II. CONSIDERACIONES
Competencia
40. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
Cuestión previa: la ineptitud sustantiva de la demanda
41. Dado que el Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas cuestiona la aptitud sustancial de la demanda, en particular lo relativo a los mínimos argumentativos que le son exigibles, corresponde analizar este asunto como una cuestión previa.
42. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que, si bien el auto que decide sobre la admisión de la demanda, proferido por el magistrado sustanciador, es el escenario para analizar y definir si ella tiene aptitud sustancial, conforme a lo previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991, en todo caso la decisión que en ese momento se adopte no compromete la competencia de la Sala Plena de la Corte para pronunciarse nuevamente sobre ese tema, dada su atribución de decidir de fondo las acciones de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos en contra las leyes y los decretos con fuerza de ley a los que se refieren los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución Política.[2]
43. Efectuada la anterior precisión, a fin de verificar si la presente demanda es sustantivamente apta, la Sala se ocupará de analizar los requisitos que debe cumplir la acusación, con el propósito de propiciar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.[3]
44. El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 precisa que dichas demandas deben presentarse por escrito, y cumplir los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y, (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
45. En cuanto al tercer requisito (concepto de violación), este involucra una carga material que exige cumplir con unos mínimos argumentativos, necesarios para que la Sala pueda adoptar una decisión de mérito. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esa Corte, los requisitos en comento son: (i) claridad, que exige la existencia de una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, que se presenta cuando la censura recae sobre una proposición jurídica real y no como resultado de una inferencia subjetiva por parte del demandante; (iii) especificidad, que significa mostrar de forma explícita la manera como la norma demandada vulnera la Constitución Política, lo que excluye argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y, (v) suficiencia, cuando la demanda tiene un alcance persuasivo, es decir, que logra suscitar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.[4]
46. Como se indicó anteriormente, la acusación se funda en que las normas demandadas, al permitir que el funcionario que conoce del asunto en la etapa de juicio se pronuncie sobre la necesidad de variar los cargos formulados, para que ellos sean cambiados por el instructor, afecta las garantías de defensa y de juez imparcial. Al analizar la acusación, la Sala Plena constata que ella no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional, con fundamento en las siguientes razones.
47. Primera, la demanda carece de claridad, pues confunde los conceptos de cargo y pretensión, lo que dificulta el seguimiento del hilo argumentativo. En relación con el primer cargo, el actor formula un reproche de inconstitucionalidad al sostener que las disposiciones acusadas desconocen el artículo 8 de la CADH, así como los artículos 29 y 93 de la Constitución. Sin embargo, no se precisa de manera clara cuál es su solicitud frente a dicho reproche ni si pretende la declaración de inexequibilidad de las normas jurídicas o propone una decisión alternativa.
48. En cuanto al segundo cargo, más que desarrollar un reproche constitucional, el actor plantea una pretensión: condicionar el contenido de las disposiciones para que la orden de variación o nulidad del pliego de cargos implique el cambio del funcionario de juzgamiento. No obstante, esta pretensión no se fundamenta en un cargo de inconstitucionalidad concreto, sino en una afirmación general según la cual dicho cambio garantiza la imparcialidad.
49. Segunda, la demanda no cumple con el requisito de certeza. Si bien la acusación cuestiona algunos preceptos sobre el procedimiento de variación de cargos en el procedimiento disciplinario, no analiza en su totalidad el conjunto normativo que regula dicha materia. En consecuencia, la tesis planteada parte de una comprensión incompleta del asunto. El demandante omite, por ejemplo, los artículos 225 y 225 A de la Ley 1952 de 2019, que regulan el traslado del expediente del funcionario investigador al funcionario juzgador. Tampoco tiene en cuenta que el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021 garantiza el derecho del sujeto disciplinable a ser investigado y juzgado por funcionarios distintos.
50. Por otra parte, el cargo formulado se fundamenta en una apreciación subjetiva, al suponer que el trámite de variación de cargos genera una indebida relación jerárquica entre quien juzga y quien investiga. Según el accionante, esta relación se reflejaría en que el juzgador impondría al instructor la forma de adelantar la investigación y formular los cargos. Empero, esta interpretación es subjetiva, puesto que no tiene en cuenta que la facultad de ordenar la variación de cargos responde a la dimensión funcional del juzgador. Su labor implica adoptar decisiones con fundamento en la verdad real y la protección del interés público, lo que exige desplegar las acciones necesarias para esclarecer los hechos.
51. Tercera, la demanda tampoco satisface el requisito de especificidad, dado que no desarrolla un conjunto de argumentos constitucionales que permitan construir un reproche adecuado. Esto se constata, principalmente, en la lectura que se hace del caso Petro Urrego vs. Colombia, la cual no corresponde a la tesis propuesta por la Corte IDH. La demanda infiere que, según dicho fallo, no puede existir una relación jerárquica entre el investigador y el juzgador; sin embargo, el mencionado tribunal no analizó este asunto. Lo que sí hizo fue dejar en claro que, en ciertos casos, las funciones de investigación y juzgamiento pueden recaer en una misma entidad sin contradecir la Convención, siempre que exista una distinción entre los sujetos que investigan y los que juzgan.
52. Además, la acusación no explica de qué manera la sentencia dictada en el caso Gustavo Petro Urrego vs. Colombia resulta vinculante para el Estado en relación con el presente proceso de inconstitucionalidad. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, las decisiones de la CIDH tienen un alcance diferenciado, por lo que es necesario determinar, en primer lugar, si Colombia fue parte en la decisión adoptada por el juez convencional y, en segundo lugar, si dicha decisión contiene una orden directa para el Estado en la materia que se analiza. En este caso ocurre lo primero, pero no se muestra en la acusación que ocurra lo segundo.
53. Aunado lo anterior, se advierte la ausencia de razones pertinentes para un pronunciamiento de fondo, dado que los cargos no se estructuran con base en una contradicción directa de normas constitucionales, sino en un aparente desconocimiento de interpretaciones de la Corte IDH sobre el artículo 8 de la CADH. Esto resulta inadmisible desde el punto de vista constitucional, en tanto dichas interpretaciones no constituyen por sí solas un parámetro de control constitucional. Por tanto, no es posible asumir que esta Corte pueda ejercer un control en los términos planteados por el demandante, sin desbordar sus competencias ni alterar los criterios de control previamente establecidos.
54. Ante la ausencia de claridad, certeza y especificidad de la acusación, las razones en ella expuestas no generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Por consiguiente, la acusación tampoco cumple con el requisito de suficiencia.
55. En vista de las anteriores circunstancias, la Sala concluye que la demanda no tiene aptitud sustancial para que sea posible pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. En consecuencia, la Sala debe inhibirse de proferir una decisión de mérito sobre ellas.