DECRETO 2150 DE 1992
(diciembre 30[1])
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ARTICULO 7o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE. El Superintendente del Subsidio Familiar es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones:
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22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;
23. Adoptar las siguientes medidas cautelares:
a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada.
b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación;
c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada;
d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación que ha dado origen a la medida.
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2. La demanda[2]
2. El demandante señaló que los numerales 20, 22 y 23 este último en sus literales a), b), c) y d) del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen los artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la Constitución Política. En su escrito solicitó que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de los numerales demandados. Como pretensión subsidiaria, pidió la exequibilidad condicionada de las mismas disposiciones, en el siguiente sentido:
a) que se declare exequible el numeral 20 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación no sea aislada y solo pueda cumplirse en concordancia con las demás funciones asignadas al Superintendente, y con base en la remisión normativa a parámetros objetivos fijados en otro régimen legal que la Corte Constitucional determine.
b) que se declare exequible el numeral 22 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación solo puede cumplirse como resultado del procedimiento administrativo sancionador previsto en la Ley 1437 de 2011 y con la comprobación del dolo o culpa grave.
c) que se declare exequible el numeral 23 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación solo puede cumplirse con base en la remisión normativa a parámetros objetivos fijados en otro régimen legal que la Corte Constitucional determine; o bien con el condicionamiento que la Corte determine con el fin de garantizar un mínimo ejercicio del debido proceso y derecho de defensa, así como un límite en cuanto a la duración en el tiempo de las medidas cautelares de intervención previstas en los literales a) y b).
3. El actor inició su argumentación contextualizando las disposiciones normativas impugnadas. Precisó que la creación y competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar debe valorarse desde una lectura sistemática, en la que se incluya: (i) la Ley 25 de 1981[3], que creó la Superintendencia del Subsidio Familiar, con la finalidad de ejercer, entre otras funciones, la inspección, vigilancia y control sobre las instituciones de aquel sector, como las Cajas de Compensación Familiar; (ii) la Ley 789 de 2002[4], que modificó y adicionó algunas funciones de las Cajas de Compensación Familiar y, con ello, a la Superintendencia del Subsidio Familiar; (iii) el Decreto 2592 de 2012[5], que modificó la estructura y las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar; y (iv) la Resolución 629 de 2018[6], por medio de la cual la propia superintendencia dispone un procedimiento para el ejercicio de las medidas cautelares a cargo de esa misma entidad.
4. En términos generales, la demanda cuestiona la alta indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares previstas en el marco de la inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, al igual que su falta de distinción sustantiva y procedimental respecto de la potestad sancionatoria. A juicio del demandante, el legislador extraordinario incurrió en un desconocimiento correlacionado de los principios de reserva de ley, legalidad y debido proceso al no establecer en una norma con fuerza material de ley, bajo parámetros de claridad, certeza y previsibilidad, el trámite cautelar y su distinción con otros procedimientos administrativos, incluido el que se deriva del ejercicio de la potestad sancionatoria. Esto, a su juicio, no respeta las formas propias de cada juicio y desconoce, en consecuencia, el artículo 29 de la Constitución.
5. Los tres cargos que el actor presentó están correlacionados y son consecuenciales. Como se indicó en el auto admisorio de la demanda[7], se estudiarían conjuntamente, en tanto constituyen un examen integral de las normas demandadas y de los mandatos constitucionales presuntamente infringidos:
2.1. Primer cargo. Desconocimiento del principio de reserva de ley en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control y en las medidas de intervención del Estado en la economía (artículos 150.8[8], 333[9] y 334[10] de la Constitución)
6. El demandante señaló que el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Presidente de la República y que ejerce el Superintendente del Subsidio Familiar, deben regularse en una norma con fuerza de ley. Por lo tanto, el contenido de las medidas acusadas no podía ser delegado al Gobierno Nacional, por tratarse de una materia reservada al legislador. El demandante fundamentó su análisis sobre la reserva de ley desde una doble perspectiva.
7. De una parte, afirmó que se omite la reserva de ley dispuesta en el artículo 150.8 de la Constitución Política. El demandante argumentó que esta norma constitucional establece específicamente que al legislador le corresponde establecer los parámetros dentro de los cuales el Gobierno Nacional debe ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control. Esto implica que el poder Ejecutivo no puede auto habilitarse para ejercer estas facultades. Esta conclusión la sustentó en las consideraciones, entre otras decisiones, de la Sentencia C-429 de 2019 la cual analizó previamente las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar la que, a su juicio, dispuso expresamente que las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar constituyen una materia reservada al legislador. Por esta razón, el actor concluyó que, aunque el legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa, en este caso específico su competencia está limitada por la reserva de ley y, por lo tanto, le correspondía adoptar una legislación sustancial y relevante para el diseño de las medidas cautelares y su distinción con otros procedimientos administrativos como los que se derivan de la potestad sancionatoria.
8. De otra parte, el demandante argumentó que las normas acusadas desconocen la reserva legal establecida en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. El actor sostuvo que el artículo 333 no solo reconoce libertades económicas, sino que dispone la competencia exclusiva del Congreso de la República para fijar los requisitos y las condiciones para el ejercicio de la actividad económica. Complementariamente, el artículo 334 establece la reserva de ley en lo que respecta a la intervención del Estado en la economía.
9. Para aquel, siguiendo este marco normativo y la jurisprudencia constitucional, las entidades vigiladas, como sucede con las Cajas de Compensación Familiar, aunque administran recursos parafiscales especiales, son instituciones privadas, que desarrollan actividades económicas altamente reguladas. Por ese motivo, sus acciones y las circunstancias que en ellas incidan, como sucede con la vigilancia, inspección y control, deben ser asuntos dispuestos de forma clara, objetiva y razonable por la ley. El demandante explicó que esto no ocurre en el caso de las normas censuradas porque el legislador solamente indicó las funciones demandadas, pero no precisó ninguno de tales contenidos.
10. Según el actor, el diseño de las medidas cautelares, especialmente la medida de intervención administrativa total o parcial a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, no proviene de una fuente legal sino de un decreto emitido en ejercicio de la potestad reglamentaria, como es el Decreto 2595 de 2012, y de la Resolución 629 de 2018, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar.
11. En la demanda se afirmó que ha sido el Gobierno Nacional quien, a través de decretos reglamentarios y resoluciones, ha regulado la materia, generándose una indebida transferencia de competencias al Ejecutivo, lo que afecta la actividad económica de las Cajas de Compensación Familiar y la reserva legal en materia de inspección, vigilancia y control. Además, con soporte en las Sentencias C-782 de 2007 y C-372 de 2009, indicó que esto conlleva un fenómeno de deslegalización del legislador al Presidente. Adicionalmente, ocurre un vaciamiento de competencias del Presidente por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar, puesto que esta última entidad se ha encargado de regular la materia a través de la Resolución 629 de 2018.
2.2. Segundo cargo. Desconocimiento del principio de legalidad en el ejercicio de los procedimientos sancionatorios y las potestades administrativas cautelares (artículos 6°[11], 121[12], 122[13] y 123[14] C.P.)
12. Luego de reconstruir la jurisprudencia constitucional[15] y contencioso administrativa[16] y de reiterar que se trata de una materia sujeta a reserva de ley, el demandante aseveró que los numerales 20, 22 y 23 este último en sus literales a), b) y d) del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde una doble perspectiva, el principio de legalidad en sus componentes de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad.
13. Primera. Desconocimiento del principio de legalidad en la intervención administrativa total o parcial prevista en el numeral 22 y en la vigilancia e intervención en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios, contenida en el numeral 20. En primer lugar, el actor señaló que el numeral 22 de la norma demandada le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar intervenir administrativamente, en forma total o parcial, a las entidades sometidas a su vigilancia por (i) infracciones a las leyes y estatutos o (ii) por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia. Para el demandante, desde la Ley 25 de 1981 hasta la Resolución 629 de 2018, pasando por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta medida de intervención administrativa se tiene como una sanción administrativa.
14. Entendida como una sanción administrativa, para el demandante, esta disposición es altamente indeterminada y vaga respecto de la conducta sancionada, al tiempo que no garantiza un adecuado equilibrio entre la gravedad de la infracción administrativa y la sanción impuesta. Afirmó que puede imponerse ante cualquier tipo de infracción administrativa sin valorarse realmente la gravedad, relevancia o magnitud de la conducta sancionada. Además, omite calificativos como grave o conducta reiterada que eran inicialmente previstos en la Ley 25 de 1981. Por esta razón, concluyó que la disposición vulnera elementos de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad que hacen parte del principio de legalidad en lo que se refiere a la potestad sancionatoria. Esto último lo cuestiona de cara a la doble naturaleza de esta medida que también se dispone como medida cautelar. Luego, con una alta indeterminación de la conducta sancionable y su gravedad, el legislador no dispuso de criterios objetivos, claros, ciertos y previos para su aplicación.
15. En segundo lugar, el actor agregó que igual ocurre respecto del numeral 20 acusado, puesto que el legislador también desconoció el principio de legalidad y, con ello, de tipicidad, al no establecer criterios claros y objetivos para la función de vigilancia e intervención en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios de las entidades vigiladas. El actor criticó que la Superintendencia del Subsidio Familiar pueda adoptar esta medida cuando lo estime necesario. Sobre la redacción de aquella norma, insistió en que persisten una serie de indeterminaciones que no fueron llenadas adecuada y razonablemente por el legislador, tal y como serían las implicaciones de la vigilancia o, en caso de la intervención, si la entidad puede tramitar las afiliaciones, dejando estas definiciones a discreción del superintendente.
16. Segunda. Desconocimiento del principio de legalidad en la intervención administrativa total o parcial (literales a y b) y la vigilancia especial prevista (literal d), contenidas en el numeral 23. Para el demandante, las medidas cautelares previstas en los literales a), b) y d) del numeral 23 son inconstitucionales, porque el legislador no contempló criterios mínimos, básicos, proporcionales ni razonables de orientación para que la Superintendencia del Subsidio Familiar ejerza esta función.
17. Explicó que el numeral 23 demandado, dispone los tipos de medidas cautelares aplicables a la función de inspección, vigilancia y control a cargo del superintendente. En su literal a), la intervención administrativa total; en su literal b), la intervención administrativa parcial, por servicios, por áreas geográficas o de operación; y en el literal d), la vigilancia especial, con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situación que ha dado origen a la medida.
18. Sobre los literales a) y b), relativos a la intervención administrativa total o parcial, por servicios, por áreas geográficas o de operación, el demandante argumentó que existe una alta indeterminación normativa de los comportamientos y consecuencias jurídicas de las medidas cautelares. Con fundamento en la lectura sistemática del régimen del subsidio familiar, explicó que las medidas cautelares carecen de un marco normativo suficientemente claro que permita identificarlas como figuras excepcionales dentro del diseño de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la superintendencia. Expuso que ni el legislador ordinario ni el extraordinario han especificado los parámetros mínimos para la adopción de este tipo de medidas cautelares, tales como: (i) la finalidad de la medida; (ii) el tipo, definición y alcance de aquella; (iii) las causales para decretarla; (iv) su temporalidad ni (v) el procedimiento para su adopción. En su criterio, esto ha dejado una discrecionalidad casi absoluta en manos de la superintendencia para regular y aplicar las medidas cautelares.
19. En la demanda se enfatizó que las normas legales ni siquiera aclaran el tipo de medida cautelar a las que se refieren. Esto incluye considerar si la intervención administrativa debe entenderse como una actuación accesoria, independiente o ligada necesariamente a la existencia de un procedimiento administrativo regular o sancionatorio. Expuso que la propia Superintendencia del Subsidio Familiar y, en algunos casos, el Consejo de Estado, han interpretado que esta medida cautelar puede ser de naturaleza preventiva[17] y adoptarse sin necesidad de iniciarse otra actuación administrativa, cuestión que no satisface la legalidad que exige este tipo de medidas preventivas a cargo de la Administración[18].
20. En lo que se refiere al literal d), que incluye la vigilancia especial como medida cautelar, indicó que las afirmaciones atrás descritas sobre la medida de intervención administrativa total o parcial pueden predicarse igualmente a la vigilancia especial. Esto, ante la ausencia de la definición y el alcance de la medida de vigilancia especial. La ley no expidió lineamientos de lo que debe entenderse por vigilancia especial y de las competencias y limitaciones que le asisten a la superintendencia para adoptar esa decisión. Tampoco se consagran las causales que habilitan al ente de control para adoptar este mecanismo, así como tampoco la temporalidad de la medida.
21. Como último punto, el demandante comparó esta situación con el numeral 20, puesto que la indeterminación normativa a nivel legal le ha permitido a la Superintendencia del Subsidio Familiar aplicar dicha función como una medida cautelar.
2.3. Tercer cargo. Desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo y a la prohibición de arbitrariedad en materia sancionatoria y cautelar (artículo 29[19] C.P.)
22. El actor argumentó que al no disponerse de una norma con fuerza material de ley que regule con claridad, certeza y precisión el diseño de las medidas cautelares y su distinción con otros procedimientos administrativos, como la potestad sancionatoria, consecuencialmente, los numerales 20, 22 y 23 este último en sus literales a), b) y c) del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde un doble ángulo constitucional, el derecho al debido proceso administrativo en lo que se refiere a las formas propias de cada juicio.
23. Primero. Ausencia de un procedimiento propio para ejercer las competencias previstas en los numerales 22 (intervención administrativa como sanción) y 23 en sus literales a), b) y c) (intervención administrativa e imposición de multas sucesivas como medidas cautelares). En lo que se refiere a la medida de intervención administrativa total o parcial, el demandante hizo referencia a que los numerales 22 y 23 literal a) y b) demandados facultan a la Superintendencia del Subsidio Familiar para decretarla como sanción o como medida cautelar.
24. En la demanda se argumentó que esta misma medida, entendida con una doble naturaleza, genera una ambigüedad normativa entre medidas cautelares y medidas sancionatorias, que es constitucionalmente problemática, pues no se establece con claridad cuándo la intervención opera como medida cautelar (provisional y no sancionatoria) y cuándo se trata de una sanción (definitiva). La ambigüedad normativa resulta aún más grave, dado que la ausencia de una clara distinción entre medidas cautelares y sancionatorias conduce a una violación de las formas propias de cada procedimiento.
25. En ambos casos, el demandante expuso que el legislador extraordinario no desarrolló ningún lineamiento procedimental, lo cual le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar que ambas medidas (i) se activen de forma idéntica; (ii) alternativamente, se imponga la misma medida intervención administrativa total o parcial y (iii) ambos trámites cuenten con la misma consecuencia jurídica: la remoción definitiva del consejo directivo y del director administrativo, sin derecho a indemnización, y la designación de un agente especial y un nuevo director administrativo, según lo dispuesto en la Resolución 629 de 2018. Por lo tanto, el superintendente puede elegir libremente si impone la medida de intervención administrativa total o parcial, como sanción o como medida cautelar.
26. A juicio del demandante, este panorama demuestra que las garantías del debido proceso acordes con cada trámite administrativo (sancionatorio y cautelar) fueron desconocidas por el legislador extraordinario. En lo que se refiere al ejercicio de las competencias sancionatorias, la ley permite que el superintendente imponga una sanción (intervención administrativa total o parcial) sin la necesidad de agotar un procedimiento sancionatorio, con garantías de defensa y contradicción, probatorias y de segunda instancia, y sin que sea indispensable la existencia de una conducta típica, antijurídica y culpable, ya que basta con la imposición de una medida cautelar para lograr el mismo efecto. Respecto del ejercicio de las medidas cautelares, no existen disposiciones procedimentales ni una remisión a otra norma procesal que defina claramente su trámite.
27. Por último, respecto del numeral 23, en su literal c), relativo a la adopción de multas sucesivas como medida cautelar, el demandante expuso que resulta inconstitucional, dado que vulnera el derecho al debido proceso que debe observarse en toda clase de actuación administrativa, en especial en los procedimientos administrativos sancionatorios. La anterior afirmación se fundamentó en que se trata de la imposición de una sanción, esto es de una multa por una infracción normativa, sea por la existencia de una actuación ilegal o no autorizada, la cual tiene como finalidad apremiar a la entidad vigilada para cesar dichos actos. Además, dado que la norma guarda silencio, para la imposición de la medida cautelar ( ) no se requiere del adelantamiento de un proceso administrativo sancionatorio por los mismos hechos, lo que vulnera el debido proceso administrativo sancionatorio.
28. Segundo escenario. Desconocimiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad respecto del numeral 20 demandado (vigilancia e intervención en el proceso de afiliación y en el acceso a servicios). El demandante aseveró que el numeral 20 del artículo 7° demandado otorga una amplia facultad a la Superintendencia del Subsidio Familiar para vigilar e intervenir el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos a cargo de las entidades sometidas a su vigilancia. Lo anterior, como consecuencia de que la medida no tiene una finalidad claramente definida por el legislador ni señala requisitos específicos por cumplirse.
29. Luego, sin límites claros, la medida no es idónea, ni necesaria, ni proporcional. Adicionalmente, el demandante sostuvo que al contener la expresión intervención, la superintendencia ha interpretado que esta facultad puede ejercerse como una medida cautelar o como una sanción. De esta manera, la imposición depende de forma exclusiva del criterio del superintendente, cuestión que desconoce principios básicos del ordenamiento jurídico, tales como la separación de poderes y la limitación del poder público, y genera una afectación excesiva de los derechos, bienes y libertades de las entidades vigiladas, de los empleadores y de los mismos trabajadores y sus familias. Por lo tanto, en criterio del demandante, se vulnera el debido proceso.
30. Competencia de la Corte Constitucional. El demandante realizó dos precisiones finales. De un lado, indicó que, de conformidad con la Sentencia C-429 de 2019, la Corte Constitucional tiene competencia para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992, dado que se trata de una norma con contenido material de ley, que se enmarca en las competencias especiales o atípicas reconocidas por la jurisprudencia. De otro, sostuvo que la norma se encuentra vigente y sigue produciendo plenos efectos jurídicos, independientemente de su posterior incorporación en el Decreto 2595 de 2012.
Esto se debe a que dicho decreto, de jerarquía inferior, no derogó ni excluyó del ordenamiento legal las disposiciones demandadas, sino que únicamente adicionó algunas funciones atribuidas por la Ley 789 de 2002, la cual tampoco modificó el contenido del Decreto Ley 2150 de 1992. Por tanto, no puede considerarse que se haya producido un fenómeno de derogación ni de subrogación.
3. Pruebas practicadas[20]
31. El magistrado sustanciador formuló preguntas relacionadas con los procedimientos administrativos, especialmente los cautelares y sancionatorios, que adelanta la Superintendencia del Subsidio Familiar para ejercer las competencias establecidas en los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. A continuación, se resumen brevemente las respuestas recibidas por parte de las entidades requeridas:
Tabla 1. Respuesta de entidades requeridas
4. Intervenciones y conceptos[31]
32. Durante el trámite del presente proceso se recibieron 9 escritos de intervención, los cuales se presentan a continuación[32] y cuyo contenido se analiza seguidamente, en forma integrada conforme las solicitudes que contienen:
Tabla 2. Respuesta de intervinientes
4.1. Solicitudes de inhibición
33. El Departamento Administrativo de la Función Pública y la Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS)[38] estimaron que la Corte Constitucional debe declararse inhibida para tomar una decisión de fondo, toda vez que la demanda no satisface los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Las aludidas entidades presentaron los siguientes argumentos principales al efecto:
Tabla 3. Argumentos expuestos en las solicitudes de inhibición
4.2. Solicitudes de exequibilidad condicionada e inexequibilidad
34. El ciudadano Germán Bula Escobar presentó varias conclusiones respecto de cada numeral demandado, las cuales se sintetizan de la siguiente manera:
Tabla 4. Argumentos expuestos en la solicitud de exequibilidad condicionada e inexequibilidad
4.3. Solicitudes de inexequibilidad
35. ASOCAJAS, la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia y los ciudadanos Jorge Alejandro Hernández Cobos y David Ricardo Acosta Rengifo acompañaron al demandante en la exposición de razones sobre la inexequibilidad del articulado objetado, con la siguiente fundamentación principal:
Tabla 5. Argumentos expuestos en las solicitudes de inexequibilidad
5. Concepto del Procurador General de la Nación
36. El Procurador General de la Nación solicitó declarar la inexequibilidad diferida de los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto 2150 de 1992, con la finalidad de que en un plazo razonable el Congreso de la República expida una nueva normativa. La inexequibilidad diferida se fundamenta en que las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar tienen incidencia en asuntos de relevancia constitucional como el control sobre el manejo de los recursos de la seguridad social, los cuales no pueden quedar sin marco normativo. Los argumentos principales de su intervención son los siguientes:
37. Primero. La definición sobre el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Rama Ejecutiva y las limitaciones a las libertades económicas son asuntos reservados al legislador. Lo anterior, con fundamento en los artículos 150.8 y 333 de la Constitución y siguiendo lo dispuesto en las Sentencias C-1262 de 2005, C-172 de 2010 y C-263 de 2011. El Procurador señaló que las materias objeto de reserva de ley no pueden ser deslegalizadas válidamente, ya sea por disposición legal expresa o tácita. Dicho en otras palabras, la insuficiencia legislativa no explica la deslegalización de la materia, ya que de manera expresa el legislador no autorizó al Gobierno Nacional para expedir una regulación en este ámbito.
38. Segundo. Una regulación de las funciones administrativas por parte del legislador resulta deficitaria en cuanto las autoridades no tienen ningún parámetro de orientación. En el ámbito sancionatorio, el principio de legalidad exige que la norma contenga, al menos, una descripción genérica de las conductas sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las sanciones o que, en caso de incluir normas con remisión, determine elementos estructurales de la conducta antijurídica[57]. En el numeral 22, que ha sido interpretado sistemáticamente como una sanción, el legislador extraordinario no señaló de manera clara y precisa los elementos mínimos para el ejercicio de las potestades sancionatorias, generando una grave indeterminación jurídica que desconoce los principios de legalidad y debido proceso.
39. Tercero. Las normas demandadas tienen tanto nivel de indeterminación y ambigüedad que resultan deficientes para establecer el ámbito mínimo de acción de la autoridad administrativa en lo que se refiere al procedimiento administrativo regular, las medidas preventivas y su distinción con el proceso sancionatorio, lo cual crea incertidumbre jurídica a los interesados. En lo que se refiere al numeral 20 su contenido evidencia tan alta generalidad que no permite comprender o dar certeza sobre las causales de procedencia de la vigilancia o de la intervención. Sobre los numerales 22 y 23 la deficiencia legislativa es notoria, puesto que no existe un marco preciso que permita comprender el alcance de la causal que origina cada intervención administrativa, lo que conlleva que una misma conducta pueda resultar en una sanción o en una medida cautelar preventiva, sin elementos objetivos que expliquen esa diferencia. Lo mismo ocurre con la concepción de las multas sucesivas y la vigilancia especial, como medidas cautelares, sin un parámetro mínimo de diseño y orientación.
40. Cuarto. Las pruebas solicitadas por la Corte Constitucional demuestran que en los últimos 10 años la Superintendencia del Subsidio Familiar no ha expedido resoluciones de intervención administrativa con fines sancionatorios. Al contrario, dan cuenta que 141 resoluciones proferidas en ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control tienen como causa exclusiva la adopción de medidas cautelares, algunas reportadas con vigencia indefinida o sin fecha clara de terminación.