Sentencia C-469/24

1.            El ciudadano Manuel Enrique Cifuentes Muñoz, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “procesos” y “administrativos que afecten el predio” contenidas en el literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”[1].

2.            En auto del 12 de marzo de 2024, el magistrado sustanciador admitió la demanda[2] y ordenó: (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7°); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de las expresiones legales demandadas (CP art. 244); e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 13)[3].

3.            Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia[4].

A.                    Norma demandada.

4.            A continuación, se transcribe el contenido del precepto acusado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 48.096 del 10 de junio de 2011, en el que se subraya y resalta el aparte demandado:

LEY 1448 de 2011

(junio 10)[5]

por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

Artículo 86. Admisión de la solicitud. El auto que admita la solicitud deberá disponer: (…)

c) La suspensión de los procesos declarativos de derechos reales sobre el predio cuya restitución se solicita, los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de deslinde y amojonamiento, de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, de restitución de tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con el inmueble o predio cuya restitución se solicita, así como los procesos ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con excepción de los procesos de expropiación.

B.                    Argumentos de la demanda.

5.                 El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los apartes demandados del literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011[6], por considerar que vulneran los artículos 29, 58 y 228 de la Constitución, a partir de tres cargos específicos. El primer cargo (violación del artículo 29) se estructura por ausencia de certeza en cuanto al concepto de procedimientos administrativos que afecten el bien inmueble, como supuesto para la aplicación de una suspensión automática, pues se impone un mandato indiscriminado que afecta la tipicidad y la razonabilidad requerida de la medida y con ello se desconoce la presunción de inocencia. 

6.                 Para el actor, en primer lugar, la norma no cumple con los mínimos requisitos de tipicidad en relación con los procesos administrativos cuya suspensión se ordena de manera automática, por lo que ese carácter indiscriminado impide el adelantamiento de todo procedimiento administrativo que afecte el predio, tanto mediante actividades positivas como negativas, lo que “(…) podría ocurrir con los sancionatorios ambientales, tributarios (cobro coactivo), urbanístico (licencias de construcción) [y] ambiental (permisos necesarios para realizar cualquier tipo de explotación agrícola o garantizar que se protejan los recursos naturales)”[7].

7.                 En este sentido, se afirma que, si bien el Legislador tiene un amplio margen de configuración en la materia, lo cierto es que la razonabilidad de las medidas de suspensión se sujeta a la restitución de las tierras, asegurando su integralidad para las víctimas. En este contexto, la norma no brinda una tipicidad mínima en la suspensión que ordena, por cuanto “el texto mismo de la proposición normativa [acusada] (…) suspende indiscriminadamente todo proceso administrativo que afecte el bien, sin que esté comprometido en dichos procesos, en modo alguno, las pretensiones de propiedad, posesión y ocupación de los demandantes en restitución de tierras, ni su derecho a la restitución”[8].

8.                 En segundo lugar, la redacción adoptada por el Legislador tampoco cumple con el estándar de razonabilidad requerido, pues (i) se afectan intensamente los derechos del opositor a utilizar el bien, (ii) tal decisión opera de forma genérica, y (iii) se desconoce que existen instrumentos menos lesivos para obtener los objetivos de la ley, como lo serían, por ejemplo, “el deber de informarle al juez de restitución de tierras acerca de los procedimientos en concreto que se pretendan solicitar y que se haga el análisis en cada caso acerca de la procedencia de su suspensión”[9].

9.                 En tercer lugar, el accionante expone que la redacción de la norma acusada vulnera la presunción de inocencia, por cuanto: “a) se trata de una medida automática [que no tiene] en cuenta la situación del eventual opositor, quien ni siquiera ha podido intervenir en el proceso; b) se trata de una medida indiscriminada que no se circunscribe a eventos en los que la suspensión se justifique para asegurar la eficacia del proceso de restitución sino que aplica caprichosamente a cualquier proceso referido al bien; [y] c) no se puede obtener su levantamiento, pues opera ope legis sin que exista posibilidad de cuestionar o recurrir su imposición, pues no obedece a una decisión judicial, sino a una consecuencia legal de la admisión de la demanda”[10].

10.            El segundo cargo (violación del artículo 58) se estructura sobre el derecho de propiedad. Para efectos de entender el alcance de este cargo, es preciso mencionar que, en la demanda original, el actor planteó como fundamento de la acusación, la circunstancia de que el Legislador, por el hecho de existir un proceso de restitución de tierras, no puede suprimir “de manera absoluta por su duración, la posibilidad de realizar cualquier actuación administrativa que afecte el bien. Se trata de una medida que [lesiona] [el] mínimo garantizado [del derecho a la propiedad privada] [,] en cuanto a los atributos de uso, goce y disposición, toda vez que impide todo tipo de explotación económica del mismo, por la sola interposición de una demanda, sin que se tengan en cuenta criterios objetivos contenidos en la ley o parámetros que distingan grados de impacto en el derecho que se pretende hacer valer en el proceso”. Lo anterior, por ejemplo, lleva a que no se pueda proteger el bien a través de medidas de mitigación u obras de reforzamiento de viviendas o de otro tipo de infraestructuras.

11.            Con ocasión del escrito de corrección de la demanda, el actor precisa que, si bien pueden existir actuaciones sobre la propiedad que no requieren ningún tipo de autorización o permiso administrativo, lo cierto es que otro tipo de actividades sí lo requieren, y no es razonable, ni proporcionado, que se le imponga a un propietario que todavía no ha sido vencido en juicio, el deber de soportar una limitación tan extrema en su derecho de propiedad.

12.            En este sentido, a manera de ejemplo, señala que: “el propietario de un predio tiene un cultivo para el cual requiere un permiso de vertimiento; así mismo, necesita realizar unas reparaciones a las edificaciones previamente existentes, pues bien, por toda la duración del proceso de restitución de tierras -actualmente 5 a 7 años-, esa persona tiene dos opciones: por una parte, puede seguir manteniendo el cultivo, pero violando la ley ambiental y urbanística; o, por la otra, dejar degradar su propiedad ante la imposibilidad de acceder a esas licencias y permisos. En ambos casos, se convierte en una carga intolerable para el propietario, pues sin siquiera haber sido vinculado al proceso o habiéndolo sido[,] pero no se ha calificado su actuación al adquirir el predio, esto es, sin ser vencido en juicio, encuentra cerradas las puertas de la acción administrativa, aunque ella se haga en beneficio de la actividad que se venía desarrollando y de contera, aún en caso de ser vencido, en favor del propio reclamante”. 

13.            Finalmente, si bien pueden existir actividades que no requieran ningún tipo de autorización o permiso administrativo para la utilización del predio, entender de facto que esa posibilidad satisface el derecho de propiedad, condena a los propietarios a tener que sujetarse al desarrollo de actividades de uso parcial e indeterminado, pues se perderían inversiones realizadas y no se podría responder ante contingencias que demanden recurrir al otorgamiento de permisos.

14.            El tercer cargo (violación del artículo 228) se estructura a partir del desconocimiento de la autonomía judicial en relación con la imposición automática de medidas cautelares. El actor retoma el escrito de demanda para efectos de sostener que la disposición acusada igualmente vulnera el artículo 29 de la Constitución, por cuanto impone de forma automática una medida cautelar, sin intervención judicial. Para el efecto, cita la Sentencia C-623 de 2015 y afirma que la Corte se pronunció expresamente sobre la constitucionalidad de la suspensión provisional en materia agraria, y “declaró inexequible la suspensión automática de los actos administrativos que terminan los procesos agrarios de clarificación, deslinde, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y extinción del dominio en virtud del ejercicio de la acción de revisión, por considerar que ya no es necesaria para proteger los derechos de los posibles propietarios de los terrenos en disputa o los terceros de buena fe interesados”.

15.            Para el accionante, la medida prevista en la norma demandada es irrazonable, cuando se advierte que existen otras alternativas menos lesivas bajo la titularidad del juez de restitución, como ocurre con la prevista en el parágrafo del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que: “Adicionalmente el juez o magistrado en este auto o en cualquier estado del proceso podrá decretar las medidas cautelares que considere pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se estuviere causando sobre el inmueble”[13].

16.            En el escrito de corrección de la demanda, el actor manifiesta que la regla contenida en la citada Sentencia C-623 de 2015 no se circunscribe al examen realizado respecto a la suspensión provisional de los actos administrativos, como parecería inferirse y se entendió en el auto inadmisorio, sino que opera como una restricción amplia en la intervención del Legislador, en el sentido de reservar la aplicación de las medidas cautelares a la autonomía del juez. En este sentido, se afirma que, en dicha providencia, la Corte manifestó que: “En criterio de esta corporación, el Estado Social de Derecho se basa en la independencia de las ramas del poder público, razón por la cual resulta desproporcionado que el órgano legislativo invada la órbita de competencia propia del juez”. Ello es lo que ocurre, precisamente, en el ámbito de las medidas cautelares, en las que, “si bien el Legislador puede prever su espectro, corresponde al juez determinar su procedencia en el caso concreto, esto es, verificar si se presentan las condiciones tanto para decretarlas, como para levantarlas. Aquí, en la práctica, el Legislador suplanta la función del juez”[14], pues este último no tendría la capacidad para verificar la razonabilidad de adoptar la medida como de levantarla, ya que se mantiene durante todo el proceso, y sin importar “si la acción que se pretende realizar es positiva o necesaria para proteger el predio, toda vez que se trata de una limitación absoluta, aunque temporal, de adelantar procedimientos administrativos y de obtener actos administrativos sobre el predio”[15].

17.            Por lo anterior, además, considera que la medida adoptada resulta irrazonable, porque (i) excede la libertad de configuración del Legislador, al no dejar espacio para la definición judicial de la procedencia de la suspensión cautelar; (ii) se aparta del mandato de idoneidad, ya que no permite gestionar el bien e impide recurrir a toda competencia administrativa sobre el predio; y (iii) no es necesaria, toda vez que existen mecanismos menos lesivos, como la posibilidad de imponer medidas cautelares específicas, tal y como se mencionó con el artículo 86 de la Ley 1448 de 2011.

C.               Intervenciones.

18.            Durante el trámite del presente asunto se recibieron doce escritos de intervención. En general, (i) cinco solicitan a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo[17]; (ii) seis solicitan la exequibilidad de la norma acusada[18]; (iii) dos solicitan su exequibilidad condicionada[19]; y (iv) uno pide su inexequibilidad[20].

19.            Solicitudes de inhibición. Estas solicitudes estiman que la demanda no señala de manera directa, concreta y específica, con relevancia constitucional, de qué manera la norma demandada vulnera la Constitución, sin que tenga cabida la posibilidad de admitir debates en torno a la interpretación de la ley acusada o a la forma en que está redactada. Así, señalan que la demanda es inepta porque (i) su fundamento es la interpretación que el accionante hace subjetivamente, en forma descontextualizada y sin rigor técnico, de las normas acusadas; (ii) los argumentos que soportan los cargos se enfocan más en expresar el desacuerdo o crítica del actor frente a la disposición acusada, que en realizar un verdadero análisis de constitucionalidad; y (iii) no se sustenta la inconstitucionalidad de la norma demandada.

20.            Frente al primer cargo se indica que el actor confunde la noción de taxatividad y tipicidad, y que esta última no es aplicable, pues la norma acusada no impone una sanción ni establece una falta disciplinaria. Asimismo, se estima que el cargo carece de certeza, pues recae sobre una interpretación subjetiva que no deriva del contenido objetivo de la norma. Ello, puesto que esta dispone que procede la suspensión de los procesos “administrativos” que afecten el predio cuya restitución se solicita en el proceso. Se agrega que el cargo tampoco cumple los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia ya que el actor no explica por qué la norma es irrazonable y en qué términos desconoce la presunción de inocencia.

21.            Respecto del segundo cargo los intervinientes consideran que carece de certeza, especificidad y suficiencia. De un lado, porque la demanda cuestiona una norma que no se deriva de la disposición demandada, pues su contenido no prohíbe ni impide la explotación económica del bien. De otro lado, porque no se explica en qué términos la suspensión de los procesos administrativos impide el ejercicio del derecho de propiedad sobre un bien.

22.            Por último, frente al tercer cargo se alega que tampoco cumple los requisitos de certeza y especificidad. Lo primero, porque el actor (i) supone que la medida persigue limitar la autonomía interpretativa del funcionario judicial, lo cual no es cierto, ya que la norma persigue la protección física y jurídica de los bienes que podrían ser objeto de restitución a las víctimas del conflicto armado; y (ii) soporta su argumentación en la sentencia C-623 del 2015, la cual no es aplicable al presente caso, ya que la misma se refiere a los procesos agrarios que tienen unas finalidades distintas al proceso de restitución de tierras y, además, la suspensión automática de los actos administrativos que en dicha sentencia se analizó es muy diferente a lo que prescribe la norma acusada.

23.            Lo segundo, porque el actor no explica de manera puntual en qué medida la suspensión de los procesos administrativos viola la independencia judicial. Por el contrario, el demandante se limita a exponer una serie de consideraciones y citas generales sobre dicho principio, sin formular argumentos concretos que expliquen la forma en que la norma demandada lo desconoce.

24.            Solicitudes de exequibilidad. Los intervinientes señalan que en el marco de la protección del derecho a la reparación se encuentra el derecho a la restitución y, por tanto, el derecho de los opositores para hacerse partícipes en el marco del desarrollo del proceso judicial, quienes pueden acceder a medidas de compensación si demuestran la buena fe exenta de culpa. Destacan que la legislación nacional e internacional establece que la restitución de tierras debe ser la medida preferente para reparar a las víctimas del conflicto armado. Resaltan que el proceso de restitución de tierras tiene una naturaleza y finalidades propias que lo distinguen de otros procesos de restablecimiento de la propiedad o agrarios, pues se encuentra irradiado por un propósito de justicia transicional. Así, los jueces de restitución de tierras no sólo se ocupan de asuntos de tierras, sino que también contribuyen a la paz, la equidad social y el acceso democrático a la tierra.

25.            Asimismo, los intervinientes advierten que el cumplimiento de la restitución de las propiedades abandonadas y despojadas puede ser obstaculizado a través de diferentes procedimientos administrativos porque podrían modificar la tenencia de los bienes[21] o autorizar formas de explotación que impedirían la materialización de la entrega de los inmuebles perdidos[22]. De otra parte, se indica que el legislador reconoce que las decisiones de suspender actuaciones administrativas tienen efectos sobre terceros, y deja en cabeza de los jueces tomar las decisiones definitivas sobre el curso de las actuaciones que fueron suspendidas.

26.            Los intervinientes advierten que las medidas cautelares en los procesos de restitución de tierras se analizan con un estándar diferente a otros procesos judiciales, en tanto el derecho a la propiedad en los procesos de restitución de tierras tiene una protección reforzada. Refieren que la suspensión de procesos administrativos es una medida cautelar diseñada para proteger los derechos de las víctimas y asegurar la restitución efectiva de sus tierras. Dicha medida es temporal y excepcional, y resulta necesaria y proporcional para prevenir la alteración de la situación de los predios objeto de restitución y garantizar la reparación de las víctimas.

27.            Frente al primer cargo, los intervinientes señalan que (i) lo que establece la norma es la afectación del predio respecto de la actuación administrativa para así establecer la suspensión, lo que implicaría tener en cuenta la situación en cada caso, y obliga al operador jurídico a garantizar el derecho al debido proceso; (ii) el literal e) de la norma acusada contempla la vinculación o comparecencia de todos aquellos que se consideren afectados por la suspensión de los procesos; y (iii) la norma no impone una limitación a la presunción de inocencia, ya que las medidas cautelares no resuelven situaciones jurídicas particulares, lo que significa que con la adopción de estas no se realiza ningún tipo de prejuzgamiento.

28.            Se agrega que la norma acusada no implica un prejuzgamiento a quienes ocupan los predios que se discuten en restitución y, en todo caso, la persona que se considere afectada por las medidas cautelares puede concurrir al proceso y hacer valer sus derechos. La medida tampoco transgrede el principio de presunción de inocencia, porque (a) es provisional, (b) no implica una decisión definitiva sobre el predio y (c) no persigue declarar la responsabilidad del titular de los derechos reales del predio, sino simplemente proteger el inmueble que eventualmente sería objeto de restitución.

29.            Resaltan que la medida dispuesta en la norma acusada es idónea, necesaria y proporcional, al proteger jurídicamente el inmueble objeto del proceso[23] y, en consecuencia, prevenir el desconocimiento de los derechos de la persona solicitante y procurar la reparación efectiva e integral de esta, y también proteger los derechos de los terceros u opositores que alegan tener algún tipo de derecho real sobre el bien, quienes también pueden hacer parte de la población vulnerable o afectada por la violencia. La medida es razonable porque (i) pretende asegurar la intangibilidad jurídica y material de los predios solicitados en restitución y tiene una doble función de protección por cuanto está orientada a prevenir toda afectación que se pueda producir a los derechos de la persona solicitante, así como a los terceros que comparecen al proceso alegando algún tipo derecho sobre el inmueble; y (ii) busca evitar la configuración de supuestos que generen responsabilidad extracontractual del Estado[24].

30.            La medida también es proporcionada porque es apta para conservar y proteger física y jurídicamente el bien objeto de restitución. La medida es razonable porque está cumpliendo el mandato constitucional, legal y convencional de adoptar medidas a favor de los grupos marginados o discriminados. También es proporcional, pues el Estado no puede reconocer derechos al opositor respecto de un predio cuyo derecho de propiedad se determina, con carácter definitivo, en la sentencia del proceso de restitución de tierras[25].

31.            Respecto del segundo cargo, los intervinientes indican que la Ley 1448 de 2011 tiene el propósito de reparar los daños sociales de la violencia, precisamente sobre los derechos patrimoniales. Así, dado que el propósito de la disposición demandada es contribuir a la solución de situaciones jurídicas complejas asociadas al conflicto armado interno, la norma se ajusta a la Constitución. De igual forma, se agrega que la norma protege el derecho de propiedad y garantiza la efectividad de las decisiones judiciales, pues evita que se consoliden situaciones jurídicas que impidan o dificulten la restitución de tierras a las víctimas del conflicto.

32.            Destacan que la norma demandada no desconoce los derechos de propiedad, pues lo que pretende es propiciar una discusión en el marco del proceso judicial de restitución para que los opositores puedan presentar los argumentos y material probatorio que estimen pertinente para probar su buena fe exenta de culpa. Además, la medida hace parte de las obligaciones que el Constituyente de 1991 les impuso a los propietarios en atención a la función social de la propiedad que implica la satisfacción de manera prevalente del interés público o social sobre el interés privado.

33.            Los intervinientes resaltan que, si se admitiera que existe una limitación al derecho de propiedad, esta resulta proporcional y razonable a la luz de los propósitos de justicia transicional que se pretenden proteger y, en todo caso, sería mínima, pues los predios se pueden destinar a cualquier actividad legal que no requiera de una actuación administrativa. Se agrega que la medida no viola el derecho a la propiedad privada porque los propietarios del predio no están enteramente limitados para desarrollar actividades dentro del mismo durante el proceso de restitución, en razón de los atributos de uso, goce y disposición del bien cuya titularidad ostenta.

34.            Frente al tercer cargo, se precisó el alcance de la sentencia C-623 de 2015. Así, se indicó que en dicha decisión la Corte (i) analizó la procedencia de una suspensión automática de los actos administrativos que culminan unos procesos agrarios determinados; y (ii) sustentó la inexequibilidad de la norma demandada no porque de manera automática el legislador no pueda imponer ciertas medidas, sino por la inexistencia de elementos de proporcionalidad que las justifiquen. De igual forma, los intervinientes indican que la norma acusada no obliga a los operadores judiciales a adoptar una decisión en un solo sentido, sino que, precisamente por su amplitud, brinda un amplio margen de maniobra en aras de garantizar los derechos de las víctimas. Además, los jueces pueden inaplicar la expresión normativa demandada mediante la excepción de inconstitucionalidad, en caso de advertir que afecta de manera irrazonable o desproporcionada algún principio constitucional.

35.            Resaltan que no puede equipararse lo resuelto en la sentencia C-623 de 2015, que se adoptó en un procedimiento que se surtió ante la jurisdicción ordinaria, a una medida que tiene lugar en el seno de un proceso de justicia transicional a través del cual se pretende, como se ha dicho a lo largo de la presente intervención, por un lado reparar a las víctimas de despojo y abandono forzado con ocasión a la violencia y por el otro, reconciliar a la sociedad colombiana para que transite con éxito de una situación de guerra hacia la paz.

36.            Finalmente, los intervinientes señalan que (i) la norma demandada afecta la disposición del predio objeto de restitución, sin embargo, el uso y goce del bien depende de su destinación, pues es diferente un predio usado para la explotación minera a un predio destinado a la producción agrícola y la supervivencia de una familia ocupante[26]; (ii) la norma no afecta desproporcionadamente los derechos del opositor y, de no suspenderse los procesos administrativos que afectan el predio objeto de restitución, se pondría a las víctimas del conflicto armado en una posición de extrema vulnerabilidad e incertidumbre[27]; y (iii) no es posible establecer una lista de procesos administrativos de forma taxativa, ya que la diversidad y complejidad de estos procesos varía considerablemente según la naturaleza del conflicto, las características del predio y las circunstancias específicas de cada caso. Además, una lista taxativa podría también llevar a omisiones no intencionadas, en la que ciertos procesos relevantes no sean incluidos, dejando a las víctimas desprotegidas frente a nuevas formas de despojo o interferencia en sus derechos.

37.            Solicitudes de exequibilidad condicionada. Uno de estos intervinientes solicita (de forma subsidiaria) que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada bajo el entendido de que “no se suspenden los procesos administrativos que tengan por objeto la protección material del bien, la preservación y mejora del mismo, los derechos de las víctimas del conflicto armado interno y la protección de otros principios constitucionales como el medio ambiente”[28]. Al respecto, se indica que la medida dispuesta en la norma demandada no debería aplicar en relación con otras actuaciones que la autoridad administrativa de tierras -ANT- pueda adelantar concomitantemente respecto del predio solicitado en restitución de tierras, como aquellas que tengan por finalidad el reconocimiento de derechos en favor de los propios reclamantes o la materialización de la restitución incluso con mayor celeridad[29].

38.            Asimismo, el interviniente estima que dicha medida tampoco debería proceder frente a (i) procesos que busquen la protección jurídica o material del bien, o su mejora, ya que estos trámites tendrían efectos positivos en los derechos de las víctimas; y (ii) procedimientos administrativos que tengan por objeto la protección de otros principios constitucionales como el medio ambiente.

39.            Otro de los intervinientes solicita a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de la norma demandada bajo el entendido de que las expresiones acusadas “aluden a la suspensión de los procesos administrativos que, dada su naturaleza, afectan los derechos de las víctimas de despojo y abandono forzado y/o de los terceros intervinientes, pues dichas actuaciones administrativas pondrían en riesgo aspectos medulares del proceso de restitución, como la garantía de los derechos fundamentales de las víctimas, la garantía a que puedan materializarse las órdenes dadas por los jueces y magistrados de restitución en el evento de sentencias judiciales favorables a las víctimas”[30]. Por otra parte, el interviniente estima que las expresiones acusadas no desconocen la Constitución[31].

40.            Solicitud de inexequibilidad. Este interviniente[32] considera que la norma acusada vulnera los principios pro persona, de igualdad procesal y de progresividad. Ello, porque los procesos que la norma ordena suspender constituyen derechos y sirven de pruebas en el proceso de restitución de tierras a favor de los terceros de buena fe, y se erigen como una de las pocas prerrogativas que estos tienen en el proceso.

41.            Asimismo, se indica que la norma demandada desconoce los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna, al acceso a la administración de justicia, y a la defensa y contradicción. Lo anterior, puesto que (i) se priva a los terceros de buena fe del derecho a obtener decisiones motivadas en los procesos que ya iniciaron ante la jurisdicción ordinaria, si son suspendidos; (ii) se genera incertidumbre frente a sus derechos de propiedad, máxime si son personas vulnerables económicamente; (iii) se afecta el libre e igualitario acceso a los jueces; y (iv) se les priva de los medios para ser oídos y obtener una pronta decisión que sirve para afianzar los derechos que ostentan sobre un predio.

D.   Concepto de la Procuradora General de la Nación.

42.            En concepto del 8 de julio de 2024, la Procuradora General de la Nación le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de la expresión la “suspensión de los procesos administrativos que afecten el predio” contenida en la norma acusada, bajo el entendido de que el juez podrá levantar la suspensión mediante una decisión fundada en criterios de razonabilidad que optimice los principios superiores en tensión en el caso concreto.

43.            El Ministerio Público aclaró que, si bien el legislador puede ordenar con cierta libertad las condiciones de operación de los diferentes instrumentos y recursos que proceden ante los operadores jurídicos, dicha potestad no es absoluta. Señaló que, aunque la disposición acusada persigue la finalidad legítima de asegurar el resultado del proceso de restitución de tierras y, con ello, optimizar los derechos al acceso a la administración de justicia y a la reparación de las víctimas, la suspensión automática de los trámites administrativos es desproporcionada. Ello, puesto que en virtud del artículo 238 superior la facultad para ordenar la suspensión provisional de actos administrativos es contingente, por lo que no puede ser “una obligación”, sino que debe obedecer a criterios de razonabilidad[33]. 

44.            La Vista Fiscal agregó que la suspensión por ministerio de la ley de los procedimientos administrativos que afecten el predio objeto de restitución de tierras puede derivar en la restricción injustificada de los derechos al debido proceso y a la propiedad de los sujetos procesales, que incluso podrían ser individuos de especial protección constitucional al igual que víctimas de la violencia. Lo anterior, ya que, sin perjuicio de que aquellos demuestren una limitación ilegítima o grave a sus intereses fundamentales con ocasión de la medida cautelar, no será posible para el operador jurídico levantarla en respeto de la legalidad.

45.            Por lo anterior, con el fin de asegurar la proporcionalidad de la medida cuestionada y, con ello, preservar la finalidad legítima que persigue, el Ministerio Público solicitó que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en los términos expuestos.

46.        Finalmente, en el siguiente cuadro se ponen de presente la totalidad de intervenciones y solicitudes formuladas, en relación con la norma objeto de control: