I. ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos Guillermo Forero Álvarez y Julián Andrés Pimiento Echeverri presentaron, por separado, demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 [p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida (en adelante Ley 2294). Estas demandas se radicaron, respectivamente, bajo los números de expediente D-15438 y D-15461 y, en sesión del 9 de agosto de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso acumularlas para ser tramitadas bajo una sola actuación, cuyo conocimiento y sustanciación correspondió por reparto a la magistrada Natalia Ángel Cabo.
2. Mediante auto del 24 de agosto de 2023, la magistrada sustanciadora admitió parcialmente la demanda presentada por el ciudadano Pimiento Echeverri[1] e inadmitió aquella formulada por el ciudadano Forero Álvarez, y les concedió a los accionantes un término de tres días para que, si a bien lo tenían, subsanaran los cargos inadmitidos. Adicionalmente, la magistrada sustanciadora ordenó recaudar los antecedentes del trámite legislativo de la Ley 2294, y dispuso que una vez se recolectaran y calificaran estas pruebas, se procediera con (i) la fijación en lista del proceso para la recepción de intervenciones ciudadanas; (ii) el traslado a la Procuraduría General de la Nación; (iii) la comunicación de la iniciación del trámite al presidente del Congreso, al presidente de la República, a los ministerios de Interior y de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeación y a la Agencia Nacional de Tierras; y (iv) la invitación a diversas universidades para participar dentro de la presente actuación[2].
3. Con auto del 15 de septiembre de 2023, la magistrada sustanciadora se pronunció sobre los escritos de corrección de las demandas presentadas por los accionantes. La magistrada resolvió (i) admitir ambas demandas por los cargos referidos al presunto desconocimiento del principio de progresividad y la prohibición de regresividad derivados del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 superior -además de los cargos admitidos en auto del 24 de agosto anterior-; y (ii) rechazar la demanda del ciudadano Pimiento Echeverri respecto de los cargos por violación de los artículos 13, 29, 64, 209, 228 y 229 de la Constitución.
4. Por medio de auto del 12 de octubre de 2023[3], la magistrada sustanciadora dejó sin efecto la fijación en lista y el traslado a la Procuraduría General de la Nación realizados por la Secretaría General de la Corte el 28 y el 27 de septiembre, respectivamente, al haber sido realizados sin la previa evaluación y calificación de las pruebas decretadas en el auto del 24 de agosto anterior. No obstante, en dicho auto se advirtió que las intervenciones recibidas se tendrían por válidamente presentadas.
5. Tras verificar que las pruebas decretadas fueron debidamente allegadas al proceso, el 1° de diciembre de 2023, la magistrada sustanciadora ordenó continuar con el trámite de constitucionalidad en los términos señalados en el auto del 26 de agosto anterior. En consecuencia, la Secretaría General llevó a cabo la fijación en lista del proceso para intervenciones ciudadanas, el traslado a la Procuraduría General de la Nación y las invitaciones a participar en la actuación, en los términos señalados en el auto del 24 de agosto.
6. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver las demandas de la referencia[4].
A. Normas demandadas
7. A continuación se transcribe el texto normativo acusado, con los apartes demandados subrayados:
Ley 2294 de 2023
(19 de mayo)[5]
Por [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida
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Artículo 61. Mecanismos para facilitar y dinamizar los procesos de compra de tierras por oferta voluntaria. En el marco del procedimiento de compra por oferta voluntaria de tierras, que se destinarán al fondo de tierras a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), podrán adelantarse la siguientes medidas:
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6. Procedimientos de la autoridad de tierras que deberán ser resueltos en fase administrativa. Para los asuntos de que tratan los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), mediante acto administrativo fundamentado en el informe técnico-jurídico definitivo y demás pruebas recaudadas, tomará la decisión de fondo que corresponda.
En firme dicho acto administrativo, la ANT procederá a su radicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del círculo donde se encuentra el predio, con el fin de que se realice el respectivo registro en el folio de matrícula inmobiliaria.
Los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a los asuntos indicados podrán ejercer únicamente la acción de nulidad agraria de que trata el artículo 39 de dicho decreto.
Dicha acción operará como control judicial frente al acto administrativo en el que se toma la decisión de fondo. Para su interposición, el accionante contará con un término de tres (3) años, contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria. Esta acción podrá interponerse directamente, sin necesidad de haber agotado los recursos contra el acto administrativo.
En los eventos en los que el juez disponga la suspensión provisional del acto administrativo en el marco de la acción de nulidad agraria, la ANT podrá disponer del inmueble conforme a sus competencias legales, siempre y cuando constituya una reserva destinada a cumplir las órdenes judiciales que se puedan dar en favor de los accionantes. Dicha reserva podrá ser constituida con recursos de su presupuesto, vehículos financieros públicos y/o cuentas especiales de la Nación.
Los procedimientos especiales agrarios que hubiesen pasado a etapa judicial, empero no hayan surtido la fase probatoria en dicha instancia, podrán ser reasumidos, mediante acto administrativo, por la Agencia Nacional de Tierras y tramitarse atendiendo las disposiciones acá contenidas.
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Parágrafo 3°. El numeral 6 del presente artículo deroga el inciso segundo del artículo 39, el numeral 2 del artículo 60, el inciso segundo del artículo 61, el artículo 75 y el inciso tercero del artículo 76, solo en lo que respecta a los asuntos de que trata[n] los numerales 4, 5, y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, y las demás normas procedimentales que contradigan su contenido.
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B. Las demandas
8. Los cargos de inconstitucionalidad que la magistrada sustanciadora admitió para estudio son los siguientes:
Expediente D-15438
9. Cargo único por violación del principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho fundamental al debido proceso[6]. El ciudadano Guillermo Forero Álvarez solicitó la inexequibilidad de los incisos primero, segundo, tercero y sexto del numeral 6, así como el parágrafo 3°, del artículo 61 de la Ley 2294. En criterio del accionante, tales normas vulneran el principio de progresividad y no regresividad o retroceso en materia de derechos[7], que encuentran su fundamento en los artículos 93 de la Constitución Política, y 26 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) y 1° del Protocolo Adicional a la CADH (en adelante Protocolo de San Salvador)[8].
10. El actor señaló que los apartes demandados son contrarios a dicho principio porque injustificadamente eliminan la fase judicial del procedimiento único para el acceso y la formalización de tierras que se establecía en el Decreto Ley 902 de 2017[9] para el trámite de los siguientes asuntos previstos en la Ley 160 de 1994: (i) clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos regulados; (ii) extinción judicial del dominio sobre tierras incultas; y (iii) caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos[10]. Esta modificación supone que tales asuntos deben ser resueltos en su integridad por la autoridad administrativa, lo que para el actor implica una supresión del servicio de administración de justicia en los referidos trámites y un retroceso injustificado respecto del ámbito de protección del derecho fundamental al debido proceso, por las siguientes razones.
11. Primero, las disposiciones derogadas por las normas demandadas, al contemplar la participación de la autoridad judicial independiente e imparcial en los referidos trámites agrarios, lo que redundaba en beneficio del debido proceso de las partes. En este sentido, las normas acusadas, a juicio del demandante, resultan regresivas porque convierten a la autoridad administrativa en juez y parte al concentrar en ella las funciones de investigación y juzgamiento, pese a que esta situación ya había sido superada por las disposiciones del Decreto Ley 902 de 2017, derogadas por las normas demandadas.
12. Segundo, la eliminación de la presencia de los jueces en tales actuaciones desconoce el derecho al debido proceso, así como las garantías judiciales contenidas en el artículo 8 de la CADH, en particular, la de toda persona a ser a ser oída por un juez competente previamente definido por la ley para la determinación de sus derechos. El accionante manifestó que con la medida en comento se afecta el principio del juez natural porque la regulación original adjudicó ciertas competencias a las autoridades judiciales dentro del procedimiento único para el acceso y formalización de tierras, y las normas demandadas las suprimieron injustificadamente. También, el actor consideró que se menoscaba el derecho de defensa porque se reduce la capacidad de persuasión de quien termina abogando por sus intereses ante la autoridad administrativa que es al mismo tiempo juez y parte. Por otro lado, se perjudican las garantías de imparcialidad e independencia porque la autoridad administrativa llamada a resolver tiene sus propios objetivos institucionales.
13. Tercero, el retroceso en las garantías del debido proceso es injustificado. Al respecto, el actor señaló que en la exposición de motivos del proyecto de ley no hay una fundamentación sobre las razones que explican la medida de suprimir la fase judicial de los procedimientos agrarios en cuestión.
14. Cuarto, según el demandante, en tanto la medida implica un retroceso en relación con la efectividad del derecho al debido proceso, se predica de ella la presunción de inconstitucionalidad[11], más cuando no configura ninguno de los presupuestos jurisprudenciales que habilitarían desconocer la prohibición de retroceso[12]. Al efecto, el actor señaló que la supresión de la fase judicial en estos trámites en nada contribuye a facilitar y dinamizar los procesos de compra de tierras por oferta voluntaria. Aún si aquélla fuera la finalidad que justifica la medida, no se puede pasar por alto que tales actuaciones se tramitan bajo las formas propias del proceso verbal sumario de única instancia, en el que bien podría participar activamente la Agencia Nacional de Tierras (ANT). En consecuencia, la medida no resulta necesaria y, en cambio, sí es desproporcionada en cuanto despoja al interesado de la posibilidad de que sea el la autoridad judicial y no la administrativa la que decida sobre el asunto.
Expediente D-15461
15. Por su parte, el ciudadano Julián Andrés Pimiento Echeverri solicitó la inexequibilidad del numeral 6 y del parágrafo 3°, del artículo 61 de la Ley 2294. Los cargos formulados por el accionante que fueron admitidos para estudio son los que a continuación se reseñan[13].
16. Primer cargo por vicios de procedimiento en la expedición del numeral 6 del artículo 61 de la Ley 2294[14]. A partir de un recuento del trámite de la iniciativa que resultó en la Ley 2294, el demandante manifestó que (i) el numeral 6 del artículo 61 de dicha normatividad es violatorio de los principios de consecutividad e identidad flexible toda vez que fue incorporado al proyecto de ley en el penúltimo debate, e implicó un cambio sustancial al contenido del proyecto. En efecto, lo dispuesto en dicho numeral no tiene relación de conexidad con las materias discutidas a lo largo del trámite legislativo; allí nunca se discutió hacer una reforma judicial ni desmontar la fase judicial del procedimiento único regulado por el Decreto Ley 902 de 2017. Además, el accionante puso de presente que los apartes demandados quedaron incluidos en un artículo referido a la compra de tierras por oferta voluntaria, que nada tiene que ver con el procedimiento único modificado por las normas cuestionadas.
17. Por otra parte, (ii) el actor también alegó que durante el debate de la iniciativa en la plenaria del Senado se desconoció el principio de publicidad. Al respecto, el demandante sostuvo que no se llevó a cabo una lectura completa de la proposición que incorporó los apartes demandados al proyecto de ley ni se debatió antes de proceder a su votación. Simplemente, esa proposición fue votada en bloque con el resto de las proposiciones avaladas por el Gobierno, pese a tratarse de materias disímiles.
18. Segundo cargo por violación del principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho fundamental al debido proceso[15]. El accionante manifestó que el Decreto Ley 902 de 2017 revistió de carácter judicial las funciones de clarificación, deslinde y extinción de dominio, lo que, en su criterio, comporta una mayor protección del derecho al debido proceso[16], en tanto garantiza la reserva judicial de la decisión. Por lo tanto, el actor consideró que desjudicializar tales competencias para trasladarlas a la autoridad administrativa constituye una medida regresiva. En desarrollo de este planteamiento, el demandante presentó los siguientes argumentos.
19. Primero, la supresión de la fase judicial en la definición de los referidos asuntos no se ajusta al propósito de facilitar la compra de tierras por oferta voluntaria, al que se refiere el artículo 61 de la Ley 2294 en el que quedó inserta dicha medida, ni a los objetivos contemplados en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Si bien en este documento se traza la finalidad de mejorar el acceso a la tierra, no hay una explicación concreta sobre la necesidad de emplear el proceso de extinción de dominio para tal efecto, ni sobre la supresión de la reserva judicial de dicho trámite que, por demás, se instituyó para garantizar la ejecución de la Reforma Rural Integral derivada del Acuerdo Final de Paz.
20. Segundo, la eliminación de la reserva judicial en las funciones de clarificación, deslinde y extinción de dominio comporta un retroceso respecto de la faceta prestacional del derecho al debido proceso. Esto, porque se sustituye la participación del juez en la toma de la decisión por un eventual control de legalidad judicial de la determinación que ahora le corresponde adoptar a la autoridad administrativa.
21. Tercero, la medida en cuestión, además de regresiva, es inadecuada e injustificada. No hay en el PND una razón que explique por qué la supresión de la reserva judicial en las decisiones sobre la clarificación, el deslinde o la extinción de dominio hace más eficiente la obtención de tierras para adjudicar, mucho menos a través de programas de enajenación voluntaria. Por el contrario, la reserva judicial garantiza una mayor eficacia de tales decisiones, y además asegura la independencia, transparencia e imparcialidad de las autoridades encargadas de proferirlas.
22. Cuarto, el mecanismo procesal previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 fue diseñado con el propósito de garantizar un adecuado equilibrio institucional en la solución de los conflictos sobre tierras. Sin embargo, ahora que se crea la jurisdicción agraria, con la norma acusada se pretende, extrañamente, retornar competencias en la materia a la autoridad administrativa.
23. Tercer cargo contra el inciso quinto del numeral 6 del artículo 61 de la Ley 2294 por violación del artículo 238 de la Constitución[17]. El actor planteó que el mencionado inciso de la norma acusada autoriza a la ANT para disponer sobre los inmuebles en disputa a pesar de la suspensión judicial de los actos que declaran la clarificación de la propiedad, el deslinde o la extinción de dominio. En criterio del demandante, tal habilitación vulnera la norma constitucional que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la potestad para suspender provisionalmente actos administrativos susceptibles de impugnación por vía jurisdiccional, ya que le resta todo efecto útil a dicha medida provisional.
24. El demandante señaló que, conforme lo han reconocido tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado[18], la suspensión provisional no es una simple medida cautelar sino que constituye una garantía judicial eficiente para protección de los particulares frente a la ejecución de actos administrativos que prima facie resultan violatorios del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, en criterio del actor es inexplicable que el Legislador pueda modular los efectos de dicha garantía judicial reconocida por la Carta, al punto de hacerlos nugatorios.
25. A continuación se reseñan los cargos formulados por los demandantes que fueron admitidos por la magistrada sustanciadora para el respectivo estudio de constitucionalidad:
Tabla 1 Síntesis de los cargos admitidos
C. Pruebas
26. Con ocasión del requerimiento probatorio decretado por la magistrada sustanciadora en el auto del 24 de agosto de 2023, durante el trámite los secretarios generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República hicieron llegar, en lo pertinente, las siguientes Gacetas del Congreso en donde constan los antecedentes del trámite de la Ley 2294 (Proyecto de Ley 274 de 2023 Senado 338 de 2023 Cámara).
Tabla 2 Antecedentes de la Ley 2294
27. Durante el trámite, se recibieron oportunamente 14 intervenciones y conceptos sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados[21], cuyos planteamientos se reseñan a continuación:
Tabla 3 Síntesis de intervenciones y conceptos
E. Concepto de la procuradora general de la Nación
28. En primer lugar, la procuradora general de la Nación puso de presente que en esta Corporación cursan demandas similares en contra de los apartes demandados[23], por lo que en su momento la Sala deberá examinar si se configura o no la cosa juzgada dentro del presente asunto. A continuación, la procuradora general de la Nación presentó las razones que la llevaron a solicitar la inexequibilidad de las normas cuestionadas, y que se reseñan enseguida.
29. Primero, durante el trámite legislativo del numeral 6 y del parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 en la plenaria del Senado se desconoció el principio de publicidad porque se incorporaron mediante proposiciones radicadas después de la publicación del informe de ponencia para segundo debate, por lo que los senadores no tuvieron la oportunidad de conocer su contenido a través del medio ordinario de comunicación previsto para tales propósitos. Además, la mesa directiva omitió dar lectura de los mencionados apartes normativos, pese a que varios de los senadores solicitaron se publicitara su contenido.
30. Segundo, las normas demandadas vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible porque fueron introducidas durante los segundos debates ante las plenarias de las cámaras, sin que guardaran relación con el contenido del proyecto de ley. Al respecto, la procuradora general de la Nación puso de presente que dentro del trámite legislativo no se observa ninguna justificación para la supresión de la fase judicial de los procedimientos regulados por el Decreto Ley 902 de 2017.
31. Tercero, la desjudicialización de los procedimientos agrarios es una medida regresiva frente al derecho al debido proceso porque, aunque éste se predica de toda actuación administrativa o judicial, en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles[24]. De suerte que, si el ordenamiento consagra una garantía de control judicial de las decisiones administrativas, su eliminación comporta un retroceso que afecta el núcleo esencial del derecho al debido proceso en cuanto a la independencia e imparcialidad de la autoridad que decide la cuestión. Adicionalmente, esta medida no es idónea para mejorar la eficiencia y celeridad de los procedimientos agrarios, ni se corresponde con los esfuerzos del Gobierno nacional por consolidar la Jurisdicción Ordinaria Agraria.
32. Cuarto, los preceptos demandados desconocen la potestad que el artículo 238 de la Carta otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente los actos de las entidades públicas, incluyendo aquéllos proferidos por la ANT en los procesos agrarios especiales. En criterio de la procuradora general, las normas acusadas establecen que dicha suspensión no aplica para tales actos en lo que concierne al dominio y la tenencia de predios, porque le permite a la ANT disponer de los inmuebles a pesar de la suspensión provisional de sus actos administrativos.