II. CONSIDERACIONES
Competencia
38. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad contra la disposición parcialmente acusada, ya que está contenida en una ley, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política.
Cuestión previa: análisis de la existencia de cosa juzgada constitucional
39. Solicitud de la Procuradora General de la Nación. En atención a lo planteado por la Procuradora General de la Nación sobre la posible configuración de la cosa juzgada y teniendo en cuenta un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional, la Sala verificará en, primer lugar, si existen decisiones de esta corporación respecto de los preceptos normativos cuestionados en el presente trámite, en las que se haya resuelto sobre su constitucionalidad. Para ello, procederá (i) brevemente a explicar los parámetros constitucionales sobre cosa juzgada constitucional y (ii) verificará su existencia en el caso concreto, para adoptar la decisión que corresponda.
40. Parámetros constitucionales sobre la configuración de cosa juzgada constitucional[13]. El artículo 243 de la Constitución establece que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Adicionalmente, dispone que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. Por su parte, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, así como el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, desarrollan la citada norma superior y establecen que las decisiones que dicte la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[14].
41. A lo largo de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha desarrollado la figura de la cosa juzgada constitucional, bajo parámetros que se reiterarán a continuación[15].
42. Noción. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal[16] y una cualidad[17] de las sentencias ejecutoriadas de la Corte Constitucional, por medio de la cual las providencias resultan definitivas, intangibles, incontrovertibles e inmutables[18]. Este carácter determina que el asunto que ha sido resuelto no pueda volver a debatirse dentro del mismo proceso, ni en el futuro a través de otro procedimiento entre las mismas partes y con el mismo objeto[19]. Además, la jurisprudencia constitucional ha dotado a la cosa juzgada de un doble carácter: negativo y positivo. A través del carácter negativo, su función es prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre asuntos ya resueltos por la jurisdicción constitucional. En cuando al carácter positivo, su alcance está determinado por proporcionar seguridad a las relaciones jurídicas y al propio ordenamiento jurídico[20].
43. Finalidades. La Corte Constitucional ha indicado que la cosa juzgada se fundamenta y tiene por finalidades primordiales: (i) preservar la seguridad jurídica, en concordancia con los postulados del Estado Social de Derecho, impidiendo que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o quede sometida a instancias adicionales a las ya cumplidas (artículo 1 C.P.); (ii) asegurar la supremacía de la Constitución, evitando que se reabra el caso judicial examinado mediante el fallo que reviste el carácter de cosa juzgada constitucional (artículo 4 C.P.); (iii) proteger el derecho al debido proceso, impidiendo que, tras examinarse un asunto por el juez competente y según las reglas vigentes, se reabra el debate (art. 29); (iv) garantizar la buena fe al promover la predictibilidad de las decisiones judiciales, así como suscitar la efectiva aplicación de los principios de igualdad y confianza legítima de los ciudadanos (art. 83 C.P.); y (v) garantizar la estabilidad y certeza de las relaciones jurídicas y que las controversias llevadas al conocimiento de un juez tengan un punto definitivo de cierre (artículo 228 C.P.)[21].
44. Eventos en los que se configura la cosa juzgada[22]. Esta corporación ha señalado que para la configuración de la cosa juzgada en el examen de constitucionalidad de las normas es necesario que se verifiquen los siguientes requisitos: (1) identidad de objeto, es decir, que el asunto busque estudiar la misma proposición normativa ya definida en un fallo anterior; (2) identidad de causa, esto es, que la demanda proponga el estudio de la norma con fundamento en las mismas razones ya analizadas en la sentencia precedente, lo que incluye el referente constitucional o la norma presuntamente vulnerada[23]; y (3) identidad del parámetro de control de constitucionalidad, a saber, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración[24].
45. Tipologías. Bajo estas subreglas, la Corte Constitucional ha indicado que se configura la cosa juzgada cuando se presenta alguna de las siguientes hipótesis:
46. La declaratoria de inexequibilidad de una disposición jurídica conlleva cosa juzgada formal y absoluta. En decisiones precedentes, como los fallos C-200 de 2019, C-383 de 2022 y C-047 de 2024, la Corte Constitucional ha concluido que existe cosa juzgada formal y absoluta cuando se demanda un texto normativo previamente declarado inexequible por este tribunal. Esto es así porque, de un lado, la disposición normativa ya fue sometida a un control de constitucionalidad previo; y por otro, el fallo anterior suprimió dicho precepto del ordenamiento jurídico. En consecuencia, no es posible realizar un análisis posterior de la norma con base en una nueva demanda de inconstitucionalidad, ya que el texto no hace parte del sistema jurídico. En ese evento, al tribunal solamente le corresponde estarse a lo resuelto en la decisión anterior. Al respecto, esta corporación ha indicado que no tendría ningún sentido declarar nuevamente su disconformidad, ( ) ya que no es posible volver sobre una norma que ( ) no existe.[35]
III. ANÁLISIS DE LA DEMANDA
En la presente actuación existe cosa juzgada formal y absoluta por la declaratoria de inexequibilidad del numeral 6° y el parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023 realizada mediante sentencia C-294 de 2024
47. En el presente caso, se configura cosa juzgada constitucional de carácter formal y absoluto. Esto se debe a que los segmentos acusados del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023 ya fueron objeto de control de constitucionalidad, mediante el proceso que culminó con la Sentencia C-294 de 2024, en la que se declaró su inexequibilidad.
48. La Sala Plena considera pertinente aclarar que, en el presente asunto, la demanda que dio origen a este proceso fue presentada el 17 de noviembre de 2023 y la Sentencia C-294 de 2024, que declaró inexequible la disposición demandada, se profirió el 17 de julio de 2024. En consecuencia, la demanda fue admitida cuando la norma acusada no había sido declarada inexequible.
49. Esta precisión es relevante porque la jurisprudencia de la Corte ha establecido que, cuando la norma es declarada inexequible en una sentencia anterior, la cosa juzgada será formal y absoluta, en tanto dicha disposición ha sido retirada del ordenamiento jurídico, sin importar los cargos invocados en la nueva demanda. En estos casos, la Corte debe rechazar la demanda si se encuentra en fase de calificación, o, si ya fue admitida antes de la sentencia de inexequibilidad, debe limitarse a declarar que se está a lo resuelto en la decisión anterior. Esto es así porque no existe un objeto de control sobre el cual emitir un pronunciamiento jurisdiccional. Por lo tanto, dado que en este caso la decisión de inexequibilidad se produjo después de la admisión de la demanda, la Sala debe analizar la configuración de la cosa juzgada mediante fallo.
50. En efecto, la Sentencia C-294 de 2024 de esta Corte examinó dos demandas de inconstitucionalidad presentadas contra el numeral 6° y el parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, que modificaban el trámite de algunos procesos especiales agrarios. Como se relató en los antecedentes, las normas impugnadas eliminaban la fase judicial prevista en el Decreto Ley 902 de 2017 para procesos como los de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, extinción judicial del dominio sobre tierras incultas, caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos.
51. En aquel proceso, los demandantes plantearon cuatro cargos de inconstitucionalidad, dos por vicios en el proceso de formación de la ley y dos de fondo. La Sala Plena examinó los dos primeros y constató que había vicios de trámite insubsanables, por cuanto: (i) se desconoció el principio de publicidad en el segundo debate en la plenaria del Senado de la República y (ii) se desconoció el principio de consecutividad e identidad flexible.
52. Sobre el primer vicio de procedimiento, la Sentencia C-294 de 2024 concluyó que la proposición que introdujo las normas demandadas no cumplió con el mecanismo de publicidad definido en la Ley 5ª de 1992, es decir, la lectura previa a su debate y aprobación. Además, la publicidad no se garantizó mediante los canales alternativos señalados en la jurisprudencia. Específicamente: (i) la explicación del presidente del Senado no fue clara ni detallada para conocer el alcance de la norma; (ii) no se demostró la publicación de la proposición en la página web del Senado de manera oportuna, ni que este medio fuera anunciado a los senadores; (iii) la explicación de la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural fue posterior a la votación de la proposición y versó sobre otros artículos del proyecto de ley; y (iv) la radicación en la secretaría general de la proposición no puede suplir la publicidad, cuando no se demuestra un anuncio de su posible disponibilidad para consulta.
53. Respecto al segundo vicio procedimental, la Sala también consideró que el trámite legislativo violó el principio de consecutividad e identidad flexible. La Corte encontró, siguiendo la Sentencia C-074 de 2021, que la vulneración del principio de publicidad genera, en ocasiones, un problema de identidad y consecutividad cuando no existen condiciones mínimas para el debate. En esta ocasión se demostró este problema, en tanto los congresistas no conocieron ni tuvieron la posibilidad de valorar la proposición que introdujo las normas demandadas antes de ser sometida a votación. Además, la Sala advirtió que, aunque las normas demandadas guardaban relación con temas generales del Plan Nacional de Desarrollo, no fueron discutidas durante el primer debate por las comisiones económicas conjuntas. Por lo tanto, al constatar la ocurrencia vicios insubsanables que afectan el principio democrático, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de las normas acusadas.
54. Con fundamento en la decisión descrita, la Sala Plena concluye que en el presente caso no es posible emprender el examen de los cargos formulados contra el numeral 6° y el parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, por cuanto se configura la cosa juzgada constitucional formal y absoluta respecto de la Sentencia C-294 de 2024.
55. Esta decisión se adopta considerando que (i) el asunto que se pretende estudiar corresponde a la misma proposición normativa ya controlada en aquel fallo anterior y (ii) en la aludida Sentencia C-294 de 2024 la norma demandada fue expulsada del ordenamiento y, por ende, no hay un objeto sobre el que recaiga el control. Esta conclusión resulta más evidente al examinar los cargos de inconstitucionalidad formulados en el presento asunto, como se ha hecho en oportunidades anteriores, entre ellas en las sentencias C-047 de 2024 y C-383 de 2022.
56. En esta oportunidad, la demandante presentó dos cargos de inconstitucionalidad: el primero por violación del principio de igualdad (arts. 13 y 34 de la constitución) y el segundo por el desconocimiento de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (arts. 29, 228 y 229). Si bien ambas demandas recaen sobre la disposición, no coinciden en el fundamento del cargo de inconstitucionalidad. No obstante, el examen material no procede dado que el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 fue expulsado del ordenamiento jurídico mediante la declaratoria de su inexequibilidad y, por lo tanto, no existe un objeto sobre el cual recaiga el examen de constitucionalidad propuesto en la nueva demanda. Luego, no es posible realizar un nuevo análisis de la norma con fundamento en otros cargos de inconstitucionalidad. En consecuencia, a la Sala solamente le corresponde estarse a lo resuelto en el fallo C-294 de 2024.