Sentencia C-243/25

2.1.      COMPETENCIA

42.             De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.5 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que la norma acusada es de rango legal.

2.2.          Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda

43.             En este caso, corresponde a la Sala inicialmente pronunciarse sobre la aptitud sustantiva de la demanda porque la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado debatió este aspecto, en particular denunció el incumplimiento de los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia del concepto de violación. Sin embargo, con fines pedagógicos, la Corte analizará el cumplimiento de todos los requisitos de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad.

2.2.1. Los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad[22]

44.            El numeral 3° del artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que las demandas de inconstitucionalidad deben contener las razones por las cuales se estima que las normas cuestionadas vulneran la Constitución, es decir, el concepto de la violación. Inicialmente, corresponde al magistrado sustanciador verificar la satisfacción de este requisito al decidir si la demanda es apta para ser admitida. Sin embargo, esto no impide que la Sala Plena examine de nuevo el cumplimiento de dicha exigencia en la sentencia, más cuando para ese momento ya se cuenta con las intervenciones de los ciudadanos, de las entidades y organizaciones invitadas a participar en el trámite, así como de la Procuraduría General de la Nación. Tales intervenciones, necesariamente presentadas con posterioridad a la admisión de la demanda, pueden aportarle a la Sala Plena elementos de juicio sobre los presupuestos de aptitud sustantiva de la demanda, los cuales son indispensables para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo.

45.            En la sentencia C-1052 de 2001, esta Corte determinó que el correcto planteamiento del concepto de la violación exige que los cargos de inconstitucionalidad estén fundamentados en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, atributos que han sido objeto de cuantiosos pronunciamientos por parte de esta Corporación. En la sentencia C-385 de 2022, la Corte sintetizó el contenido de tales requisitos en los siguientes términos:

“(…) las acusaciones deben: (i) ser suficientemente comprensibles (claridad); (ii) recaer sobre el contenido real de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza); (iii) demostrar cómo la disposición vulnera la Constitución Política, mediante argumentos determinados, concretos, precisos y particulares sobre la norma en juicio (especificidad); (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia); y (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia).”

46.            En este caso, la Sala pone de presente que, en aplicación del principio de pro actione se admitió la demanda. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que si bien las demandas de inconstitucionalidad deben ser analizadas a la luz del principio mencionado, habida cuenta de la naturaleza pública de esta acción, lo cierto es que la propia Corte ha reconocido que dicho principio “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[27]. Por lo tanto, ante demandas de inconstitucionalidad que no cumplen los requisitos antes señalados, la declaratoria de inhibición se justifica, entre otras razones, para evitar que el control constitucional rogado por vía de acción se torne en un control oficioso[28].

2.2.2. Estudio de aptitud de la demanda

47.            Como se explica a continuación, la Corte encuentra que el cargo propuesto contra el artículo 3º (parcial) del Decreto Ley 356 de 1994 no cumple con las condiciones argumentativas mínimas necesarias para pronunciarse de fondo ni siquiera en aplicación del principio pro actione.

2.2.3. Resumen del cargo e intervenciones que ponen en duda la aptitud de la demanda

48.             Según la demanda, el presidente de la República excedió las facultades extraordinarias concedidas en el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 al conferir a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada una facultad discrecional para otorgar, suspender o cancelar las licencias de funcionamiento de los servicios de vigilancia y seguridad privada, sin que la ley habilitante autorizara de manera expresa dicha discrecionalidad. En consecuencia, de acuerdo con la demanda, se habría vulnerado el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, al no haber previsto la ley habilitante que el presidente pudiera conceder este tipo de facultades a las autoridades administrativas.

49.             Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado señaló que los argumentos de la corrección de la demanda no superaron los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Para la Agencia, no se cumple con el requisito de especificidad, pues la argumentación no contiene una proposición concreta en contra de la facultad discrecional regulada en el artículo 3º demandado. Además, no existe una norma constitucional que prohíba la asignación de potestades discrecionales a la administración pública a través de un decreto con fuerza de ley. En relación con el requisito de pertinencia, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó que, el actor incurre en una confusión según la cual, para otorgar facultades discrecionales la ley habilitante debe autorizarlas expresamente. Sin embargo, el ciudadano no ofrece un argumento jurídico o constitucional del cual se desprenda tal exigencia. Por último, frente al requisito de suficiencia, la Agencia afirmó que los argumentos propuestos por el actor no generan una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas. Según la entidad, el demandante hizo una lectura aislada y descontextualizada de la potestad discrecional, ya que dicha facultad está enmarcada en la regulación consagrada en los títulos V y VI del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada.

2.2.4. Estudio de aptitud del cargo presentado en la demanda por violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993

50.            Los argumentos que sustentan el cargo propuesto por el demandante no cumplen todas las condiciones argumentativas mínimas exigidas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional. En concreto, la demanda si bien cumple con la carga de claridad, no lo hace en relación con las de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

51.             En primer lugar, esta Corporación observa que los fundamentos de la demanda son claros, pues siguen un hilo conductor que permite identificar los argumentos propuestos. En efecto, de la lectura de la demanda se entiende que para el accionante se debe confrontar la norma impugnada con el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 y el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Según el actor, la disposición acusada viola la ley que otorgó las facultades extraordinarias porque aquella no autorizó, en forma expresa, la regulación de los procedimientos de otorgamiento, suspensión o cancelación de las licencias de funcionamiento de forma discrecional. En ese sentido, para el demandante era indispensable que la ley habilitante, de manera expresa, le permitiera al Gobierno Nacional regular discrecionalmente la materia para que la norma demandada fuera constitucional.

52.             En segundo lugar, el demandante no presentó razones ciertas, pues su argumentación partió de una conclusión inferida por él que no se desprende ni de la norma constitucional cuya violación alega ni de la jurisprudencia de la Corte en la materia. Esto es, que la Ley habilitante debe otorgar la competencia discrecional de manera expresa para que el Gobierno Nacional pudiera hacer uso de ella en el Decreto Ley 356 de 1994. El error mencionado se tradujo en que el ciudadano asignó una consecuencia subjetiva que no puede verificarse en la disposición impugnada.

53.             En tercer lugar, la falta de certeza previamente advertida también evidencia la ausencia de especificidad. En concreto, como se expuso en los antecedentes de esta decisión, el ciudadano explica la violación de las normas antes mencionadas de la siguiente manera:

(i) De conformidad con la Sentencia C-092 de 2020, la facultad extraordinaria que el congreso otorga al Gobierno debe ser atribuida de manera precisa por lo que no se aceptan facultades implícitas. En el literal j del artículo 1º de la Ley 61 de 1993, el actor sostuvo que “el Congreso delimitó con precisión lo que el Gobierno Nacional podía regular, vía decreto, sin que se individualizara nada relacionado con la regulación de la facultad discrecional para la cancelación de licencias de funcionamiento”[29].

(ii) Según la Sentencia C-031 de 1995, la existencia de una ley es importante para asignar la facultad discrecional, de lo contrario se vulnera el principio de legalidad. “En el presente caso, el Gobierno Nacional vía decreto asignó una competencia discrecional a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sin que previamente existiera una ley que le asignara de manera directa y con precisión la regulación de esa facultad”[30]. Según la demanda, en este caso, dicha ley debía ser la Ley 61 de 1993 como norma habilitante.

(iii) En consecuencia, la facultad discrecional no se puede incluir en la interpretación de la regulación de la materia relacionada con las licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia y seguridad privada. Así, la disposición acusada de manera parcial en el marco de la facultad discrecional excedió la delegación extraordinaria que el Congreso otorgó al Gobierno en el del literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993.

54.             El hilo argumentativo expuesto por el señor Juan Carlos García Sánchez es global y no formula un cargo específico y concreto que permita identificar una contradicción entre la Constitución y la Ley, o cómo la norma impugnada extralimitó la competencia otorgada. En este sentido, el ciudadano no explicó de qué manera la disposición acusada vulnera una o varias normas constitucionales. En concreto, el actor omitió explicar cómo dentro de la carga de precisión que tiene el Congreso al otorgar facultades extraordinarias conforme al artículo 150.10 Superior, se encuentra la exigencia, que él considera omitida, es decir, que la facultad discrecional debe ser expresa en la ley habilitante.

55.            Por la relevancia para el caso concreto, a continuación, se expondrán los criterios que rigen la expedición de los decretos extraordinarios del artículo 150.10 de la Constitución. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución ha explicado que uno de los fines de la reforma introducida con la Constitución de 1991 fue garantizar el principio democrático desde, entre otros, el fortalecimiento del Congreso de la República[31], como la institución democrática y foro político por excelencia. Así, el artículo 150 de la Constitución otorgó al Congreso la función de hacer las leyes, por lo que en el modelo de división de poderes tiene en su cabeza la función legislativa. No obstante, el numeral 10 de la norma superior antes mencionada otorgó la competencia al Congreso de revestir al presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley. En relación con esta facultad, la Corte Constitucional ha dicho que, “la posibilidad de que el Ejecutivo asuma esa competencia a través de decretos es excepcional y de interpretación restrictiva, pues constituye una alteración al reparto ordinario de facultades normativas”[32].

56.            La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado el alcance del artículo 150.10 superior[33], el cual contiene las condiciones y límites al otorgamiento de facultades extraordinarias. Aquellas tienen la finalidad de evitar posibles abusos por parte del Gobierno Nacional. Así, la jurisprudencia de la Corte se ha pronunciado sobre el numeral décimo analizado en punto de las condiciones y límites allí establecidos[34] de la siguiente manera[35]:

Tabla 1. Condiciones y límites de las facultades extraordinarias

57.             En relación con la carga de precisión señalada dentro de los límites materiales y de la cual el ciudadano pretende imputar el requisito, según el cual la ley habilitante debía mencionar expresamente la facultad discrecional para que el Gobierno Nacional pueda hacer uso de ella, la jurisprudencia ha señalado los siguientes componentes: “1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación”[36]. Para la Sala es claro que, el actor no demostró cómo de la carga de precisión se deriva el requisito que echa de menos en la ley habilitante.

58.             En este punto, resulta relevante citar la sentencia C-186 de 2003 en la cual la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 2002. Sobre esta decisión, la Sala resalta, en primer lugar, que el actor omitió pronunciarse en su demanda sobre una eventual cosa juzgada. En segundo lugar, se tiene que en aquella ocasión el cargo de inconstitucionalidad consistía en la violación del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, pues, según la demanda, el Congreso le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para elaborar un código sobre vigilancia y seguridad privada. La Corte declaró la exequibilidad de la disposición acusada, al considerar que:

“la norma impugnada no facultó al Gobierno para que al dictar el estatuto de vigilancia y seguridad privada regulara una materia en forma plena, completa, integral, sistemática, armónica y coordinada, características estas que corresponden a la noción de código, sino para que regulara unas actividades -la vigilancia y seguridad privada-, en los aspectos determinados por el propio legislador”. 

59.             En consecuencia, tras revisar la demanda y el escrito de subsanación, la Corte concluye que no se cumple con la carga de especificidad. No se identifica con claridad cuál es el parámetro de control invocado por el ciudadano para afirmar que, como parte de la carga de precisión, el Congreso de la República debe otorgar de manera expresa la facultad discrecional para que el Gobierno pueda hacer uso de ella. En ese sentido, le asiste razón a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado al manifestar que el actor no señaló una norma constitucional que prohíba la asignación de potestades discrecionales a la administración pública a través de un decreto con fuerza de ley.

60.             Por otro lado, el señor Juan Carlos García Sánchez manifestó que, en virtud del principio de legalidad, se debe contar con una ley previa que le permita al ejecutivo hacer uso de las facultades extraordinarias. Para sustentar su argumento y acreditar el requisito de especificidad, el actor citó la sentencia C-031 de 1995[37] en la cual la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de la expresión “con base en la potestad discrecional” contenida en el artículo 3º del Decreto Ley 2535 de 1993[38]. El cargo formulado en aquella ocasión estaba relacionado con la violación de los artículos 4º, 6º, 15, 29 y 30 de la Constitución.

61.             Con el fin de revisar si el argumento del ciudadano relacionado con la sentencia C-031 de 1995 cumple la carga de especificidad, la Corte resumirá lo definido en dicha decisión.

62.             Según la sentencia citada, el ejercicio de la facultad discrecional está ligado al cumplimiento de los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2º de la Constitución. Además, en esa decisión la Corte señaló que la discrecionalidad en el ejercicio de las funciones públicas debe orientarse en los principios que guían la función administrativa establecidos en el artículo 209 superior. Esta Corporación también puso de presente que, el anterior Código Contencioso Administrativo[39] (como el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[40]) establece que en la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

63.             Según la Sentencia C-031 de 1995, la aplicación de las normas constitucionales y legales antes citadas significa que “los funcionarios administrativos no gozan, en el ejercicio de sus funciones, de una potestad absoluta, sino que deben tener en cuenta para el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la Constitución y las leyes”[41]. En ese sentido, la Corte afirmó que todos los actos discrecionales están sometidos al control jurisdiccional como lo están las actuaciones regladas.

64.             Al estudiar el régimen discrecional de concesión de permisos para poseer o portar armas, sus partes, piezas, municiones, explosivos y sus accesorios, contenido en el artículo 3º del Decreto Ley 2535 de 1993, en la sentencia C-031 de 1995 la Corte afirmó que se trataba de una materia que puede ser adoptada por el legislador. Como fundamento de la decisión, esta Corporación citó el artículo 223 de la Constitución Política, según el cual existe una prohibición de poseerlas o portarlas “sin permiso de autoridad competente”. Además, la Corte citó la sentencia C-077 de 1993, según la cual el Estado puede hacer uso de la técnica administrativa del permiso para regular la tenencia y porte de armas. Finalmente, la Corte afirmó que, la discrecionalidad de la autoridad para conceder, supeditar, suspender o revocar los permisos de porte de armas, es una materia que corresponde determinar a la ley.

65.             De la regla de decisión expuesta en la sentencia C-031 de 1995 no se desprende la conclusión a la que llega el ciudadano en este caso, esto es, que la facultad discrecional deba estar consagrada en la ley habilitante de manera expresa para que su concesión por parte del Gobierno Nacional a una autoridad no sea constitucional o contraria al principio de legalidad. En consecuencia, dicho argumento no cumple con la carga de especificidad, ya que el ciudadano no demostró que de la jurisprudencia constitucional citada en la demanda se desprendiera el deber que él alega. En efecto, si bien el ciudadano citó la jurisprudencia de la Corte que estimó pertinente, no logró concretar el parámetro de control y, particularmente la regla jurisprudencial que exige que las facultades discrecionales tienen reserva de ley en sentido formal y material. Además, pese a que el demandante enunció una norma de rango constitucional que, supuestamente, fue desconocida, su argumentación –su cargo– no “muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política”[42].   

66.             Así, las falencias de la demanda impiden que la Corte realice un análisis de constitucionalidad del enunciado legislativo demandado, dado que hace falta uno de los extremos del juicio de validez necesarios para contrastar su conformidad con el texto constitucional.

67.             Si bien, en un primer momento pareció necesario indagar el planteamiento del ciudadano, un examen detallado de sus argumentos revela que el cargo propuesto carece de un parámetro de control claro. Por esta razón, la demanda resulta excesivamente genérica respecto del estudio que propuso a la Corte. En consecuencia, de proseguir con el estudio de constitucionalidad, correspondería a la Corte construir dicho parámetro de control, lo cual “no es acorde con el carácter del control de constitucionalidad rogado”[43].

68.             Esta corporación ha llegado a la misma conclusión en otros casos, en los que los demandantes no identifican el parámetro de control. Por ejemplo, en la Sentencia C-031 de 2022, la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993 y contra los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994. La demanda planteó la vulneración del artículo 150 numerales 1º, 2º y 10 de la Constitución. A juicio del actor, el Legislador transgredió el alcance constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la República, tras haberlo autorizado a adoptar un régimen sancionatorio mediante Decreto Ley.

69.             Al revisar la aptitud de la demanda, esta Corporación concluyó que el cargo propuesto no mostraba un parámetro de control claro en la estructura del argumento. Lo anterior por cuanto no existía una norma del bloque de constitucionalidad que prohibiera la delegación del Legislador al presidente para reglar asuntos sancionatorios de carácter administrativo. En consecuencia, la Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo.

70.             Por su parte, en la sentencia C-750 de 2015, la Corte analizó una demanda contra los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014[44] y otros, por presuntamente vulnerar el artículo 58 de la Constitución. Al estudiar la aptitud de la demanda, esta Corporación concluyó que dicho cargo no cumplía con los requisitos que exige el numeral tercero del artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991 pues carecía de especificidad y de suficiencia. Para la Corte, los demandantes propusieron un concepto de violación que no se oponía de manera objetiva y verificable al artículo 58 Superior[45]. En ese sentido, los ciudadanos equivocaron el parámetro de control, por lo que la demanda quedaba sin norma constitucional que le sirviera de base para efectuar el juicio de validez. En consecuencia, la Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo.

71.             En cuarto lugar, en relación con el requisito de pertinencia, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó que, el actor incurrió en una confusión según la cual, para otorgar facultades discrecionales la ley habilitante debe autorizarlas expresamente. Sin embargo, para la interviniente el ciudadano no ofreció un argumento jurídico o constitucional del cual se desprenda tal exigencia. Para la Corte, el cargo carece de pertinencia, pues no se funda en razones constitucionales. En efecto, el demandante elevó un argumento de carácter doctrinal[46] según el cual:

“los entes públicos solo pueden desarrollar aquellas actividades para la cuales dispone de expresa atribución normativa, es decir lo que se enmarca en el marco de la competencia, de modo que no puede haber actividad de la administración que no tenga un fundamento, directo o indirectamente, en una ley formal. De ahí que la potestad discrecional debe tener igualmente su fundamento y razón de ser en una ley.”[47]

72.             Por otro lado, la demanda tampoco cumplió con el requisito de pertinencia, debido a que el demandante no explicó cómo las disposiciones acusadas extralimitaron las facultades extraordinarias. En ese sentido, el actor no desarrolló un hilo argumentativo que explicara la violación constitucional que alega, a pesar de que la norma habilitante le confiere la facultad al presidente de la República de expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada, concretamente en temas relacionados con las licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia y seguridad privada. Por otro lado, el demandante omitió tener en cuenta que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte[48] discrecionalidad no significa arbitrariedad.

73.             En quinto y último lugar, como lo afirma la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el cargo incumple el requisito de suficiencia porque no genera una duda mínima sobre la conformidad del artículo acusado al artículo 150.10 de la Constitución y al literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993. La demanda no propuso una verdadera cuestión de constitucionalidad generada con la no inclusión de la facultad discrecional en la ley habilitante y otorgada por el presidente de la república en el Decreto Ley 356 de 1994. Así, los argumentos elevados por el señor Juan Carlos García Sánchez no generan una duda acerca de si resulta constitucional esta disposición respecto de la potestad de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para otorgar, suspender o cancelar las licencias de funcionamiento en la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada de forma discrecional.

74.             Por las razones antes expuestas, la Sala encuentra que, el argumento relacionado con la presunta vulneración del artículo 150.10 de la Constitución y al literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 no cumple con las exigencias de la jurisprudencia constitucional, lo cual no permite su estudio.