Sentencia C-294/24

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-294/24

Expediente: D-15438 AC

M.P.: Natalia Ángel Cabo

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, me permito señalar que, aunque coincido con la sentencia dictada en el proceso de la referencia, me veo en la necesidad de aclarar el voto. A mi juicio, la Sala debió integrar la unidad normativa de los apartados demandados con el numeral 3°, el numeral 5° y los parágrafos 1° a 4° del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023.

En el caso concreto, la Sala juzgó la existencia de vicios insubsanables en el trámite legislativo que condujo a la expedición del numeral 6° y el parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023. En particular, identificó la falta de publicidad y la vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, al no permitir que los congresistas conocieran adecuadamente los textos a votar antes de su aprobación. Por tal razón, declaró la inexequibilidad de dichas disposiciones.

Efectivamente, los cargos de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento presentados en las demandas analizadas por la Corte se dirigían expresamente contra el numeral 6° y el parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023. Se reprochó que la proposición modificatoria del artículo 61 que los incluyó no fue debidamente publicada ni guardaba una conexión temática con los asuntos debatidos en las comisiones constitucionales económicas conjuntas. Para la Corte era claro que esta proposición también incorporó el literal a) del numeral 2°, así como los numerales 3°, 5° y 6°, y los parágrafos 1° a 4° del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023. Estas disposiciones, al haber surtido el mismo trámite legislativo reprochado, presentan los mismos vicios de procedimiento advertidos por la Corte.

Estimo que la Sala debió ampliar el objeto de control a través de la figura de integración de la unidad normativa, de modo que el examen de constitucionalidad comprendiera la totalidad de apartados incluidos por la proposición que fue objeto de valoración en este caso.

La integración de la unidad normativa es una institución jurídico-constitucional que faculta a la Corte para ampliar el objeto del control planteado en la demanda, con el fin de proteger la integridad, coherencia y consistencia del ordenamiento jurídico. Esta figura se encuentra consagrada en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, que habilita a la Corte para indicar en la sentencia las disposiciones que conforman la unidad normativa con las normas demandadas.

La jurisprudencia de esta Corte ha identificado las siguientes hipótesis en las cuales la Sala Plena se encuentra habilitada para pronunciarse sobre la constitucionalidad de disposiciones legales que no fueron acusadas, a través de la integración de la unidad normativa: “i) cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado”; “ii) en aquellos casos en los que la norma cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas” y “iii) cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad”. Esta última hipótesis se configura cuando concurren dos circunstancias: “(a) que la disposición demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas parezcan inconstitucionales”.

Hasta el momento, el desarrollo de esta figura se ha centrado en la relación sustancial entre disposiciones jurídicas y en la autonomía de las proposiciones jurídicas. No obstante, considero que las particularidades del caso permiten avanzar la jurisprudencia respecto del alcance de la integración de la unidad normativa. En este sentido, estimo que la relación intrínseca o estrecha a la que se refiere la tercera hipótesis incluye la relación fáctica inescindible entre disposiciones aprobadas mediante el mismo trámite legislativo viciado. Dichas disposiciones, al compartir el mismo procedimiento inconstitucional, resultan afectadas por idénticos vicios, lo que justifica su control conjunto.

Precisamente esto ocurre en el presente caso: en el trámite legislativo que condujo a la aprobación de la proposición modificatoria del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, se presentaron vicios relevantes e insubsanables que afectan la constitucionalidad de varios de los apartados de la disposición. Este escenario constituye una hipótesis novedosa dentro de la causal tercera de procedencia de la integración de la unidad normativa.

Este planteamiento es coherente con la evolución jurisprudencial de la Corte hacia la armonización entre el objeto de control y el parámetro constitucional, lo cual garantiza una revisión exhaustiva que salvaguarde la supremacía de la Constitución. Ejemplos de esta tendencia se encuentran en las sentencias C-387 de 1997 y C-091 de 2022, que resaltaron la facultad de la Corte para evaluar vicios constitucionales en disposiciones relacionadas, aunque no hayan sido directamente cuestionadas, con el propósito de asegurar la integridad del ordenamiento jurídico.

La integración de la unidad normativa no solo es una facultad, sino también un deber de la Corte para garantizar la coherencia y consistencia del ordenamiento jurídico, así como la supremacía constitucional. Además, materializa los principios de eficiencia y economía procesal, y hace efectivo el derecho de toda persona a participar en la conformación, el ejercicio y el control del poder político, al permitir que la Corte expulse del ordenamiento varios apartes normativos cuya inconstitucionalidad está comprobada, sin tener que esperar una demanda separada para cada uno. De esta manera, la Corte evita que normas con apenas apariencia de validez produzcan efectos jurídicos.

Que la Sala pasara por alto su deber de ampliar el objeto de control implicó mantener en el ordenamiento jurídico disposiciones con vicios insubsanables de inconstitucionalidad, que ya fueron comprobados. Esta consecuencia es patente en este caso, pues la decisión de la mayoría generó como consecuencia mantener en el ordenamiento los demás apartados del artículo 61 que, por haber sido aprobados sin el cumplimiento de un mínimo de publicidad, tienen apenas apariencia de ley. En la práctica esto significa prolongar la vigencia de mecanismos de compra e identificación de tierras que se aprobaron en abierta violación del orden constitucional. Es claro que una situación de este tipo sacrifica la supremacía constitucional, y genera incertidumbre y falta de uniformidad en la aplicación de la Constitución.

Fecha ut supra.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

A LA SENTENCIA C-294/24

Expediente: D-15438 AC

Demandas de inconstitucionalidad contra artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”

Con el acostumbrado respeto por la decisiones de la Sala, aclaró mi voto en el asunto de la referencia para insistir en tres temas:

Primero, para ahondar -más allá de lo dicho en la sentencia- que, en tanto las normas demandadas modificaban una norma de implementación del Acuerdo Final para la Paz (Decreto 902 de 2017), el Congreso desconoció la obligación constitucional de cumplir de buena fe los compromisos del Acuerdo, en los términos del Acto legislativo 02 de 2017, obligación que, respecto de las normas posteriores -como la demandada-, se traduce en que “no pueden contradecir las expedidas con anterioridad sobre las cuales existe una razonable pretensión de intangibilidad”, como dijo la Corte en la Sentencia C-630 de 2017. En efecto, cualquier modificación de las normas de implementación debe hacerse bajo los principios de progresividad y no regresividad, con el fin de determinar si la modificación que se propone tiene por objeto garantizar de mejor manera las finalidades del Acuerdo. Ello sólo puede garantizarse mediante una motivación suficiente que haya sido sometida a una deliberación democrática amplia, profunda, rigurosa, abierta y transparente, delibreación que no es posible en el trámite de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.

Segundo, para insistir en el contenido y alcance de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, y la necesaria diferenciación en su análisis. En efecto, al abordar el estudio del cargo por vulneración del principio de consecutividad, la posición mayoritaria consideró pertinente determinar la relación que las normas demandadas tienen con la temática general del Plan Nacional de Desarrollo. En mi opinión, y con base en lo que ya la Corte ha precisado sobre el contenido de dichos principios, dado que el cargo no era por vulneración del principio de unidad de materia, sino por vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, el análisis se debió centrar -exclusivamente- en las materias tratadas en primer debate. Al respecto, cabe recordar que en la sentencia C-133 de 2022 se avanzó en dicho entendimiento así:

“La iniciativa debe respetar los principios básicos del procedimiento legislativo (CP arts. 157, 158, 160 y 169). Así las cosas, (a) se debe cumplir con el principio de unidad de materia, el cual exige que las normas que van a integrar una ley deben guardar conexidad entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto o una pluralidad de ellos, a partir de la identificación de un núcleo, eje o materia dominante. (b) También se tiene que observar el principio de identidad relativa, que autoriza a que durante el trámite legislativo se introduzcan ajustes, modificaciones o cambios al proyecto, tanto en las comisiones como en las plenarias, con la condición de que exista un vínculo o conexidad entre la enmienda y lo previamente debatido. Y, por último, (c) se debe acatar el principio de consecutividad, por virtud del cual se exige que el tema o materia que guía la aprobación de las distintas normas que integran una iniciativa –sin perjuicio del ejercicio de las atribuciones que emanan del principio de identidad relativa– esté presente a lo largo de los debates reglamentarios que se prevén en la Constitución” (subrayado fuera de texto).

Aun cuando en aquella ocasión se analizaba una iniciativa de ley estatutaria, lo cierto es que se advirtió que se trataba de la sistematización de los requisitos tanto ordinarios (aplicables a todo proyecto de ley) como especiales (propios de las leyes estatutarias). Así, dichos requisitos también son aplicables a las leyes aprobatorias del PND con algunas especificidades. En efecto, lo que exige el principio de unidad de materia en el PND es que guarde conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, y con los programas y proyectos del plan de inversiones (o lo que la ponencia llama vínculo razonable con la temática general del PND). Por su parte, el requisito de consecutividad exige que el asunto trate de una materia que ha sido debatida a lo largo del procedimiento de elaboración del plan y del trámite legislativo; y el de identidad flexible (o relativa) se refiere a que los cambios que se introduzcan guarden coherencia y se refieran a la misma materia o contenido temático que fue previamente debatido.

Tercero, para reiterar la particular regulación constitucional y orgánica de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo cuyo procedimiento legislativo especial se encuentra regulado en los artículos 341 de la Constitución y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994. En efecto, el procedimiento legislativo especial para la aprobación del plan nacional de desarrollo se encuentra regulado en los artículos 341 de la Constitución y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994. A partir de estas disposiciones es posible diferenciar tres momentos del trámite aprobatorio: (i) presentación, de iniciativa exclusiva del gobierno nacional por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (ii) primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras, en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días; y (iii) segundo debate en cada una de las Cámaras a partir del informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos.

La Constitución distingue las modificaciones que se le pueden introducir al proyecto durante su trámite legislativo por parte del Gobierno y por parte del Congreso. El gobierno nacional puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes que integran el plan nacional de desarrollo. El Congreso, por su parte, puede introducir modificaciones al componente del plan de inversiones públicas, “siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero” (artículos 341 de la Constitución y 22 de la Ley 152 de 1994), para lo cual requiere previa “aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del ministro de Hacienda y Crédito Público”. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en el proyecto gubernamental, requiere el visto bueno del Gobierno nacional. En todo caso, los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no son obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia (artículo 341 de la Constitución). El plan de inversiones, por el contrario, requiere ser aprobado mediante ley que, en los términos del artículo 341 de la Constitución, tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, razón por la que si el Congreso de la República no aprueba este componente del plan nacional de desarrollo en el término de tres meses, el Gobierno nacional puede poner en vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley.

Conforme a dichas disposiciones y al artículo 150.3 de la Constitución, la ley aprobatoria del plan de desarrollo no permite modificar legislación permanente pues, para ello, se requiere adelantar el procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constitución para la expedición de las leyes y no el especial previsto para la aprobación del plan de desarrollo que debe tramitarse apenas en 3 meses improrrogables y ser aprobado por mayoría simple y no permite, por tanto, el amplio debate democrático propio de la configuración del ordenamiento jurídico. En efecto, tal como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-415 de 2020, “[e]l principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales”. Y aun cuando la demanda en esta oportunidad no incluyó ese cargo, dado que la modificación introducida mediante las normas demandadas implicaban la afectación de normas con carácter permanente, correspondía al Gobierno demostrar que las medidas (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución; (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal; y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-294/24

Referencia: expediente D-15.438 AC.

Asunto: demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”.

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

1.       En la Sentencia C-294 de 2024, la Corte estudió dos demandas contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”. Esta norma eliminaba la fase judicial que previó el Decreto Ley 902 de 2017 para el desarrollo de los siguientes procesos agrarios: (i) clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, (ii) extinción judicial del dominio sobre tierras incultas y (iii) caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos.

2.       La providencia declaró inexequible las disposiciones en atención a dos cargos de procedimiento legislativo. Primero, por violación al principio de publicidad en tanto que los senadores no conocieron ni tuvieron la oportunidad de conocer, a partir de un mecanismo idóneo, el contenido de la proposición a través de la cual se introdujeron las normas acusadas al proyecto de ley. Segundo, por violación al principio de consecutividad e identidad flexible debido a que, aunque las normas guardaban relación con los temas generales del Plan Nacional de Desarrollo, no fueron discutidas en el primer debate de las comisiones conjuntas.

3.       Ahora bien, aunque acompañé la decisión de inexequibilidad en lo que respecta al principio de publicidad, me aparto de las conclusiones a las que llegó la posición mayoritaria frente al segundo cargo, relacionado con el principio de consecutividad del trámite legislativo. En mi criterio, la Sala desarrolló un análisis demasiado estricto que restringe en exceso la facultad de introducir modificaciones al proyecto del plan nacional de desarrollo, en el curso del debate legislativo.

4.       La Corte ha entendido que el principio de la consecutividad admite la posibilidad de incorporar cambios a los proyectos de ley, lo cual se resuelve en la obligación, no de que las normas sean sometidas a los cuatro debates, sino de que la misma materia, tema o asunto haya sido considerada en los diferentes debates previstos en la Constitución. Esto se explica bien con la noción de identidad flexible empleada en la jurisprudencia, pues desde este punto de vista lo que se exige “es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia común a una(s) misma materia(s) objeto de regulación”[211]. Lo que se prohíbe entonces es la introducción de temas nuevos o que conviertan al proyecto en uno completamente distinto[212].

5.       Dadas las particularidades de las leyes que contienen los planes nacionales de desarrollo, la Corte ha precisado que “es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la ley del plan, siempre que se trate de normas de carácter instrumental que cumplan dos condiciones, a saber: (i) que los temas incluidos en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de los debates -comprende el primer debate en comisiones- y (ii) que dichos temas se encuentren relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo”[213].

6.       En esta ocasión, la mayoría dio por superado, sin dificultades, el segundo requisito. En efecto, como señala la providencia, los contenidos de las normas acusadas guardan relación con la temática general del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, en particular, con “el impulso a los procesos de formalización, democratización y restitución de la tierra en el marco de la reforma rural integral” (supra, párr. 163). Además, como está consagrado desde el documento de bases del Plan Nacional de Desarrollo, existe un reconocimiento expreso de la “importancia de mejorar el acceso y la formalización de la propiedad rural, no solo como objetivo en sí mismo sino como medio para alcanzar la paz”; propósito este que se refleja transversalmente en varios de los ejes constitutivos del programa “Colombia Potencia Mundial de la Vida” (supra, párr. 165).

7.       Es claro entonces que las disposiciones bajo estudio no surgieron en el vacío, ni buscaban reconfigurar la orientación del plan nacional de desarrollo, sino impulsar un componente que está en la base misma de este programa de gobierno: la reforma agraria y el acceso progresivo a la tierra. En efecto, las normas declaradas inexequibles tenían por propósito agilizar el trámite del procedimiento único para ciertas materias agrarias al suprimir su fase judicial, lo que en teoría debería permitir al Estado clarificar la propiedad de la tierra, así como recuperar baldíos apropiados irregularmente de una manera más eficaz, y hacerse a la propiedad de predios improductivos que pasarían a conformar el banco disponible de tierras con fines de reforma agraria.

8.       Superado este primer examen, el análisis de la Sala Plena se enfocó en determinar si las disposiciones incluidas para segundo debate fueron objeto de discusión y aprobación en el primer debate de las comisiones conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. El dictamen mayoritario fue negativo al concluir que “los contenidos de las normas demandadas no tienen cercanía temática con los asuntos deliberados en primer debate” (supra, párr. 179).

9.       Pienso, sin embargo, que tal conclusión no está suficientemente demostrada en la sentencia de la que me aparto y refleja un escrutinio especialmente estricto sobre el trámite legislativo. Para empezar, el análisis de la providencia cuestiona que en el primer debate “nunca se deliberó sobre la posibilidad de suprimir la fase judicial del procedimiento único previsto en el Decreto Ley 902” (supra, párr. 169). Esta indagación contradice lo que párrafos anteriores la propia sentencia explica, en el sentido de que el principio de consecutividad debe evaluarse a partir de temáticas generales, y no de artículos o políticas específicas (supra, párr. 147).

10.   Y si se trata de identificar una relación temática razonable, la mayoría debió concluir que el objeto de las disposiciones declaradas inexequibles sí fue abordado dentro del primer debate conjunto en el Congreso de la República. Es cierto que no se habló puntualmente de suprimir la fase judicial en algunos procesos agrarios, pero el compromiso de “consolidar verdaderamente la reforma agraria en nuestro país”[214], el reconocimiento a las deudas históricas con el acceso a la tierra y el desarrollo agropecuario[215], así como la importancia de impulsar el catastro multipropósito[216] para resolver la informalidad e inequidad en el campo, fueron puntos de discusión expresamente abordados por los ponentes y algunos congresistas. De estas intervenciones la Corte podría haber inferido –como lo ha hecho en otros casos[217]– que dentro de las preocupaciones que surgieron en el primer debate surtido del proyecto convertido luego en la Ley 2294 de 2023 ya estaba contenida la idea de buscar mecanismos para superar los problemas de inequidad e informalidad en el acceso a la tierra.

11.   Podríamos haber discutido sobre la constitucionalidad material de las normas acusadas –examen al que no llegó la Corte en esta decisión–, pero lo que en mi concepto resulta innegable es que la cuestión agraria, la superación de la informalidad y el acceso progresivo a la tierra era un aspecto central del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, y así se reflejó en el primer debate conjunto de las comisiones del Congreso de la República. Aunque la propuesta de eliminar la etapa judicial de algunos procesos agrarios no se discutió expresamente en el primer debate conjunto, sí se abordó una temática general que estaba íntimamente relacionada con la reforma agraria, lo que permitía dar por satisfecho el principio de consecutividad.

Fecha ut supra,

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada