto porque el artículo 116 de la Constitución establece que [e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas y, en desarrollo de esta disposición constitucional, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dispone que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
11. La Sala sostuvo que la devolución de facturas estaba regulada específicamente por la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social, y que las causales de devoluciones y glosas son taxativas, encontrándose contenidas en el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la mencionada Resolución.
12. En consecuencia, la Corte fijó como regla de decisión que la Superintendencia Nacional de Salud ostenta competencia para conocer controversias relativas al pago de prestaciones de salud no incluidas en el PBS, siempre que concurran los siguientes elementos: (i) que el conflicto verse sobre la devolución o glosa de facturas por servicios de salud, y (ii) que se trate de una controversia surgida entre entidades que integran el SGSSS.
13. En ese contexto, la Sala concluyó que no resultaba aplicable la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021. Lo anterior, pues en esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS). En esa providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados.
14. Recientemente, esta Sala, mediante el Auto 472 de 2024, dirimió un conflicto suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Subsección C, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de una demanda también presentada por la Subred Centro Oriente E.S.E., contra el Fondo Financiero Distrital de Salud por cuenta de la auditoría retrospectiva realizada a unas facturas por servicios de salud prestados por la Subred y que fueron glosadas por el FFDS. La Corte le asignó la competencia a la Superintendencia, al aplicar la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 tras constatar que efectivamente la controversia se originó por la inconformidad respecto de las glosas realizadas a las facturas, conforme a lo establecido en el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, así como, que ambas entidades pertenecían al SGSSS. Este elemento terminó por reforzar la competencia de la Superintendencia en tramitar el asunto bajo su competencia.
15. Regla de decisión. Reiteración Auto 2032 de 2023. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.
D. Caso concreto
16. En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda que presentó Imbanaco en contra el Departamento del Valle del Cauca Secretaría de Salud, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 2032 de 2023.
17. En primer lugar, de acuerdo con los documentos que obran en el expediente, la Sala evidencia que efectivamente la controversia está relacionada con la inconformidad por un trámite de glosas de tres facturas realizado por el Departamento del Valle del Cauca Secretaría de Salud, codificadas de acuerdo con lo establecido por el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008[16]. Así pues, ante el supuesto impago de los servicios prestados por Imbanaco, por cuenta de las glosas realizadas, así como el posible incumplimiento de la conciliación técnica realizada entre demandante y demandada, la institución prestadora del servicio en salud acudió a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir estas diferencias.
18. En segundo lugar, la Corte encuentra que la parte demandante como la demandada hacen parte del SGSSS. Imbanaco es una entidad privada dedicada a la prestación de servicios en salud[17]. Por lo tanto, se encuentra ajustada a lo establecido por el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, según el cual el SGSSS lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado.
19. Por su parte, la Secretaría de Salud del Departamento del Valle del Cauca integra estructuralmente la Gobernación del Valle del Cauca, al estar encargada de implementar y gestionar las políticas de salud pública para garantizar el bienestar de la población[18]. Así, la Secretaría de Salud se encuadra en lo señalado por el literal b del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el SGSSS. Esto, en la medida en que la Secretaría de Salud tiene la facultad de administrar la política pública de la Gobernación del Valle del Cauca en materia de salud.
20. Por consiguiente, en el presente caso se satisfacen los requisitos establecidos en el Auto 2032 de 2023, en tanto que: (i) se configura una controversia relacionada con las glosas aplicadas a facturas derivadas de la prestación de servicios en salud NO POS (hoy PBS) a afiliados de EMSSANAR ESS, por parte de Imbanaco, bajo el modelo establecido en la Resolución 1479 de 2015, donde la EPS gestionaba el cobro y la Secretaría de Salud efectuaba el pago directo al prestador; y (ii) el conflicto se presentó entre dos entidades que hacen parte del SGSSS, circunstancia que reafirma la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer del asunto.
21. Finalmente, debe resaltarse que el caso bajo estudio no se asemeja al conocido en el Auto 324 de 2023. Esto, porque el litigio planteado por Imbanaco contra el Departamento del Valle del Cauca Secretaría de Salud, versa sobre un conflicto de glosas y/o devoluciones, generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, mientras que, en el Auto 324 de 2023, no se evidenció una devolución, rechazo o glosa. En ese entendido, en el presente caso no se configura la prohibición establecida en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dado que la demandante no pretende una ejecución como tal o que se libre mandamiento de pago por algún concepto. Por el contrario, la pretensión principal del escrito de demanda es que se dirima el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado, lo cual, si bien puede conllevar al pago de las facturas, por esa exclusiva razón no significa que el proceso adelantado sea uno de carácter ejecutivo.
22. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6920 la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.