II. CONSIDERACIONES
A. Competencia.
B. Cuestión previa: examen de aptitud de la demanda.
48. El Decreto Ley 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, en el artículo 2°, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como el concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal, que lejos de satisfacerse con la presentación de cualquier tipo de razones, exige la formulación de unos mínimos argumentativos, que se deben apreciar a la luz del principio pro actione.
49. Tales mínimos han sido desarrollados, entre otras providencias, en las sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-108 de 2021, y se identifican en la jurisprudencia como las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Así, al decir de la Corte, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma legal demandada vulnera la Carta; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de suscitar una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada, con impacto directo en la presunción de constitucionalidad que le es propia.
50. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda debe realizarse en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, teniendo en cuenta que en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un principio, o los mismos suscitan dudas, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos. En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte ha distinguido ambas etapas procesales y ha manifestado que la decisión del ponente sobre la admisión no compromete la evaluación que, en términos de autonomía, puede realizar la Sala Plena sobre la aptitud sustancial de la demanda, ya que, a partir del desarrollo del proceso, esta autoridad tiene la posibilidad de efectuar un análisis con mayor rigor, detenimiento y profundidad sobre la acusación formulada, sobre la base de las distintas intervenciones y de los conceptos que se incorporan al expediente.
51. En el asunto bajo examen, cinco intervinientes solicitaron a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. Sobre este particular, en la reciente Sentencia C-100 de 2022, reiterada en las providencias C-212 de 2022 y C-387 de 2023, este tribunal señaló que no caben las solicitudes genéricas de ineptitud de la demanda, en las que los intervinientes sólo plantean un enunciado, o recurren a alegatos comunes, o se refieren de forma abstracta al incumplimiento de una o de todas las cargas necesarias para provocar un juicio de fondo, sin poner de presente argumentos concretos que se deriven de un examen particular de la acusación realizada y que sirvan de soporte a la solicitud de inhibición. En estos eventos, dado el carácter deliberativo que tiene la acción pública de inconstitucionalidad, y siempre que exista una argumentación mínima que habilite un pronunciamiento de mérito, cuya aptitud sustancial es susceptible de ser verificada por el pleno de este tribunal, cabe continuar con la causa propuesta y avanzar en el estudio de fondo de los cargos planteados.
52. Dicha argumentación mínima supone una constatación que (i) puede provenir del control de admisibilidad realizado por el magistrado sustanciador, cuya labor tendría que ser ratificada por el pleno de la Corte (como sucedió, por ejemplo, en las sentencias C-100 de 2022 y C-212 de 2022), o (ii) por el estudio directo u oficioso que sobre la aptitud de la demanda realice la Sala Plena, al tratarse de una competencia amplia y autónoma cuyo ejercicio no es susceptible de ser limitado por la falta de suficiencia de las intervenciones, ni por la evaluación inicial que se haya efectuado por el ponente. Sin embargo, la existencia de solicitudes genéricas de inhibición opera en favor de la prosperidad del principio pro actione[40].
53. Ahora bien, como quiera que los intervinientes expusieron razones concretas para soportar la ineptitud de cada uno de los cargos de la demanda, corresponde a la Sala Plena verificar la aptitud de los mismos.
54. Los cargos de la demanda no son aptos. La Corte considera que los cargos formulados no son aptos, pues no cumplen los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. A continuación, se desarrollan estos argumentos.
55. El primer cargo, en principio, cumple los requisitos de claridad y pertinencia pues es posible comprender el contenido de la acusación y los argumentos planteados no son de tipo legal, doctrinal o de mera implementación. Sin embargo, el cargo no cumple el requisito de certeza, pues se funda en una lectura subjetiva de la norma acusada. En efecto, el demandante estima que se desconocen los principios de tipicidad y presunción de inocencia, sin embargo, tales garantías no se relacionan con el contenido de la norma demandada. Al respecto, cabe señalar que la tipicidad[41]: (i) constituye un elemento del principio de legalidad el cual, a su vez, hace parte de la garantía del debido proceso[42]; y (ii) hace referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su transgresión.
56. Por su parte, el principio de presunción de inocencia también constituye una garantía del debido proceso y se trata de una cautela constitucional contra la arbitrariedad, que siempre está activa y con mayor razón en todos aquellos eventos en los que el Estado pretende ejercer el poder de reprochar comportamientos, por la vía judicial o administrativa, esencialmente en ejercicio de su facultad sancionadora (ius puniendi)[43]. La presunción de inocencia comprende, a su vez, las siguientes garantías[44]: (i) corresponde al Estado la carga de desvirtuar la inocencia, a través de la prueba de los distintos elementos de la responsabilidad, incluida la culpabilidad; (ii) a pesar de existir libertad respecto de las pruebas para desvirtuar la presunción de inocencia, sólo son admisibles medios de prueba respetuosos del debido proceso y acordes a la dignidad humana; (iii) nadie puede ser obligado a contribuir para que la presunción de inocencia que lo ampara, sea desvirtuada y sus silencios carecen de valor probatorio en forma de confesión o indicio de su responsabilidad; (iv) durante el desarrollo del proceso o del procedimiento, la persona tiene derecho a ser tratada como inocente; y (v) la prueba necesaria para demostrar la culpabilidad debe tener suficiente fuerza demostrativa, más allá de toda duda razonable, la que, en caso de persistir, debe resolverse mediante la confirmación de la presunción.
57. La Corte encuentra que la norma acusada refiere a uno de los elementos que debe contener el auto que admite la solicitud de restitución, en particular, la suspensión de los procesos administrativos que afecten el predio. En este sentido, es claro que dicha medida no tiene que ver con una actuación del Estado en ejercicio de su facultad sancionadora (ius puniendi), ni pretende reprochar comportamientos mediante la imposición de penas o sanciones. Tampoco refiere a ninguna conducta de los eventuales opositores dentro del proceso de restitución de tierras.
58. Bajo ese panorama, es dable concluir que dicho cargo no cumple con el requisito de certeza, en la medida en que se fundamenta en un entendimiento erróneo y subjetivo de la disposición acusada, pues, como quedo expuesto, la norma no se refiere a un proceso sancionatorio o de responsabilidad individual como los procesos penales y, por lo tanto, los principios de tipicidad y presunción de inocencia no resultan aplicables.
59. Por otro lado, el cargo no cumple el requisito de especificidad, pues no expone, de forma objetiva y verificable, una contradicción entre los preceptos acusados y el artículo 29 de la Constitución. Frente a este requisito la Corte ha señalado que al demandante corresponde no solo identificar correctamente la norma demandada, sino establecer de qué manera aquella desconoce la Constitución, lo cual pasa, necesariamente, por desentrañar el contenido del artículo que se considera vulnerado[45]. En este caso, a pesar de las afirmaciones del demandante, el cargo (i) no precisa el contenido del debido proceso y, en particular, las garantías de tipicidad y presunción de inocencia que, como se expuso, no se relacionan con el contenido de la norma demandada; y (ii) tampoco alcanza a evidenciar de qué forma tales garantías resultan desconocidas por los preceptos acusados. Así, los argumentos planteados no demuestran dicha transgresión, máxime si, además, no se relacionan con las garantías constitucionales presuntamente vulneradas.
60. Adicionalmente, aunque el demandante refiere a la falta de razonabilidad de la medida acusada, las razones expuestas tampoco permiten concretar la acusación frente al artículo 29 superior. Ello, además, teniendo en cuenta que se alega la afectación de los derechos del opositor a utilizar el bien, sin que se explique cómo aquello se relaciona con la garantía del debido proceso.
61. Por último, dado el incumplimiento de los requisitos de certeza y especificidad, la Corte estima que el cargo tampoco cumple el requisito de suficiencia, pues las razones planteadas no logran generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados.
62. El segundo cargo, en principio, cumple el requisito de claridad, ya que es posible identificar un hilo conductor que lo sustenta. No obstante, el cargo no satisface el requisito de certeza, pues los presuntos efectos sobre la propiedad se refieren como consecuencias expuestas de manera subjetiva por el demandante y no se desprenden del contenido de la norma demandada. En efecto, la medida acusada no refiere a los atributos de uso, goce y disposición del derecho de propiedad[46], como tampoco a actividades que recaigan sobre el predio objeto de restitución, ni a su explotación económica. Como se expuso, la medida acusada refiere al deber del juez de suspender los procesos administrativos que afecten el predio, en el auto admisorio de la solicitud de restitución.
63. Por otra parte, el cargo no cumple el requisito de pertinencia. Sobre el particular, la Corte ha señalado que el cargo tampoco es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición[47]. En este caso, el cargo se soporta en ejemplos prácticos o de disponibilidad económica de los predios. Así, el demandante hace referencia (i) al permiso de vertimiento que requiere el propietario de un predio que tiene un cultivo, y a la necesidad de realizar unas reparaciones a las edificaciones previamente existentes; y (ii) a las opciones que tendría el propietario frente a dichas situaciones, las cuales, a su juicio, constituyen cargas intolerables. Adicionalmente, el cargo refiere a la pérdida de inversiones realizadas sobre el predio y a la imposibilidad de responder ante contingencias que impliquen el otorgamiento de permisos, en tanto se condena a realizar actividades de uso parcial e indeterminado.
64. Lo anterior evidencia que los argumentos planteados no son de naturaleza estrictamente constitucional, ya que se basan en situaciones de hipotética ocurrencia y ejemplos en los que podría ser aplicada la disposición, relacionados con la explotación del predio y las actuaciones que pueden realizarse sobre este.
65. Por otro lado, el cargo no cumple el requisito de especificidad, pues el demandante no demuestra cómo los preceptos acusados exhiben un problema de validez constitucional y la manera en que esas consecuencias son atribuibles. Si bien el cargo alega la afectación del derecho de propiedad y de sus atributos, aquello es insuficiente para evidenciar, de manera objetiva, una contradicción entre la norma acusada y el artículo 58 superior. En este sentido, más allá de las afirmaciones del demandante, no se demuestra de qué forma la suspensión de los procesos administrativos que afecten el predio supone una violación del derecho de propiedad. Ello, además, teniendo en cuenta que el demandante funda el cargo en interpretaciones subjetivas de la norma acusada y en situaciones de hipotética ocurrencia.
66. El cargo tampoco satisface el requisito de suficiencia, pues las razones del demandante no permiten desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático.
67. Finalmente, la Corte encuentra que el tercer cargo, en principio, satisface los requisitos de claridad, certeza y pertinencia, pues (i) es posible comprender el contenido de la acusación; (ii) la norma acusada es susceptible de inferirse del enunciado demandado; y (iii) los argumentos planteados no son de tipo legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación. No obstante, el cargo no cumple los requisitos de especificidad y suficiencia.
68. El cargo no es específico, pues no expone argumentos concretos que sustenten por qué se viola la autonomía judicial. El demandante insinúa que el Legislador no puede ordenar medidas cautelares automáticas en los procesos, pues ello necesariamente invade la órbita del juez, sin embargo, tal idea, por sí sola, sin analizar el contexto en el que surge la ley de víctimas, los derechos en disputa y la protección especial de las víctimas, no logra construir un cargo apto.
69. De otra parte, aunque el actor hace referencia a la independencia de las ramas del poder público[48] y a la presunta suplantación de la función del juez, no precisa el alcance de la autonomía judicial. Según la jurisprudencia, la autonomía judicial es, junto con el principio de independencia, una expresión del principio de separación de poderes[49], y se refiere a la necesidad de asegurar la auto gestión en asuntos tales como las políticas salariales, los procesos de formación y capacitación, el régimen disciplinario, al sistema de selección de jueces y magistrados, al régimen de carrera, la asignación presupuestal, las reglas para la permanencia en los cargos, entre muchos otros[50]. Asimismo, la Corte ha señalado que la autonomía (i) incluye la facultad que tienen todas las autoridades judiciales, sin importar su relación funcional, de interpretar el derecho[51]; y (ii) va más allá de una dimensión individual y negativa, enfocada en el juez, para abarcar una dimensión institucional orientada a que la Rama Judicial cuente con un espacio de autogestión que excluya la interferencia de actores externos en la actividad jurisdiccional[52].
70. Por otro lado, las acusaciones del demandante se apoyan en la sentencia C-623 de 2015, en la cual se analizó la suspensión automática de los actos administrativos que culminan los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio en virtud del ejercicio de la acción de revisión, supuesto que difiere del previsto en la norma acusada. Adicionalmente, cabe señalar que en dicha sentencia los problemas jurídicos estudiados no versaron sobre la violación de la autonomía judicial[53] y, además, en el caso concreto no se hizo referencia a dicha autonomía como tampoco en las razones de la decisión[54].
71. El cargo tampoco es suficiente, pues las razones planteadas no permiten generar dudas sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados. De igual forma, las afirmaciones del demandante frente a la irrazonabilidad de la medida tampoco tienen la entidad necesaria para desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las leyes. Ello, además, teniendo en cuenta que se alega la imposibilidad de gestionar el bien y de recurrir a toda competencia administrativa sobre el predio, sin que se explique cómo aquello se relaciona con la autonomía judicial.
72. En suma, la Corte encuentra que los cargos de la demanda no son aptos, ya que no satisfacen los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por lo tanto, proferirá una decisión inhibitoria, por ineptitud de la demanda.