I. ANTECEDENTES
2. En un auto del 1º de noviembre de 2024, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda y le otorgó al actor el término de 3 días hábiles para corregirla. El 7 de noviembre de 2024, el demandante presentó el escrito de subsanación. En dicho escrito, el accionante señaló que formulaba un único cargo, en virtud del cual pidió declarar que la disposición acusada vulnera el literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993 y el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. En consecuencia, el actor desistió del argumento relacionado con la vulneración del numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política.
3. Mediante un auto del 27 de noviembre de 2024, la magistrada sustanciadora: (i) admitió la demanda en contra del artículo 3º (parcial) del Decreto Ley 356 de 1994 por la presunta violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993; (ii) comunicó el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Senado de la República, al presidente de la Cámara de Representantes, al Ministerio de Defensa Nacional y a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada; (iii) corrió traslado a la procuradora general de la Nación; (iv) fijó en lista el proceso[1] para permitir la intervención ciudadana de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; e (vi) invitó a participar a diferentes organizaciones[2].
A. NORMA DEMANDADA
4. A continuación, se transcribe el artículo demandado y se subrayan los apartes acusados por el accionante:
DECRETO 356 DE 1994
(febrero 11)
Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993, y oído el concepto de la Comisión Parlamentaria de que trata el artículo 2º de la misma Ley,
DECRETA:
( )
ARTÍCULO 3o. PERMISO DEL ESTADO. Los servicios de vigilancia y seguridad privada, de que trata el artículo anterior, solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada con base en esa misma potestad, podrá suspender o cancelar la licencia o credencial expedida.
5. El demandante consideró que el artículo 3º (parcial) del Decreto Ley 356 de 1994 desborda el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 y el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.
6. El demandante expuso que, en virtud del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 61 de 1993, mediante la cual otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, así como para reglamentar la vigilancia y seguridad privada. En concreto, según el actor, en el literal j) de dicha ley se otorgó al presidente de la República la facultad extraordinaria para expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada sobre algunos aspectos[3]. Sin embargo, el ciudadano afirmó que esta norma no asignó al presidente de la República una facultad discrecional para suspender las licencias de funcionamiento de las empresas que prestan el servicio de seguridad privada.
7. Luego, el ciudadano manifestó que, con fundamento en la Ley 61 de 1993, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 356 de 1994. El actor expuso que, sin competencia para hacerlo, el Gobierno Nacional asignó en el artículo 3º de dicho cuerpo normativo la competencia a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para otorgar y suspender discrecionalmente las licencias de funcionamiento que autorizan la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada.
8. En concreto, el ciudadano explicó la violación del literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 y el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política de la siguiente manera:
(i) De conformidad con la Sentencia C-092 de 2020, la facultad extraordinaria que el congreso otorga al Gobierno debe ser atribuida de manera precisa por lo que no se aceptan facultades implícitas. En el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993, el actor sostuvo que el congreso delimitó con precisión lo que el Gobierno Nacional podía regular, vía decreto, sin que se individualizara nada relacionado con la regulación de la facultad discrecional para la cancelación de licencias de funcionamiento[4].
(ii) Según la Sentencia C-031 de 1995, la existencia de una ley es importante para asignar la facultad discrecional, de lo contrario se vulnera el principio de legalidad. En el presente caso, el Gobierno Nacional vía decreto asignó una competencia discrecional a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sin que previamente existiera una ley que le asignara de manera directa y con precisión la regulación de esa facultad[5]. Según la demanda, este caso, dicha ley debía ser la Ley 61 de 1993 como norma habilitante.
(iii) En consecuencia, la facultad discrecional no se puede incluir en la interpretación de la regulación de la materia relacionada con las licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia y seguridad privada. Así, la disposición acusada de manera parcial en el marco de la facultad discrecional excedió la delegación extraordinaria que el Congreso otorgó al Gobierno en el del literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993
9. Además, el demandante citó la Sentencia C-159 de 2021, en la cual, la Corte Constitucional señaló que la ley que otorga facultades extraordinarias funciona como un parámetro de control de constitucionalidad. En este punto, el actor reiteró que, el artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994 vulnera la Ley 61 de 1993, en la medida en que esta no le asignó, de manera expresa, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada la facultad discrecional para regular los procedimientos de suspensión de las licencias de funcionamiento. Sumado a lo anterior, el demandante elevó un argumento de carácter doctrinal[6] según el cual:
los entes públicos solo pueden desarrollar aquellas actividades para la cuales dispone de expresa atribución normativa, es decir lo que se enmarca en el marco de la competencia, de modo que no puede haber actividad de la administración que no tenga un fundamento, directo o indirectamente, en una ley formal. De ahí que la potestad discrecional debe tener igualmente su fundamento y razón de ser en una ley.[7]
10. Igualmente, como se señaló anteriormente, el demandante citó la Sentencia C-092 de 2020, de la cual derivó la conclusión según la cual, la facultad extraordinaria que el Congreso otorga al Gobierno Nacional debe cumplir con dos condiciones: (i) ser atribuida de manera precisa, lo que implica claridad y nitidez respecto de la materia objeto de regulación; y (ii) no admite facultades implícitas, motivo por el cual se prohíbe su interpretación extensiva o analógica.
11. Finalmente, el actor reiteró, en relación con las facultades discrecionales que pueden otorgarse al Gobierno Nacional, la Sentencia C-031 de 1995 de la cual extrajo las siguientes conclusiones: (i) la facultad discrecional debe enmarcarse dentro los límites establecidos por la ley; y (ii) debe provenir directamente de una norma legal. En el caso concreto, el Gobierno Nacional, mediante decreto, asignó una competencia discrecional a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sin que existiera previamente una ley que otorgara de manera directa y precisa esa facultad discrecional. En efecto, la posibilidad de negar o revocar las licencias de funcionamiento de forma discrecional no quedó registrada de manera individualizada en la Ley 61 de 1993.
12. Por último, el demandante elevó como pretensión la siguiente:
PRIMERA: Que se declare contrario a la Constitución Política (numeral 10 del art 150) y la ley (Literal j del artículo 1 de la ley 61 de 1993); los subrayados y en negrilla del artículo 3 del Decreto 356 del 11 de febrero de 1994:
ARTÍCULO 3: Permiso del Estado. Los servicios de vigilancia y seguridad privada, de que trata el artículo anterior, solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada con base en esa misma potestad, podrá suspender la licencia o credencial expedida[8]
C. INTERVENCIONES
13. Durante el término para intervenir, se recibieron cuatro (4) escritos presentados por entidades públicas, privadas y un ciudadano. El Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas intervino en virtud de la invitación del despacho ponente en el auto admisorio de la demanda. El señor Alejandro Ramelli Arteaga, quien afirmó actuar en calidad de ciudadano y presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz, intervino con fundamento en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991. Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada intervinieron conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. A continuación, se relacionan dichos documentos en orden en que fueron recibidos.
1. Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas
14. El Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas[9] solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994, bajo el entendido de que la facultad de la Superintendencia opera con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana y con base en esa misma potestad podrá suspender la licencia o credencial expedida[10]. El Colegio aseguró que el artículo 1º de la Ley 61 de 1993, expedido con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República por un término de 6 meses para expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada.
15. Para fundamentar su postura, el interviniente hizo una breve exposición sobre las condiciones de la delegación legislativa y señaló que el Decreto Ley 356 de 1994 respondió a la necesidad de regular la actividad de la vigilancia y seguridad privada. A partir de esta exposición, el Colegio concluyó que: (i) la Ley 61 de 1993 facultó al ejecutivo para expedir la norma demandada; y (ii) el Decreto Ley 356 de 1994 no regula ninguna de las materias excluidas de la delegación legislativa, esto es, no constituye un código, no trata asuntos reservados a una ley orgánica, no corresponde a una ley marco ni modifica o decreta un impuesto.
16. Luego, el Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas diferenció la seguridad pública de la privada y señaló que esta última se encuentra regulada en el artículo 2º del Decreto Ley 356 de 1994. Según dicha norma, los servicios de vigilancia y seguridad privada comprenden las actividades que, de forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan personas naturales o jurídicas con el propósito de prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual, en relación con la vida y los bienes propios o de terceros. Esta actividad se halla sujeta a vigilancia por parte del Estado, y su inadecuada ejecución puede dar lugar a sanciones[11] impuestas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
17. Por último, el interviniente se refirió al concepto de discrecionalidad administrativa[12] y concluyó que la norma acusada permite ejercer funciones de inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en un asunto que lo exige, al tratarse de temas relacionados con la seguridad y el manejo de armas de fuego, entre otros aspectos. A juicio del Colegio, el artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994 no vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Por el contrario, el interviniente considera que la disposición demandada concreta varios principios y normas de la Constitución, ya que regula el servicio de vigilancia y seguridad privada bajo el principio de legalidad. En efecto, fue el Congreso quien facultó al presidente de la República para expedir la disposición demandada.
2. Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
18. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada[13] solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994. Para fundamentar su solicitud, la entidad expuso el contenido y alcance del poder legislativo extraordinario del presidente de la República, establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Con base en dicha exposición, la interviniente concluyó que el presidente de la República expidió el Decreto Ley 356 de 1994 en ejercicio de la potestad constitucional.
19. La Superintendencia interviniente citó la Sentencia de la Corte Constitucional C-199 de 2001, en la cual esta Corporación se pronunció sobre la inexequibilidad del numeral 4º del artículo 3º del Decreto Ley 2453 de 1993[14], así como de sus artículos 67, 68, 69, 70, 71 y 72. En aquella ocasión, esta Corte manifestó que el Gobierno Nacional ejerció la competencia legislativa en forma apropiada, pues: (i) los decretos cuestionados fueron expedidos en el término de los 6 meses; (ii) las facultades fueron concedidas para, por una parte, asignarle a la Superintendencia de Vigilancia la función de controlar e inspeccionar los servicios de capacitación y entrenamiento en seguridad privada y, por la otra, a regular el proceso de constitución y otorgamiento de licencias de operación a las escuelas de capacitación. Es decir, que su alcance estuvo circunscrito a una materia específica, esto es, la regulación del servicio público de vigilancia y seguridad privada, a su vez limitada por los criterios temáticos establecidos en el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 y en el numeral 7º del artículo 35 de la Ley 62 de 1993, arriba citados.
20. Para la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la sentencia antes transcrita constituye un precedente aplicable al caso concreto. En su criterio, si bien la ley que otorga facultades extraordinarias debe ser precisa, ello no significa que deban ser minuciosas, detalladas o exhaustivas, sino que el ámbito de aplicación debe estar claramente delimitado y libre de ambigüedades. En este caso, la Ley 61 de 1993 definió con claridad el campo normativo dentro del cual debía circunscribirse el presidente y le otorgó facultades amplias, pero precisas.
21. Según la entidad interviniente, no es necesario que la ley habilitante mencione expresamente la facultad discrecional, siempre que esta pueda entenderse como implícita en el cumplimiento de los objetivos legislativos previstos. En otras palabras, exigirle al Congreso incluir términos exactos como potestad discrecional o con base en potestad discrecional, desnaturaliza las facultades extraordinarias y reduce la delegación legislativa a un ejercicio rígido.
22. Luego, la Superintendencia señaló que la seguridad es un servicio público primario y esencial para garantizar el orden, la paz y el disfrute efectivo de los derechos fundamentales. Así, el Decreto Ley 356 de 1994 estableció quienes pueden prestar ese servicio bajo el principio del interés general. Además, dicha norma con fuerza material de ley estableció que la Superintendencia ejerce la función de vigilancia dentro del ámbito de sus competencias, con facultades discrecionales que no equivalen a arbitrariedad.
23. Para la entidad interviniente, la discrecionalidad administrativa constituye una herramienta fundamental y necesaria para que la Administración Pública pueda cumplir con los propósitos que le han sido encomendados. Además, el artículo 113 de la Constitución que consagra el deber de colaboración armónica entre las entidades y las ramas del poder público legitima la discrecionalidad como un mecanismo idóneo que permite materializar las normas generales en el Estado de Derecho. La discrecionalidad también está regulada en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 según el cual en la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
24. Finalmente, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada expuso que solamente cuando un acto discrecional involucre un vicio de procedimiento en su formación, o sea constitutivo de error de apreciación o de desviación de poder, o suponga la falta de aprobación de los juicios de necesidad y proporcionalidad, puede considerarse arbitrario y contrario al principio de legalidad sobre el cual se cimienta el derecho fundamental al debido proceso administrativo. En criterio de la interviniente, dichos vicios no se presentan en el caso concreto.
3. Alejandro Ramelli Arteaga presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)
25. El señor Alejandro Ramelli Arteaga, quien adujo actuar en calidad de ciudadano y de presidente de la JEP, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas del artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994. En primer lugar, el interviniente realizó una exposición sobre el monopolio de la fuerza establecido en el artículo 223 de la Constitución[15], la importancia de dicho monopolio en la transición hacia la paz[16] y la excepcionalidad en la posesión de armas por los particulares, la cual, según las sentencias C-296 de 1995 y C-082 de 2018 involucra un margen de discrecionalidad en su regulación. De lo anterior, el señor Ramelli Arteaga concluyó que la demanda debe ser analizada bajo el marco normativo que recoge los elementos de excepcionalidad, discrecionalidad y control estricto presentes en la jurisprudencia constitucional sobre el uso de armas de fuego por parte de particulares.
26. En segundo lugar, el interviniente se refirió al juicio de constitucionalidad de la ley de facultades extraordinarias. Sobre este punto, el señor Ramelli Arteaga explicó que, aunque el demandante fundamenta su reparo en que el legislador no incluyó expresamente la facultad discrecional como criterio para el otorgamiento y cancelación de licencias a las empresas de seguridad privada, ello no implica que la norma acusada sea contraria a la Constitución. En su criterio, la exigencia de precisión en las facultades normativas delegadas por el Legislativo al Ejecutivo no debe confundirse con una obligación de completitud absoluta ni con la necesidad de una literalidad estricta en la ley habilitante.
27. En tercer lugar, el interviniente se refirió a los límites fijados en la norma habilitante por parte de las normas contenidas en el Decreto Ley 356 de 1994. Al respecto, el señor Ramelli Arteaga señaló que en la gaceta del Congreso 049 del 2 de septiembre de 1992[17], el Gobierno Nacional manifestó la necesidad de legislar sobre un tema que requería conocimientos técnicos y especializados sobre armamento, hoplología y balística. En la gaceta mencionada, el Gobierno Nacional destacó la relación de la materia a legislar con la seguridad y defensa nacional, de lo cual se desprende la necesidad en la expedición de la disposición demandada.
28. Por último, el interviniente concluyó que, el hecho de que el artículo 3° del Decreto Ley 356 de 1994 incorpore la discrecionalidad orientada a la ciudadanía es coherente con el objetivo amplio perseguido por la Ley 61 de 1993 respecto a la regulación del porte y tenencia de armas. Dicho objetivo incluye las empresas de seguridad privada, el marco constitucional aplicable al tema, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia, y la necesidad lógica jurídica de que el otorgamiento y cancelación de las licencias correspondientes resulte útil para la actividad del sector referido. Así, para el interviniente el haber incluido la discrecionalidad en el artículo 3° del Decreto Ley 356 de 1994 no cambia el sentido de la habilitación contenida en la Ley 61 de 1993 ni comporta un exceso en el ejercicio de la potestad legislativa delegada.
4. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
29. Inicialmente, el interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por el incumplimiento de los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. De manera subsidiaria, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado afirmó que las expresiones demandadas del artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994 no son contrarias al literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 ni al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
30. Respecto de la ineptitud sustantiva de la demanda, en relación con el requisito de especificidad, la Agencia señaló que los argumentos elevados en la corrección de la demanda no contienen una proposición concreta en contra de la facultad discrecional regulada en el artículo 3º demandado. Para la entidad interviniente, el demandante no corrigió este aspecto y solo se limitó a repetir las razones inicialmente expuestas en el escrito de demanda. En criterio de la interviniente, no existe una norma constitucional que prohíba la asignación de potestades discrecionales a la administración pública a través de un decreto con fuerza de ley. En realidad, las únicas limitaciones para la delegación de facultades extraordinarias corresponden a las siguientes: (i) no puede exceder los 6 meses; (ii) no puede ser solicitada por el Gobierno Nacional; (iii) se requiere de mayoría absoluta de los miembros del Congreso para otorgarla y; (iv) no se pueden expedir códigos, leyes estatutarias ni orgánicas, crear servicios administrativos ni técnicos de las cámaras del Congreso ni decretar impuestos. Según la Agencia, ninguna de esas limitaciones impide que se otorguen facultades discrecionales como ocurrió en el caso concreto.
31. Sobre el requisito de pertinencia, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó que la argumentación presentada en la demanda no demuestra una incompatibilidad entre la disposición demandada, es decir, la norma que contiene la facultad discrecional otorgada a la Superintendencia de Vigilancia, y el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Según la entidad, el actor incurre en una confusión, al sostener que, para otorgar facultades discrecionales, estas deben estar expresamente consagradas en la ley habilitante. Sin embargo, el ciudadano no ofrece un argumento jurídico o constitucional que sustente esa exigencia. La entidad también señaló que la facultad discrecional se otorgó única y exclusivamente para desarrollar los temas autorizados en el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993, entre los cuales se encuentran: las licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia privada y departamentos de seguridad, el régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada, y el control sobre las empresas del sector.
32. Frente al requisito de suficiencia, la Agencia afirmó que los argumentos propuestos por el actor no generan una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas. Según la entidad, el demandante hizo una lectura aislada y descontextualizada de la potestad discrecional, ya que dicha facultad está enmarcada en la regulación consagrada en los títulos V y VI del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada.
33. En conclusión, para la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no es posible que la Corte se pronuncie de fondo ni siquiera en aplicación del principio pro actione debido a las significativas deficiencias argumentativas de la demanda.
34. En el estudio de fondo, la entidad resumió las reglas jurisprudenciales para el control de las facultades extraordinarias[18]. En el caso del Decreto Ley 356 de 1994, la interviniente indicó que esa norma se expidió dentro de la temporalidad definida por la Constitución. Asimismo, consideró que el decreto mencionado respetó las materias para las cuales se otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República y cumplió con la finalidad de la facultad otorgada. Para la Agencia, la facultad asignada a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en la disposición demandada no implica arbitrariedad, pues está enmarcada dentro de las normas del mismo Decreto Ley 356 de 1994[19]. Además, se trata de una medida que resulta proporcional y no excede la libertad de configuración del legislador extraordinario. Según el interviniente, al aplicar el test de proporcionalidad, se concluye que el artículo 3º acusado es exequible con base en las siguientes razones: (i) tiene como finalidad regular la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, la cual es compatible con el artículo 2º de la Constitución Política; (ii) la medida es adecuada, ya que permite el correcto desarrollo de las funciones de inspección, control y vigilancia propias de las superintendencias; (iii) la medida es necesaria para que la prestación de los servicios de seguridad privada se ejerza bajo las condiciones constitucionales y legales y no resulta restrictiva de los derechos fundamentales; y (iv) la medida es enteramente proporcional, dado que reporta un beneficio para la comunidad en general que se traduce en una adecuada prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
35. El procurador general de la Nación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994. Para fundamentar su petición, el funcionario expuso: (i) las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República por el legislador y los parámetros de control de los decretos leyes; (ii) el monopolio de la fuerza en cabeza del Estado y las condiciones para su ejercicio por parte de los particulares; y (iii) la discrecionalidad en el ejercicio de las funciones públicas.
36. Frente al primer punto, el procurador explicó que el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la República debe ser preciso. Dicha exigencia no se traduce en minuciosidad y detalle de cada uno de los temas objeto de delegación. En realidad, se requiere que la norma habilitante sea clara en la determinación y delimitación de la materia, objetivos y fines de las facultades sin importar la generalidad o amplitud de la habilitación en cuestión.
37. Luego, el procurador general de la Nación señaló que no solamente se debe tener en cuenta el enunciado que expresamente concede las facultades, sino que también se deben analizar los demás componentes de la ley, como su título. En este punto, el procurador manifestó que el título de la ley constituye un criterio de interpretación de las disposiciones en ella contenidas y sirve como elemento orientador para fijar el alcance del articulado, su finalidad y ámbito de aplicación.
38. Frente al segundo punto, el procurador general de la Nación citó el artículo 223 de la Constitución Política y concluyó que el Estado es el único que puede poseer y portar armas por medio de su fuerza pública y de los miembros de los organismos y cuerpos oficiales de seguridad. Este monopolio persigue el cumplimiento de los fines constitucionales, por lo que los particulares solo pueden hacer uso de armas de fuego si poseen la autorización Estatal correspondiente[20]. Luego el procurador manifestó que mediante la Ley 61 de 1993 el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para dictar normas sobre, entre otras cosas, la vigilancia y seguridad privada, tema que se incluyó por estar íntimamente ligado con las armas, municiones y explosivos.
39. En particular, el legislador advirtió una necesidad de regular el tema de la vigilancia y seguridad privada en razón a los altos niveles de inseguridad que obligaban a los particulares a buscar protección adicional a la que ofrecía el Estado. En consecuencia, se admitió el servicio de vigilancia y seguridad privada como una excepción al monopolio de la fuerza estatal y se les sometió a condiciones especiales.
40. Finalmente, en relación con el tercer punto, luego de explicar el concepto de discrecionalidad administrativa, el procurador afirmó que esta tiene fundamento constitucional en el ejercicio de la función pública. Además, señaló que constituye una herramienta jurídica necesaria e indispensable para una buena administración pues le brinda al gestor público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera superar o enfrentar[21].
41. En relación con el caso concreto, el procurador general de la Nación puso de presente lo siguiente: (i) las facultades reconocidas al presidente de la República por parte del Congreso eran necesarias y convenientes, ya que la materia objeto de regulación era altamente especializada y requería de conocimientos técnicos. Para el procurador, la facultad discrecional en esta materia actúa como una salvaguardia del monopolio de la fuerza estatal, dado que responde a la necesidad del Estado de controlar el uso y porte de armas por parte de los particulares. (ii) Desde el título de la ley de facultades se desprende con claridad que la voluntad del Congreso consistía en encargar al Gobierno Nacional la reglamentación de la vigilancia y seguridad privada. En este sentido, los procedimientos para la obtención de licencias de funcionamiento y los criterios para su otorgamiento, suspensión o cancelación se encuentran comprendidos dentro de la habilitación general otorgada para expedir el Estatuto de vigilancia y seguridad privada. (iii) La facultad discrecional atribuida a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada resulta razonable, pues, el manejo de las armas por parte de particulares constituye una excepción al monopolio de la fuerza. Por ello, es necesario que dicha entidad cuente con un margen de acción que le permita restringir esta actividad cuando sea indispensable garantizar la seguridad ciudadana. (iv) Finalmente, reconoció que la discrecionalidad conferida está limitada por el mismo Decreto Ley 356 de 1994, toda vez que no autoriza a la Superintendencia a actuar de forma caprichosa, sino que la obliga a atender criterios técnicos al momento de conceder, suspender o cancelar las licencias de funcionamiento.