Sentencia C-383/24

(…)

ARTÍCULO 61. MECANISMOS PARA FACILITAR Y DINAMIZAR LOS PROCESOS DE COMPRA DE TIERRAS POR OFERTA VOLUNTARIA. En el marco del procedimiento de compra por oferta voluntaria de tierras, que se destinarán al fondo de tierras a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), podrán adelantarse las siguientes medidas:

6. Procedimientos de la autoridad de tierras que deberán ser resueltos en fase administrativa. Para los asuntos de que trata los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), mediante acto administrativo fundamentado en el informe técnico-jurídico definitivo y demás pruebas recaudadas, tomará la decisión de fondo que corresponda.

En firme dicho acto administrativo, la ANT procederá a su radicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del círculo donde se encuentra el predio, con el fin de que se realice el respectivo registro en el folio de matrícula inmobiliaria.

Los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a los asuntos indicados, podrán ejercer únicamente la acción de nulidad agraria de que trata el artículo 39 de dicho decreto.

Dicha acción operará como control judicial frente al acto administrativo en el que se toma la decisión de fondo. Para su interposición, el accionante contará con un término de tres (3) años, contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria. Esta acción podrá interponerse directamente, sin necesidad de haber agotado los recursos contra el acto administrativo.

En los eventos en los que el juez disponga la suspensión provisional del acto administrativo en el marco de la acción de nulidad agraria, la ANT podrá disponer del inmueble conforme a sus competencias legales, siempre y cuando constituya una reserva destinada a cumplir las órdenes judiciales que se puedan dar en favor de los accionantes. Dicha reserva podrá ser constituida con recursos de su presupuesto, vehículos financieros públicos y/o cuentas especiales de la Nación.

Los procedimientos especiales agrarios que hubiesen pasado a etapa judicial, empero no hayan surtido la fase probatoria en dicha instancia, podrán ser reasumidos, mediante acto administrativo, por la Agencia Nacional de Tierras y tramitarse atendiendo las disposiciones acá contenidas.

PARÁGRAFO 1o. En los mecanismos de compra previstos en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo, la ANT tendrá la primera opción de compra.

PARÁGRAFO 2o. Los literales a y b del numeral 2 del presente artículo constituyen supuestos adicionales a las reglas aplicables para la enajenación temprana, previstos en la legislación vigente.

PARÁGRAFO 3o. El numeral 6 del presente artículo deroga el inciso segundo del artículo 39, el numeral 2 del artículo 60, el inciso segundo del artículo 61, el artículo 75 y el inciso tercero del artículo 76, solo en lo que respecta a los asuntos de que trata los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017; y las demás normas procedimentales que contradigan su contenido.

PARÁGRAFO 4o. El cumplimiento de lo dispuesto en este artículo estará sujeto al Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo del correspondiente sector y a las disponibilidades presupuestales.

(…)”.

La demanda

6. La demandante presentó dos cargos de inconstitucionalidad. Sostuvo que el artículo 61 numeral 6° y el parágrafo 3° del Plan Nacional de Desarrollo (PND) vulnera: (i) el principio de igualdad respecto de la reserva judicial en materia de extinción de dominio (arts. 13 y 34 C.P.) y (ii) los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en el trámite de los asuntos de que tratan los numerales 4°, 5° y 7° del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, particularmente, el asociado a los procesos de extinción judicial de dominio sobre tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994. En consecuencia, solicitó que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad del numeral 6° y del parágrafo tercero del aludido artículo 61, disposiciones que modifican el procedimiento de estos asuntos agrarios.

7. La actora reseñó que el artículo 61 del PND establece algunos mecanismos para facilitar y dinamizar los procesos de compra de tierras por oferta voluntaria a cargo de la Agencia Nacional de Tierras que se destinarán al fondo de tierras de esa entidad. En particular, el numeral 6° demandado dispone que para los trámites dispuestos en los numerales 4°, 5° y 7° del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017,[1] la Agencia Nacional de Tierras tomará “la decisión de fondo que corresponda”, mediante acto administrativo soportado en un informe técnico jurídico definitivo. Tales trámites son: (i) “[clarificación] de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994”[2], (ii) “[extinción] judicial del dominio sobre tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994”[3] y (iii) “[caducidad] administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994”[4].

8. En la demanda se cuestionó que la norma establezca: (i) en su inciso tercero que “los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a los asuntos indicados, podrán ejercer únicamente la acción de nulidad agraria de que trata el artículo 39 de dicho decreto”; (ii) en su inciso quinto que “en los eventos en los que el juez disponga la suspensión provisional del acto administrativo en el marco de la acción de nulidad agraria, la ANT podrá disponer del inmueble conforme a sus competencias legales, siempre y cuando constituya una reserva destinada a cumplir las órdenes judiciales que se puedan dar en favor de los accionantes”; y (iii) en su inciso sexto que “los procedimientos especiales agrarios que hubiesen pasado a etapa judicial, empero no hayan surtido la fase probatoria en dicha instancia, podrán ser reasumidos, mediante acto administrativo, por la Agencia Nacional de Tierras”.

9. Además, la accionante detalló que el artículo demandado, en su parágrafo 3°, deroga normas procedimentales que presuntamente contradicen el contenido de esta reforma, entre ellas, el inciso segundo del artículo 39[5], el numeral 2° del artículo 60[6], el inciso segundo del artículo 61[7], el artículo 75[8] y el inciso tercero del artículo 76[9]. Para la demandante, este contenido tiene los dos siguientes problemas de constitucionalidad: 

Primer cargo: la norma del PND desconoce el principio de igualdad al omitir la reserva judicial para los propietarios de bienes inmuebles en procesos de extinción de dominio (arts. 13 y 34 C.P.)

10. La demandante argumentó que la reforma, al modificar el proceso de extinción judicial de tierras incultas previsto en el Decreto Ley 902 de 2017, contravino la garantía de reserva judicial dispuesta para los actos de extinción de dominio y, con ello, desconoció el principio de igualdad entre los propietarios de bienes declarados extintos por la Nación. La demandante aplicó los siguientes elementos del test de igualdad, de acuerdo con las sentencias C-059 de 2021 y C-138 de 2019:

11. (i) Existen dos grupos objeto de comparación. Por un lado, los propietarios sometidos a un proceso judicial de extinción de dominio por tierras incultas, regulado inicialmente por la Ley 160 de 1994 y con posterioridad por el Decreto Ley 902 de 2017, quienes pierden su predio por el desconocimiento de la función social o ecológica de la propiedad prevista en el artículo 58 constitucional. Por otro lado, los propietarios sujetos a la acción de extinción de dominio por actividades ilícitas, de aquellas reguladas en la Ley 1708 de 2014, que pierden la propiedad por actividades ilícitas o que deterioren gravemente la moral social señaladas en el artículo 34 superior. En el primer caso, con la reforma, tales titulares pierden la propiedad administrativamente, en el segundo, con un procedimiento judicial.

12. (ii) Los grupos son comparables. Para la demandante, estos dos grupos citados son comparables, porque:

(a) El constituyente de 1991 en el artículo 34 decidió regular la “institución jurídica” de la extinción de dominio permitiendo su procedencia exclusivamente mediante sentencia judicial, lo que limita la facultad del legislador para regular la materia. Esto se soportó en que el artículo 34 establece una reserva judicial sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave perjuicio a la moral social, permitiendo su extinción exclusivamente mediante sentencia judicial. En la demanda se manifestó que, aunque la extinción judicial de dominio de tierras incultas, regulada inicialmente por la Ley 160 de 1994 y con posterioridad por el Decreto Ley 902 de 2017, no ha sido objeto de control de constitucionalidad, esta corporación, en su jurisprudencia (sentencias C-389 de 1994 y C-749 de 2003), ha delineado consideraciones sustantivas sobre la figura de la extinción del derecho de dominio y los derechos de los propietarios, que permiten entender que de su contenido deriva una garantía constitucional de reserva judicial.

(b)  La extinción de dominio es una “figura unívoca”, a pesar de sus distintas modalidades, pues se trata, en todos los eventos, de una sanción objetiva que elimina el derecho de propiedad sin indemnización o compensación económica. La demandante explicó que la figura de la extinción de dominio se configura como una sanción objetiva, porque a diferencia de la expropiación administrativa, no implica una compensación económica o indemnización por la privación del bien, ya que constituye principalmente un castigo por el desconocimiento de deberes de rango constitucional. En consecuencia, la extinción judicial, por los hechos que están llamados a ser interferidos y por las implicaciones que tendría, debe decretarse a través de un procedimiento judicial.

(c) La extinción de dominio, independiente de su trámite o modalidad, en todos los casos aplica por el incumplimiento de deberes constitucionales, sea por grave deterioro a la moral social (artículo 34), como por el incumplimiento de la función social y/o ecológica de la propiedad (artículo 58). Desde la perspectiva de la demanda, la extinción de dominio no debe entenderse como un procedimiento, sino como una institución jurídica que aplica exclusivamente cuando se configure el incumplimiento de deberes constitucionales. De ahí que cuando la Corte Constitucional analiza la figura de la extinción de dominio la relaciona tanto con el artículo 34 como con el artículo 58 de la Constitución Política.

(d)  La interpretación de la jurisprudencia constitucional, como se desprende de las sentencias C-389 de 1994 y C-749 de 2003, ha establecido que la extinción de dominio (como figura unívoca) presenta las características de pública, constitucional y jurisdiccional. Por eso, entendida como una sola figura, su naturaleza constitucional, pública y jurisdiccional, aplica a la extinción de dominio sobre tierras incultas. A juicio de la actora, así lo entendió el Gobierno nacional cuando, mediante el ejercicio de facultades presidenciales para la paz, dispuestas en el Decreto Ley 902 de 2017, expresamente dispuso la “[extinción judicial] del dominio sobre tierras incultas[10]”.

13. (iii) Existe un tratamiento diferencial que carece de justificación. Para la demandante, este trato diferencial se da porque las personas que incumplen la función social o ecológica dejan de disfrutar de la garantía de reserva judicial en materia de extinción de dominio. Tras la reforma, después de ejecutoriado el acto y de haber sido despojadas del inmueble, pueden eventualmente acudir a un juez para lograr una decisión judicial en su caso. En cambio, las personas que han adquirido o utilizado los bienes para actividades ilícitas, como narcotráfico o trata de personas, cuentan con mayores garantías de debido proceso y de acceso a la administración de justicia, puesto que, antes de despojarlos de sus bienes, un juez debe decidir de manera definitiva sobre sus derechos.

14. La demandante sostuvo que esta diferencia en el tratamiento carece de justificación, porque la extinción de dominio debe ser entendida como una sola figura de carácter constitucional, pública y jurisdiccional, que opera ante el incumplimiento de principios constitucionales. Luego, las personas que presumiblemente adquirieron bienes ilegales, al cometer delitos, no pueden tener más derechos o garantías que los propietarios de bienes rurales que presuntamente violaron la función social o ecológica de la propiedad. Esta disparidad, a juicio de la demandante, resulta incompatible con los artículos 13 y 34 de la Constitución Política. Señaló que tampoco se justifica el trato diferencial, si se considera que los narcotraficantes, sus testaferros o beneficiarios, tendrían más derechos, protección y garantías específicas que las personas que no utilicen el bien conforme lo determine el Gobierno nacional.

15. En consecuencia, para la actora, la extinción judicial de tierras incultas regulada en el Decreto Ley 902 de 2017, mediante la cual se dispone una fase judicial previa a cualquier decisión definitiva, no puede reemplazarse, como la reforma lo pretende, con un control judicial posterior de los actos administrativos.

Segundo cargo: la norma del PND desconoce el debido proceso y el acceso a la administración de justicia al eliminar la fase judicial en el asunto que trata el numeral 5° del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 (art. 29, 228 y 229)

16. La accionante sostuvo que la norma acusada vulnera los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, al impedir la participación de un juez imparcial y la eficacia de las garantías de defensa y contradicción, sobre trámites que pueden conllevar la pérdida de derechos de propiedad, en particular, en el proceso de extinción judicial de dominio sobre tierras incultas regulado por el Decreto Ley 902 de 2017 y reformado por la norma acusada. En su escrito inicial y de corrección, la demandante presentó distintas acusaciones que pueden resumirse de la siguiente manera:

17. Primera acusación. La norma demandada desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad determinantes en la consolidación y protección de los derechos fundamentales. De acuerdo con las consideraciones de la Sentencia C-228 de 2011, la actora afirmó que la reforma retrotrae garantías procesales para la protección de los derechos de los propietarios de los predios rurales, sin que sea necesario ni se cumpla con ello una finalidad constitucional. 

18. Fundamentó esta aseveración en que el Decreto Ley 902 de 2017, el cual reguló el procedimiento único agrario, en especial en sus fases administrativa y judicial, es el resultado de un proceso de paz y de una reglamentación especial que valoró la problemática agraria en su integridad y definió la ruta a seguir, para efectos de lograr la consolidación y protección de los derechos agrarios, bajo el principio de acceso al sistema judicial y a la tutela judicial efectiva. Sin embargo, a través de la norma del PND se cambia el procedimiento previsto en el Decreto Ley 902 de 2017, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-073 de 2018.

19. Con la reforma, el inciso primero del artículo 61 dispone que la Agencia Nacional de Tierras (ANT), mediante acto administrativo fundamentado en el informe técnico jurídico definitivo, tomará la decisión de fondo que corresponda. Además, los incisos 3° y 4° reducen la fase judicial a una acción de nulidad agraria, que es facultativa.

20. La accionante expuso que la decisión jurídica definitiva sobre la situación del predio es decidida por la entidad pública interesada en la adquisición del bien, es decir, la ANT. En este sentido, la autoridad administrativa que realiza la declaración de explotación del predio, por ejemplo, en el marco del proceso de extinción de tierras incultas, es la misma entidad que práctica las pruebas y resuelve conforme a su propia necesidad el derecho sobre la propiedad.

21. En consecuencia, para la demandante, el contenido de la reforma es: (i) un cambio regresivo, sin que tenga un fin constitucionalmente legítimo o un presupuesto que lo justifique, (ii) el legislador no demostró la ausencia de otros mecanismos menos lesivos frente a la protección de los propietarios rurales, y al contrario, (iii) resulta excesiva la eliminación de la fase judicial respecto de los principios dispuestos en los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución.

22. Segunda acusación. La norma afecta el principio del juez natural, así como los principios de proporcionalidad y de razonabilidad, y los derechos de defensa y de contradicción. La demandante cuestiona el inciso 6° del numeral 6° del artículo 61 que dispone que: “Los procedimientos especiales agrarios que hubiesen pasado a etapa judicial, pero no hayan surtido la fase probatoria en dicha instancia, podrán ser reasumidos, mediante acto administrativo, por la Agencia Nacional de Tierras y tramitarse atendiendo las disposiciones acá contenidas”.

23. Para aquella, esta norma vulnera el acceso a un juez competente independiente e imparcial, al afectar la competencia de trámites judiciales en curso y convertirlos en procesos administrativos, sin proporcionar garantías suficientes de defensa y contradicción para las personas involucradas. Con ello, otorga facultades exorbitantes y excesivas a la ANT. Dichas facultades excesivas, a juicio de la actora, se evidencian en la atribución de la entidad para intervenir en procesos judiciales en curso, incluso durante la etapa probatoria, finalizarlos y reabrir un trámite administrativo.

24. En su criterio, este cambio restringe los derechos de defensa y contradicción de los individuos afectados con las decisiones y el acceso a un juicio imparcial ante tribunal competente. Argumentó que la decisión final sobre la situación jurídica del predio ya no será tomada de manera oportuna por un juez independiente e imparcial. En su lugar, se otorga esta facultad a una autoridad administrativa que actúa como parte interesada en la actuación, lo que compromete la objetividad de su decisión y los derechos de los afectados.

25. La actora también indicó que la reforma otorga la facultad a la ANT de reasumir los procesos judiciales que se encuentren en curso y en conocimiento por la autoridad judicial, para que esa entidad sea quien decida, situación que atenta contra el debido proceso, el cual debe garantizarse dentro de toda actuación judicial. La demandante aseveró que esta potestad deja sin herramientas jurídicas eficientes a aquellos particulares que hacían parte del procedimiento único, pero ya no cuentan con una fase judicial, en tanto no tienen garantías oportunas de defensa y contradicción ante ese traslado de competencia y pérdida de conocimiento por el juez natural de la causa.

26. En consecuencia, la ciudadana argumentó que, si se buscaba dar celeridad al procedimiento único, el legislador no debió optar por otorgarle a la ANT facultades adicionales que reducen el derecho al acceso a la justicia y al debido proceso, sino medidas menos lesivas que hicieran más efectivo el procedimiento único, en sus fases administrativa y judicial. Por lo tanto, la norma afecta el principio de proporcionalidad, que exige que las medidas legislativas que afectan los derechos de los individuos deben evitar restricciones innecesarias o excesivas de tales derechos subjetivos.

27. Tercera acusación. La norma desconoce el principio de tutela judicial efectiva inherente al acceso a la administración de justicia. La demandante cuestiona la competencia de la ANT prevista en el inciso 5° del numeral 6° del artículo 61, el cual dispone: “En los eventos en los que el juez disponga la suspensión provisional del acto administrativo en el marco de la acción de nulidad agraria, la ANT podrá disponer del inmueble conforme a sus competencias legales, siempre y cuando constituya una reserva destinada a cumplir las órdenes judiciales que se puedan dar en favor de los accionantes. Dicha reserva podrá ser constituida con recursos de su presupuesto, vehículos financieros públicos y/o cuentas especiales de la Nación”.

28. Para la demandante, esta reforma: (i) restringe la competencia de la autoridad judicial para ejercer su facultad de suspender los efectos de los actos administrativos que determinan de forma definitiva la situación jurídica de un predio; (ii) le otorga una facultad a la autoridad administrativa que es propia del sistema judicial; y (iii) afecta el derecho de las personas que acuden al proceso judicial, pues la medida provisional no sirve para suspender o detener la pérdida del derecho de dominio.

29. En su criterio, la disposición normativa ibidem desestima el principio de efectividad. Esto se manifiesta en la restricción que tiene la autoridad judicial para ejercer su facultad de suspender los efectos de los actos administrativos que determinan de forma definitiva la situación jurídica de un predio. Esta limitación contraviene, en criterio de la demandante, el derecho de los particulares a solicitar la suspensión del acto administrativo que define el derecho real de dominio.

30. Para la actora, el proceso judicial deja de ser efectivo porque la suspensión provisional se convierte en un acto ineficaz. Además, la acción agraria deja de ser efectiva porque no existe predio sobre el cual materializar la pretensión de nulidad agraria. Dicho en otras palabras, incluso acudiendo al proceso judicial, este no resulta efectivo para suspender o detener la pérdida del derecho de dominio. Esto convierte la acción agraria en un proceso de naturaleza indemnizatorio, pero no en una vía efectiva para la protección de los derechos reales de los propietarios de predios rurales.

Pruebas trasladadas

31. Mediante auto del 5 de febrero de 2024, el magistrado sustanciador ordenó el traslado de las pruebas y documentos recibidos en el trámite de los expedientes acumulados D-15438 y D15461 y del expediente D-15516. Se ordenó su traslado por la conexidad entre los procesos de constitucionalidad y por la aplicación de los principios de economía y celeridad procesal. Las pruebas recolectadas se reseñan en la siguiente tabla.

Expediente D-15438 y D15461 acumulado[11]

Expediente D-15516[12]

Pruebas practicadas

32. Mediante autos del 5 de febrero y 1° de abril de 2024, el magistrado sustanciador ordenó y requirió la práctica de pruebas de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10° del Decreto 2067 de 1991 y 63 del Acuerdo 02 de 2015. En particular, solicitó que diversas entidades e instituciones respondieran preguntas relacionadas con el trámite administrativo y judicial surtido en los asuntos de que tratan los numerales 4°, 5° y 7° del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, reformados por el artículo 61 de Ley 2294 de 2023.

A continuación, se presentan los argumentos principales expuestos:

Intervenciones y conceptos

33. Durante el trámite del presente asunto, la Corte recibió diferentes escritos de intervención y conceptos. Las solicitudes de cada una de las intervenciones se resumen en la siguiente tabla:

Concepto de la Procuradora General de la Nación

34. La Procuradora General solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en las sentencias que se adopten en los procesos D-15345, D-15380, D-15516, D-15438, D-15481 y, D-15461 y, en este sentido, conceptuó que se declare la inexequibilidad del numeral 6° y del parágrafo tercero del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023. La Procuraduría soportó su solicitud en los siguientes argumentos.

35. Primero, la norma acusada desconoce las prerrogativas constitucionales asociadas al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Específicamente, la Procuradora advierte que “la desjudicialización de los procedimientos agrarios especiales que establecen las normas acusadas constituye una medida regresiva en el punto de la optimización de los derechos fundamentales”. Lo anterior, pues el debido proceso administrativo ocurre bajo estándares más flexibles que en una instancia judicial. Además, la entidad administrativa actúa como juez y parte, lo que genera un riesgo de conflictividad.

36. Segundo, la norma acusada vulnera los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la propiedad. El Ministerio Público considera que las disposiciones jurídicas no son idóneas para mejorar la eficiencia y la celeridad de los procedimientos agrarios, ni resultan consonantes con las políticas del Gobierno Nacional dirigidas a implementar y fortalecer la jurisdicción agraria, en cumplimiento de los compromisos adquiridos con el Acuerdo de Paz. Así, “lejos de reducir los problemas operativos relacionados con los procedimientos para facilitar el acceso equitativo a la tierra, la norma acusada implica una nueva fase administrativa que, sumada al control judicial posterior, haría más larga y compleja la conflictividad asociada con la tierra”.

37. Tercero, en virtud de los artículos 34 y 58 superiores, la Corte ha señalado que, en la garantía del derecho a la propiedad privada, “la acción de extinción de dominio es un acto típicamente jurisdiccional, y esto es así al punto que sería inexequible una norma que asigne su conocimiento a una autoridad administrativa” (Sentencia C-740 de 2003). Por lo tanto, la disposición que desjudicializa el proceso de extinción de dominio de tierras incultas desconoce la protección a la propiedad derivada de mandatos constitucionales y permite que sea retirado el patrimonio de los ciudadanos por una decisión administrativa.