I. ANTECEDENTES
En este acápite la Corte presentará una síntesis de la sentencia, expondrá los hechos relevantes en el marco de la revisión automática de constitucionalidad de los Decretos Legislativos dictados con ocasión del estado de excepción y, con posterioridad, se recapitularán los argumentos y medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 137 de 2025 objeto de control, las intervenciones presentadas dentro del plazo correspondiente y el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
A. Síntesis de la decisión
1. La Sala Plena de esta Corporación adelantó el control automático e integral de constitucionalidad del Decreto Legislativo 137 del 5 de febrero de 2025, Por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025.
2. Previo a revisar el cumplimento de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) respecto de este tipo de decretos, la Corte verificó, a manera de cuestión previa, si las disposiciones de este decreto legislativo se enmarcaban dentro del conjunto de medidas declaradas exequibles por la Corte en la sentencia C-148 de 2025, que revisó la constitucionalidad del Decreto 0062 de este año, por medio del cual se declaró un estado de conmoción interior en la región del Catatumbo.
3. En el análisis preliminar, la Sala Plena encontró que las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 137 estaban amparadas por la sentencia C-148 de 2025, por cuanto guardan relación directa con los hechos y consideraciones respecto de los cuales se declaró la exequibilidad parcial de la conmoción interior, específicamente, aquellos relacionados con la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y con la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos, que desbordó la capacidad institucional del Estado para garantizar atención básica a la población.
4. Tras superar la cuestión previa, al examinar el cumplimiento de los requisitos de forma establecidos por la Constitución y la LEEE, la Sala Plena constató que el decreto legislativo sometido a examen de constitucionalidad no fue firmado por todos los ministros del despacho (Constitución Política, art. 214.1). En concreto, se encontró que dos de las personas que firmaron el decreto carecían de la competencia constitucional y legal para estos efectos, por cuanto no se encontraban en ejercicio del empleo de ministro del despacho.
5. A partir de las pruebas recaudadas en el proceso, se comprobó que el Decreto Legislativo 137 fue expedido y publicado el 5 de febrero de 2025. Para ese momento, quien ejercía el empleo de ministro de despacho, código 005, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, era Martha Viviana Carvajalino Villegas. Sin embargo, la ministra no firmó el Decreto Legislativo 137 de 2025. En cambio, quien lo hizo fue el funcionario Polivio Leandro Rosales Cadena, quien, en ese momento, no ejercía el empleo de ministro, sino de viceministro, código 0020, del despacho del Viceministerio de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
6. A su turno, la Sala Plena indicó que las pruebas recaudadas en el proceso de constitucionalidad también daban cuenta de que el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes Hernández, carecía de competencia para firmar el decreto legislativo bajo estudio. Esto, por cuanto en el momento de la expedición y publicación del mismo, el ministro se encontraba en permiso remunerado. Esta situación administrativa, al igual que la comisión de servicios, implicaba vacancia temporal del empleo. Habida cuenta de lo anterior, el presidente de la República encargó del empleo de ministro, código 005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a Ana María Zambrano Solarte, quien ejercía el empleo de ministro de despacho, código 005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para el momento de la expedición y publicación del decreto legislativo sub examine. De manera que era Ana María Zambrano Solarte, y no el ministro Luis Carlos Reyes, quien tenía la competencia constitucional y legal para suscribir el decreto citado. No obstante, quien firmó este decreto, el 5 de febrero de 2025, fue este último.
7. Ante esta situación, la Sala Plena determinó que, en tanto presupuesto de validez y fundamento de la responsabilidad política por la declaratoria del estado de excepción y la expedición de los decretos de desarrollo, el vicio previamente descrito tiene el carácter de insubsanable y, en consecuencia, el Decreto 137 de 2025 debía ser declarado inexequible con efectos hacia futuro. En todo caso, en atención al principio de razonabilidad y a la necesidad de evitar posibles consecuencias desproporcionadas por la expulsión inmediata del ordenamiento jurídico de las medidas contenidas en el citado decreto, la Corte estimó necesario realizar las siguientes precisiones en torno al alcance de esta decisión.
8. Por un lado, en cuanto al artículo 5 del decreto en cuestión, señaló que esta decisión no afecta la validez de las medidas de protección implementadas por la Unidad Nacional de Protección (UNP) en el marco del Mecanismo Extraordinario de Emergencia (MEE), conforme con el protocolo oficializado el 13 de marzo de 2025, instrumento que fue adoptado para asegurar respuestas ágiles y diferenciales de protección individual y colectiva, incluidas en los artículos 2 y 3 del decreto, en los municipios priorizados, en atención a los hechos que motivaron la declaratoria de conmoción interior. No obstante, una vez proferida esta decisión, advirtió que cesará la posibilidad de aplicar nuevas medidas amparadas en el artículo 5 del decreto o en el referido protocolo, salvo que se adopten mecanismos para su continuidad, a través de las facultades ordinarias de las autoridades competentes. Y, por el otro, en relación con el artículo 6, por medio del cual se dispuso que el MINHACIENDA apropiaría los recursos necesarios para la implementación de las medidas integrales de protección colectiva e individual, con enfoque en seguridad humana, para la transformación del territorio establecidas en el presente decreto, la Corte consideró que esta declaratoria de inexequibilidad no afectaría la validez de las apropiaciones presupuestales que hubiesen sido efectivamente comprometidas y ejecutadas hasta la fecha de esta decisión. En todo caso, advirtió que, en caso de que hubiese un remanente de los recursos no ejecutados, estos no podrán ser utilizados en adelante para los fines previstos en dicho artículo, dada la declaratoria de inexequibilidad de la medida.
9. Finalmente, en atención al impacto que la declaratoria de inexequibilidad puede causar sobre las poblaciones en situación de riesgo, la Corte exhortó a la Unidad Nacional de Protección (UNP) para que, en el marco de sus competencias y a través de los instrumentos jurídicos y presupuestales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, adopte de forma inmediata y sin dilaciones, las medidas necesarias para asegurar la continuidad de acciones de protección individual y colectiva, similares o equivalentes, en cuanto sea posible, a las que venían ejecutándose bajo el amparo del Decreto Legislativo 137 de 2025, con el fin de no generar un impacto regresivo en la protección efectiva de los derechos fundamentales de las personas y comunidades en situación de riesgo.
B. De la revisión automática de constitucionalidad
10. A través del Decreto 0062 de 2025, el Gobierno Nacional declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, por el término de noventa (90) días contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto, esto es, a partir del 24 de enero de 2025.
11. Por medio de la sentencia C-148 de 2025, la Corte declaró la exequibilidad parcial de la declaratoria de conmoción interior decretada por el Gobierno Nacional mediante el decreto en cita, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados internos y transfronterizos y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluyó medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de [dicha] providencia.
12. En contraste, la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto 0062 de 2025 respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.
13. Como consecuencia de la declaratoria del estado de excepción, se expidió el Decreto Legislativo 137 del 05 de febrero 2025 [p]or medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025. Una copia de esta normativa fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, a través de oficio con fecha del 6 de febrero de 2025, suscrito por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
14. El mismo día en que se recibió el decreto en cuestión, la Sala Plena realizó el reparto de rigor, correspondiéndole su conocimiento al suscrito magistrado. Por ende, la Secretaría General de la Corte remitió dicho expediente a este despacho al día siguiente.
15. El artículo 241.7 de la Constitución, le atribuye a la Corte la función de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 del Texto Superior. La disposición en mención guarda armonía con la misma competencia dispuesta en el numeral 6 del artículo 214 del Texto Superior, en lo que corresponde al estado de conmoción interior. Por su parte, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción), dispone que el control que ejerce este Tribunal es automático. En línea con lo anterior, los artículos 37 y 38 del Decreto Ley 2067 de 1991 regulan el procedimiento que debe surtirse para efectos del control ante esta corporación.
16. En auto del 12 de febrero de 2025, el magistrado sustanciador resolvió: (i) asumir el conocimiento del asunto; (ii) comunicar el inicio del proceso al Gobierno Nacional; (iii) decretar la práctica de algunas pruebas; (iv) ordenar la fijación en lista para la intervención ciudadana e invitar a algunas entidades e instituciones para que, si lo estimaban pertinente, emitieran concepto sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 137 de 2025; y (v) dar traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto a su cargo.
17. Seguidamente, en auto del 28 de febrero del año en curso, se requirió a algunas autoridades señaladas, con el fin de recaudar información faltante y solicitar nuevas pruebas que se estimaban pertinentes, de conformidad con los artículos 10 del Decreto 2067 de 1991 y 65 del Acuerdo 02 de 2015. Por último, el 07 de abril siguiente, se profirió un nuevo auto de pruebas, a través del cual se requirió a la Presidencia de la República, por tercera vez, con el propósito de aclarar y profundizar ciertos elementos de juicio.
18. Aportadas las pruebas decretadas, en autos del 12 y 28 de febrero y del 07 de abril de 2025, el magistrado sustanciador ordenó continuar el trámite del presente asunto.
19. Una vez cumplidos los requisitos constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 137 de 2025.
C. Decreto legislativo objeto de control
20. En esta oportunidad, se revisa el Decreto Legislativo 137 de 2025, [p]or medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025. Por su extensión, el decreto completo se encuentra en el Anexo 1 de esta providencia. A continuación, se reseña su articulado: