I. ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes. Yenis Ochoa Pacheco manifestó que convivió pública e ininterrumpidamente con Senen Cristóbal Torres Ballestas en Cartagena, Bolívar, desde enero de 2007 hasta su fallecimiento el 27 de agosto de 2017. Sostuvo que durante ese tiempo conformaron una unión marital de hecho, en la cual el causante, protocolista de la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, le prestó asistencia económica, emocional y sentimental[1].
2. Demanda y pretensiones. El 22 de septiembre de 2022, Yenis Ochoa Pacheco interpuso demanda ordinaria laboral contra la SNR (Superintendencia de Notariado y Registro). Sus pretensiones fueron que se condene a esta última a: (i) reconocerle la sustitución pensional derivada de la pensión de jubilación otorgada al causante mediante Resolución 4582 del 7 de noviembre de 1999 de la SNR[2]; (ii) pagar las mesadas retroactivas desde el 27 de agosto de 2017; (iii) cancelar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; (iv) cubrir costas, gastos procesales y sumas adicionales que se demuestren; y (v) aplicar la indexación en la liquidación de mesadas[3].
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Mediante auto del 24 de octubre de 2022, el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena rechazó la competencia para conocer del asunto y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de Cartagena[4]. Indicó que, conforme al artículo 1 del Decreto 2723 de 2014, la SNR es una entidad descentralizada, técnica, con personería jurídica y autonomía administrativa, financiera y patrimonial. Por tanto, al tratarse de un litigio vinculado a la seguridad social administrada por una persona de derecho público, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por expresa disposición del artículo 104.4 del CPACA[5]. Además, citó como fundamentos normativos los artículos 2, 5, 12, 25 y 26 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), el artículo 26 del Código General del Proceso (CGP) aplicado por analogía conforme al artículo 145 del CPTSS y la Ley 2213 de 2022[6].
4. Actuaciones preliminares de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso correspondió por reparto al Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena. Antes de avocar conocimiento, mediante auto del 20 de junio de 2023, el juez requirió a la SNR para que informara la naturaleza del vínculo que existió entre el causante, Senén Cristóbal Torres Ballestas, y la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, a fin de determinar su competencia[7]. En oficio de respuesta del 23 de julio de 2023, la entidad expuso, en primer lugar, consideraciones generales sobre la naturaleza del notariado y el régimen laboral de sus empleados. Indicó que, conforme al Decreto Ley 960 de 1970, el notariado es un servicio público prestado por notarios que actúan como particulares bajo la figura de la descentralización por colaboración[8]. Respaldó esta afirmación en jurisprudencia de la Corte Constitucional[9] y del Consejo de Estado[10]. Añadió que los notarios son responsables de sus oficinas y empleadores de su personal, cuyo régimen está previsto en el artículo 3 de la Ley 29 de 1973 (creación de empleos), artículo 4 ibidem (remuneración con derechos notariales), artículos 118 y 121 literal b) del Decreto 2148 de 1983 (creación y administración de empleos, pago de aportes), así como en los artículos 264 y 57.7 del Código Sustantivo del Trabajo (historia laboral y certificaciones)[11].
5. En segundo lugar, la SNR señaló que no existió vínculo legal y reglamentario ni contrato laboral entre Senén Cristóbal Torres Ballestas y la entidad[12]. Explicó que la pensión reconocida mediante Resolución 4582 del 7 de noviembre de 1999 se originó en la Ley 86 de 1988 que creó el Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro (FONPRENOR), a la cual cotizaban notarios y empleados entre febrero de 1994 y noviembre de 1997. El Decreto 1668 de 1997 ordenó la supresión y liquidación del fondo y, en su artículo 5, asignó a la SNR asumir los derechos y obligaciones que se hubieren causado; el Decreto 1986 de 1997 ratificó lo anterior. En ese sentido, la SNR precisó que el reconocimiento pensional obedeció exclusivamente a la asunción de obligaciones del liquidado FONPRENOR y no a una vinculación directa del causante con la entidad[13].
6. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 3 de junio de 2025, el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena, con base en la información remitida por la SNR y en el artículo 104.4 del CPACA, manifestó su falta de competencia. El despacho precisó que la competencia de la JCA en materia de seguridad social requiere la concurrencia de dos condiciones: (i) que la prestación esté a cargo de una entidad de derecho público y (ii) que el beneficiario sea o haya sido servidor público vinculado mediante relación legal y reglamentaria. Destacó que, de la respuesta de la SNR, se desprendía que el causante fue trabajador particular de la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, vinculado bajo el régimen del CST (Código Sustantivo del Trabajo) y no como servidor público, y que la pensión reconocida mediante Resolución 4582 de 1999 tuvo origen en la asunción por parte de la SNR de las obligaciones del liquidado FONPRENOR, y no en un vínculo laboral directo con la Superintendencia. Señaló que el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena fundó su falta de competencia únicamente en la naturaleza jurídica de la demandada, sin atender el doble criterio previsto en la norma aplicable. Finalmente, recordó que la cláusula general de competencia del inciso primero del artículo 104 del CPACA solo procede ante la ausencia de reglas específicas, lo que no ocurre en este caso. En consecuencia, declaró su falta de jurisdicción, promovió conflicto negativo y dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional.
7. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta Corporación el 25 de junio de 2025[14]. Posteriormente, el 23 de julio de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 22 de julio del mismo año[15].