I. ANTECEDENTES
1. El 3 de julio de 2020, el Consorcio Rio Sinu II interpuso el medio de control de controversias contractuales contra la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. Findeter[1], derivado del incumplimiento y desequilibrio económico de la obra para la construcción de infraestructura educativa[2]. Los hechos se originaron en la suscripción del contrato de obra PAF MME 016-2015, entre el Patrimonio Autónomo Fideicomiso Asistencia Técnica Findeter administrado por la Fiduciaria Bogotá S.A. - y el Consorcio demandante, cuyo objeto consistía en la construcción de la infraestructura educativa ubicada en la Urbanización El Recuerdo, en el municipio de Montería, Córdoba[3]. El Consorcio pretendió el pago de los mayores costos incurridos.
2. De acuerdo con el escrito de demanda, durante la ejecución del contrato la entidad demandante identificó diversos incumplimientos del patrimonio autónomo que generaron alteraciones sustanciales en las condiciones originalmente pactadas. Entre los principales incumplimientos se destacan la falta de entrega oportuna de los diseños definitivos, cambios en las especificaciones técnicas del proyecto, y la necesidad de ejecutar obras adicionales no contempladas en el alcance contractual inicial. Estas circunstancias obligaron al consorcio a realizar inversiones adicionales y asumir costos extraordinarios que excedieron significativamente el valor del contrato[4].
3. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Córdoba -Sala Segunda de Decisión-, autoridad que admitió la demanda en providencia del 6 de noviembre de 2020[5]. Posteriormente, el 6 de junio de 2024, el proceso fue redistribuido al Despacho 006 del mismo Tribunal[6].
4. No obstante, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Despacho 006, mediante Auto proferido el 2 de julio de 2025, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción propuesta por la parte demandada y dispuso la remisión del proceso a los jueces civiles del circuito de Montería[7]. El despacho sostuvo que la competencia para conocer de los procesos en los que participe Findeter como entidad financiera de orden nacional no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que se trata de una entidad pública del sector financiero. Fundamentó su decisión en el numeral 1 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que excluye de la competencia de los jueces administrativos de aquellos asuntos relacionados con entidades públicas financieras que actúan dentro del giro ordinario de sus negocios.
5. Adicionalmente, la autoridad consideró que, de acuerdo con el Auto 753 de 2023, de esta Corporación, en casos donde se demanda a sociedades de economía mixta de carácter financiero por actividades propias de su objeto social, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria civil[8].
6. Tras el nuevo reparto, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería, en providencia del 25 de julio de 2025, se abstuvo de avocar el conocimiento de la causa, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional[9]. El juez estableció que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, esa jurisdicción conoce las controversias en las que estén involucradas las entidades públicas.
7. El expediente fue repartido al magistrado José Fernando Reyes Cuartas el 2 de septiembre de 2025 y entregado al despacho sustanciador el 3 de septiembre siguiente [10].
8. El magistrado José Fernando Reyes Cuartas concluyó su periodo constitucional el 4 de septiembre de 2025. Por tal motivo, la Sala Plena de la Corte Constitucional designó al doctor Juan Jacobo Calderón Villegas como magistrado encargado, quien continuará los trámites correspondientes al presente conflicto negativo de jurisdicción.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
10. Esta Corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo). Asimismo, ha considerado que para que se estructure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se configuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. En este caso, los requisitos se cumplen:
Tabla 1. Cumplimiento requisitos de estructuración del conflicto
3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias contractuales en las que intervienen patrimonios autónomos constituidos con aportes públicos. Reiteración del Auto 020 de 2024
11. La Corte Constitucional ha estudiado diferentes conflictos de jurisdicción entre las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y la ordinaria civil respecto de controversias relacionadas con la actividad contractual de patrimonios autónomos. Los autos 1029 y 2455 de 2023; 020, 128, 557 y 1928 de 2024 y 254 y 383 de 2025, constituyen un precedente relevante en esta materia, pues abordaron específicamente controversias contractuales relacionadas con patrimonios autónomos administrados por entidades financieras.
12. La jurisprudencia constitucional ha evidenciado una tensión interpretativa entre las disposiciones del numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 del CPACA frente al numeral 1 del artículo 105 del mismo código para la resolución de estos casos. Los Autos 020, 128, 557 y 1978 de 2024 y 254 y 383 de 2025 reconocieron expresamente que la Corte ha adoptado dos posturas jurisprudenciales respecto de la determinación de la jurisdicción competente.
13. La primera línea ha establecido que la jurisdicción ordinaria civil debe tramitar las controversias atendiendo exclusivamente la calidad de la sociedad fiduciaria que administra el patrimonio autónomo. Esto ocurre por dos vías: (i) cuando la entidad financiera que administra el patrimonio autónomo ostenta la calidad de particular y (ii) en aquellos casos en los cuales la entidad administradora posee naturaleza jurídica pública, pero se materializa la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esta excepción opera cuando la entidad pública se encuentra sometida a la vigilancia y supervisión de la Superintendencia Financiera de Colombia y la controversia judicial versa específicamente sobre actividades que constituyan el giro ordinario de los negocios de dicha entidad. Esta línea ha sido acogida principalmente en los autos 240 y 1516 de 2022, 233, 1252 y 1805 de 2023.
14. La segunda postura jurisprudencial ha sostenido que la competencia para conocer estos litigios recae sobre la jurisdicción de lo contencioso administrativo siempre que el patrimonio autónomo se encuentre constituido en su mayoría por recursos públicos. Esta interpretación se sustenta en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, según el cual todo ente que tengan una participación igual o superior al cincuenta por ciento de capital estatal, independientemente de su denominación, se considera entidad pública; categoría que incluye los patrimonios autónomos.
15. Esta postura incorporó la jurisprudencia del Consejo de Estado como referente interpretativo fundamental. Esa Corporación ha establecido que los patrimonios autónomos poseen capacidad procesal plena, circunstancia que no se ve afectada por el hecho de ser administrados por otras entidades[13]. Adicionalmente, ha determinado que la naturaleza pública de los recursos depositados en el patrimonio autónomo se mantiene inalterada al ser consignados en dicha figura jurídica, en la medida en la que los valores continúan afectos a la destinación estatuida por la entidad fideicomitente[14].
16. Finalmente, el Consejo de Estado ha precisado que, aunque las entidades financieras ejercen funciones de administración y actúan como voceras de los patrimonios autónomos, estos últimos conservan su responsabilidad jurídica directa por sus operaciones negociales. En consecuencia, los efectos de las eventuales demandas afectan directamente al patrimonio autónomo y no a la entidad administradora, lo cual resulta determinante para la definición de la jurisdicción competente[15].
17. Esta posición se ha desarrollado en los autos 1029 y 2455 de 2023; 020, 128, 557 y 1928 de 2024 y 254 y 383 de 2025. Específicamente, desde el Auto 020 de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional abandonó la anterior postura referida a la calidad de la entidad administradora del patrimonio autónomo, para centrarse en la definición del conflicto a partir de dos elementos centrales: (i) la composición del ente derivada de la naturaleza pública de los recursos y (ii) la posibilidad de asimilación del patrimonio autónomo a un órgano público y su capacidad plena para ser sujeto de derechos y obligaciones, independientemente del órgano que ostente su representación o vocería. Así en el Auto 020 de 2024 se determinó como regla de decisión que:
De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión.
4. Antecedentes y naturaleza jurídica del Patrimonio Autónomo Asistencia Técnica Findeter[16]
18. La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. Findeter es una sociedad de economía mixta del orden nacional que opera bajo régimen de derecho privado. Esta entidad se encuentra vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y está sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia (artículo 1 del Decreto Ley 4167 de 2011). Entre sus funciones se destaca la prestación del servicio de asistencia técnica, estructuración de proyectos y consultoría técnica y financiera, mediante la cual ofrece soluciones orientadas a construir territorios a través de la planeación, estructuración, financiación y asistencia especializada (artículo 1 de la Ley 57 de 1989).
19. El Ministerio de Educación Nacional y Findeter suscribieron el Convenio Interadministrativo N. 1000 del 2 de octubre de 2013, cuyo objeto se definió como la prestación del servicio de asistencia técnica y administración de recursos para la contratación de estudios, diseño y construcción de obras e interventorías correspondientes a proyectos de infraestructura educativa. A través de este instrumento contractual, el Ministerio de Educación Nacional transfirió recursos públicos a Findeter para el desarrollo de los objetivos establecidos.
20. Con los recursos públicos transferidos, Findeter constituyó el Patrimonio Autónomo de Asistencia Técnica mediante el contrato de Fiducia Mercantil de Administración y Pagos No. 5955 del 23 de diciembre de 2013. La administración inicial de este patrimonio autónomo fue asignada a la Fiduciaria Bancolombia S.A. Posteriormente, el 29 de abril de 2016, se materializó la cesión de la posición contractual de la Fiduciaria Bancolombia S.A., a favor de la Fiduciaria Bogotá S.A., la cual asumió las funciones de administración del patrimonio autónomo.
21. Como resultado del proceso de Convocatoria PAF MME 016-2015, el Patrimonio Autónomo Fideicomiso Asistencia Técnica Findeter y el Consorcio demandante suscribieron un contrato de obra mediante el cual acordaron la construcción de infraestructura educativa localizada en la Urbanización El Recuerdo del municipio de Montería.
5. Caso concreto
22. La Sala Plena considera que es necesario aplicar la regla de decisión del Auto 020 de 2024, en el sentido de reiterar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos en su mayoría con recursos públicos, como sucede en esta oportunidad con el medio de control de controversias contractuales formulado por el Consorcio Río Sinu II en el marco del contrato de obra suscrito con el Patrimonio Autónomo Fideicomiso Asistencia Técnica Findeter.
23. Esto, debido a que el patrimonio autónomo indicado está constituido por recursos provenientes del Ministerio de Educación Nacional y, en consecuencia, es asimilable a una entidad pública. Asimismo, ostenta capacidad plena para ejercer derechos y contraer obligaciones[17], independientemente de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y/o vocería.
24. Es importante destacar que la finalidad para la cual fue creado el patrimonio es de interés público. Lo anterior, por cuanto aquel tiene el objetivo de invertir los recursos transferidos por el Ministerio de Educación Nacional para la construcción de infraestructura educativa. Así, el contrato objeto de la presente causa judicial representa la materialización de los objetivos establecidos en el Convenio Interadministrativo N. 1000 del 2 de octubre de 2013.
25. Por lo anterior, se ordenará la remisión del expediente CJU-6971 al Tribunal Administrativo de Córdoba (Despacho 006) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería, sujetos procesales e interesados.
26. La Corte estima necesario detenerse en un aspecto que juzga importante. Después del Auto 020 de 2024 la Sala Plena ha adoptado numerosas providencias que reiteran de manera precisa la regla allí contenida. Esa reiteración, además, tuvo lugar luego de contrastar, precisar y unificar las diferentes perspectivas asumidas inicialmente por este tribunal.
27. Las decisiones adoptadas por la Sala Plena al resolver conflictos de jurisdicciones tienen naturaleza judicial y, en consecuencia, las reglas de decisión que establecen son vinculantes para decidir casos futuros que, en sus hechos esenciales, resulten comparables. El hecho de que estas decisiones no resuelvan de fondo las controversias planteadas por demandantes y demandados, no excluyen su condición de precedente.
28. En esa condición las reglas de decisión establecidas por la Corte deben ser consideradas y aplicadas por las autoridades judiciales encargadas de definir su propia competencia. Esta obligación se asienta en las mismas razones que han orientado el reconocimiento del precedente constitucional en materia de control concreto de constitucionalidad: el mandato de trato igual, el principio de buena fe y la seguridad jurídica. Pero no solo ello. La competencia de la Corte en esta materia se encuentra integrada a su función de guardar la integridad y supremacía de la Constitución según lo prevé el artículo 241 de la Constitución y, en esa medida, reviste una especial importancia.
29. En suma, la Sala Plena estima necesario insistir en que sus pronunciamientos al resolver conflictos de jurisdicciones, constituyen precedente para todas las autoridades judiciales y, en esa dirección, las reglas de decisión adoptadas deben ser aplicadas en todos aquellos casos que no se diferencien en nada esencial del asunto resuelto en el pronunciamiento de la Corte que fijó y aplicó la regla correspondiente.
6. Regla de decisión
30. Reiteración del Auto 020 de 2024. De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión.