I. ANTECEDENTES
En este acápite la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el accionante, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y el concepto rendido por la Procuradora General de la Nación.
A. Síntesis de la decisión
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió una demanda formulada contra el artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023. El actor consideró que esta norma vulneró (i) el artículo 158 de la Constitución Política, en tanto desconoció el principio de unidad de materia; (ii) el artículo 363 de la Constitución, porque pasó por alto el principio de irretroactividad en materia tributaria, cuando modificó la temporalidad de la contribución nacional de valorización y afectó los proyectos que iniciaron su ejecución con anterioridad; y (iii) el artículo 83 del Texto superior, porque la norma objeto de censura desconoció la buena fe y la confianza legítima de los sujetos pasivos que ya habían ajustado su conducta a las reglas del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016. El demandante resaltó que estos sujetos entendían que la contribución nacional de valorización solo se podría aprobar antes o durante la ejecución del proyecto, y no después (como lo indica la norma objeto de reproche).
2. Antes de pasar al examen de fondo, la Sala se refirió a dos cuestiones previas. En primer lugar, integró la unidad normativa con el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016 (modificado por el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023). Esto, tras advertir que el fragmento demandado, solo podía adquirir sentido si se leía en conjunto con esa disposición. En segundo lugar, analizó la aptitud sustancial de la demanda. Al respecto, consideró que los cargos relacionados con la posible vulneración del principio de irretroactividad de la ley, así como de la buena fe y la confianza legítima, no habían cumplido con la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia desde la sentencia C-1052 de 2001. En contraste, concluyó que el cargo referido al presunto desconocimiento del principio de unidad de materia sí había satisfecho dicha carga. En consecuencia, continuó con el análisis de fondo estudiando únicamente este último cargo.
3. Acto seguido, la Corporación delimitó los alcances del Plan Nacional de Desarrollo, e hizo un recorrido histórico sobre la forma en que debía estudiarse la posible vulneración de este principio, especialmente cuando la norma demandada está incluida en dicho instrumento. Luego resaltó que, con los años, el escrutinio creado por la jurisprudencia para resolver este asunto se ha hecho cada vez más difícil de superar. Por tal razón, encontró necesario realizar un ajuste a la jurisprudencia en este punto, con el ánimo de que el escrutinio usado tradicionalmente por la Corte siga cumpliendo su propósito de proteger el principio democrático y los mandatos de transparencia y publicidad del principio legislativo, pero al mismo tiempo no sacrifique en demasía el margen de configuración normativa que, respecto del proceso de planeación, se ha reconocido al Gobierno Nacional y al Congreso de la República.
4. Bajo este propósito, estableció a manera de jurisprudencia anunciada que, cuando el juez constitucional deba revisar si una norma incluida en el PND trasgredió el principio de unidad de materia, debe identificar si es necesario acudir a un escrutinio de intensidad mayor o menor. Esto dependiendo exclusivamente de la naturaleza de la norma su alcance, propósito y contenido. El escrutinio tendrá una intensidad mayor, cuando la norma demandada incluida en el PND sea de aquellas que debían adoptarse por el Congreso de la República en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias. En contraste, el escrutinio tendrá una intensidad menor, cuando la norma demandada incluida en el PND (i) no aborde temáticas que debían ser reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la República, y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se entenderá que existe un fin planificador por parte de la norma instrumental demandada, siempre que la incorporación de aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es temporal.
5. A su turno, señaló la Corte que cuando deba seguirse un escrutinio de mayor intensidad, el juez constitucional está llamado a cumplir los criterios exigidos por la jurisprudencia actual, donde se ordena que la norma instrumental ha de tener una conexidad directa e inmediata con las bases o programas del PND (esto implica que la norma instrumental debe ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del propósito para el cual se incluyó). De otra parte, cuando deba seguirse un escrutinio de menor intensidad, el juez constitucional simplemente valorará si la norma instrumental, de manera razonable y evidente, contribuye a la consecución del fin al cual responde.
6. Después de referirse a este ajuste en la jurisprudencia, la Sala concluyó que el precepto demandado sí desconoció el principio de unidad de materia. En este caso, la Corte siguió el esquema tradicional de valoración contenido en la jurisprudencia vigente. A partir de lo anterior, la corporación llevó a cabo los pasos propios de este tipo de juicio, y encontró que, si bien la norma podía ser instrumental y tener alguna relación con las bases del plan y con el Plan Plurianual de Inversiones, esa relación no había sido directa ni inmediata. La Corte sostuvo que la referida conexión no era evidente y que, además, aquella no fue explicada con suficiencia por el Gobierno. En este orden de ideas, concluyó que hubo un desconocimiento del principio de unidad de materia en esta causa.
7. Como consecuencia de lo anterior, la Corte dispuso la declaratoria de la inexequibilidad del citado artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, aclarando que se producía la reviviscencia del inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, que regula la contribución nacional de valorización, y que había sido subrogado por el precepto cuestionado.
B. Hechos relevantes
8. El 4 de septiembre de 2024, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Mauricio Gómez Amín presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, por el presunto desconocimiento de los artículos 83, 158 y 363 de la Constitución.
9. La demanda fue admitida por estos cargos, en autos del 4 y 29 de octubre de 2024. En esta última providencia, el magistrado sustanciador ordenó: (i) comunicar la admisión de la demanda al presidente del Congreso, al presidente de la República, al ministro de Hacienda y Crédito Público y al director del Departamento Nacional de Planeación, para que, si lo consideraban pertinente, presentaran las razones que justificaran la constitucionalidad de la norma sometida a control; (ii) disponer la fijación en lista de la disposición acusada por el término de diez días; (iii) dar traslado a la Procuraduría General de la Nación por un término de treinta días, para que rindiera el concepto de rigor y, finalmente; (iv) invitar a diferentes entidades públicas y privadas para que, dentro de los quince días siguientes a la comunicación del auto, si lo consideraban oportuno, presentaran un concepto técnico sobre la contribución nacional de valorización, en el que se incluyera el examen del artículo 280 acusado, en cuanto a su alcance, efectos y aplicación frente a proyectos de infraestructura que iniciaron su ejecución y operación, antes de la entrada en vigor de la Ley 2294 de 2023; y sobre la inclusión de una disposición de carácter tributario, de este tipo, en el Plan Nacional de Desarrollo. En el mencionado auto del 29 de octubre de 2024, también se declaró improcedente la solicitud de suspensión provisional presentada por el accionante.
10. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
C. Norma demandada
11. A continuación, se transcribe el contenido de la disposición acusada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 52.400 de mayo 19 de 2023, en el que se subraya el aparte demandado: