LEY 2294 DE 2023
(mayo 19)
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[ ]
Artículo 280. Modifíquese el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, el cual quedará así:
Artículo 249. Aplicación del Cobro de la Contribución.
( )
La Contribución Nacional de Valorización se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto.
D. Argumentos de la demanda
12. La demanda en contra del artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 se formuló, en criterio del actor, por vulnerar los principios constitucionales de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución), irretroactividad (artículo 363 ibidem), y buena fe y confianza legítima (artículo 83 ibidem).
13. Primer cargo (presunto desconocimiento del principio de unidad de materia). Inicialmente, el accionante citó el artículo 342 de la Constitución, la Ley 152 de 1994 y la sentencia C-126 de 2020, para explicar que, de acuerdo con las características particulares del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND), el principio de unidad de materia debe ser analizado de manera distinta y más rigurosa. Recordó que este principio se halla en el artículo 158 de la Constitución, en donde se establece que [t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. En criterio del actor, este mandato garantiza la coherencia y claridad de las leyes, pues siguiendo la jurisprudencia constitucional permite racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función legislativa, e impedir la aparición subrepticia de disposiciones inconexas con la ley.
14. Haciendo referencia al artículo 339 del Texto Superior, el demandante señaló que el Plan Nacional de Desarrollo es un marco normativo amplio, que traza políticas públicas y proyecta las estrategias de desarrollo para el país. Por ello, en su criterio, la norma demandada vulnera el principio de unidad de materia, pues incorpora una disposición tributaria en el plan, que no guarda relación directa, ni necesaria, con las políticas planteadas en él.
15. Resaltó que las normas que tienen contenido tributario deben estar sometidas a un debate amplio y profundo en el Congreso de la República, y allí debe revisarse con detalle su justificación y necesidad, su impacto social y económico, el grado de afectación a los derechos y obligaciones de los contribuyentes, y su coherencia con el sistema tributario en general. Indicó que, al incluir la norma demandada en el plan, se eludió ese debate legislativo en contra de la transparencia y la participación democrática.
16. De otra parte, resaltó que, mientras el Plan Nacional de Desarrollo es un documento programático que se enfoca en la planificación y ejecución de políticas dentro de un plazo específico, la norma demandada trasciende la temporalidad de la Ley 2294 de 2023, y con ello se aleja de sus fines inmediatos. En este orden de ideas, expuso que la introducción de normas tributarias con vocación de permanencia en el PND genera disonancia normativa, afecta la coherencia del ordenamiento y pone en jaque la seguridad jurídica. Sobre todo, cuando como ocurre en este caso la norma demandada no guarda conexidad con los objetivos, propósitos y metas del plan, aun teniendo en cuenta su amplitud y la gran variedad de asuntos que abarca.
17. Segundo cargo (presunto desconocimiento del principio de irretroactividad). El actor sostuvo que la norma objeto de censura vulnera el principio de irretroactividad en materia tributaria, previsto en el artículo 363 de la Constitución, conforme con el cual las normas impositivas deben ser establecidas de manera previa a los hechos generadores del tributo, y su aplicación solo puede afectar hechos que ocurran luego de su promulgación. Tal condición permite a los contribuyentes planificar y prever sus obligaciones fiscales, teniendo en cuenta las reglas vigentes para el momento en que ocurre el hecho generador.
18. El demandante explicó que el artículo acusado, al permitir que la contribución nacional de valorización pueda cobrarse hasta cinco años después de la entrada en operación del proyecto, afecta hechos consolidados bajo la normativa anterior (Ley 1819 de 2016, artículo 249). En este punto, se refirió al caso del proyecto de infraestructura vial Cartagena Barranquilla Circunvalar de la Prosperidad, en el que gran parte de la infraestructura ya había entrado en operación bajo la citada Ley 1819, según la cual, la contribución nacional de valorización solo podía cobrarse antes o durante la ejecución del proyecto. Por ello, insistió en que la introducción del artículo 280 modifica retroactivamente situaciones jurídicas consolidadas, al tiempo que afecta hechos regulados por la norma anterior, sin considerar un régimen de transición. Explicó que la norma impugnada afecta a aquellos contribuyentes que, bajo la normatividad previa, no debían enfrentar nuevas cargas tributarias, cuando las obras concluían, supuesto que, de forma inconstitucional se modificó, al permitir el cobro hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto.
19. Tercer cargo (presunto desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima). El demandante sostuvo que el artículo 83 de la Constitución garantiza que las personas puedan confiar en que las reglas fiscales, bajo las cuales han planificado sus actividades, no serán modificadas intempestivamente y tendrán cierto grado de estabilidad. Resaltó que, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1819 de 2016 artículo 249, los contribuyentes que se verán afectados con el enunciado normativo demandado confiaban en que la contribución nacional de valorización solo podía cobrarse antes o durante la ejecución del proyecto, no después. Así, en su criterio, ellos tenían la expectativa de que, una vez concluidas las obras del proyecto de infraestructura, no estarían sujetos a nuevas cargas tributarias. Sin embargo, el artículo 280 demandado cambia las reglas de juego, al permitir que el cobro del tributo se pueda dar hasta cinco años después de la entrada en operación del proyecto. Con ello concluyó se afecta la confianza que los contribuyentes depositaron en el Estado.
E. Intervenciones ciudadanas y conceptos
20. En el siguiente recuadro se sintetizan las intervenciones ciudadanas y los conceptos recibidos:
(i) Argumentos de inhibición
21. Como petición principal, el Departamento Administrativo de la Presidencia, el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación, el Invias[5] y la Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado solicitaron a la Corte proferir una decisión inhibitoria. Advirtieron que la demanda no satisface los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Sobre la falta de certeza, indicaron que los reproches del actor se basan en interpretaciones subjetivas, deducciones o conjeturas, que no se derivan directamente del texto normativo acusado, y que atañen más a un debate sobre su aplicación práctica.
22. Afirmaron que la demanda carece de especificidad, porque parte de un razonamiento vago, abstracto, global y fáctico, que no es apto para estructurar un auténtico cargo de inconstitucionalidad. Además, explicaron que la demanda carece de pertinencia, pues el problema jurídico propuesto por el actor no supone una confrontación entre la disposición acusada y los principios constitucionales, sino el análisis de un caso concreto. En este punto, censuraron el hecho de que se aludiera, específicamente, al cobro de la contribución en el proyecto de infraestructura vial Cartagena Barranquilla Circunvalar de la Prosperidad. Por último, señalaron que los reparos contra la norma son insuficientes, dado que no permiten suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la medida adoptada.
(ii) Argumentos de exequibilidad
23. El Departamento Administrativo de la Presidencia, el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación, el INVIAS, y la Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado, como pretensión subsidiaria y en una comunicación conjunta, sugirieron a la Corte declarar la exequibilidad del apartado demandado. En el mismo sentido, se pronunció la DIAN.
24. Para los primeros, los principios de irretroactividad, buena fe y confianza legítima no se vulneran por la norma demandada, pues aquella, por sí sola[,] no aplica de manera directa[6]. En este sentido, indicaron que si un acto administrativo ordena la aplicación retroactiva de la norma, este podrá ser objeto del respectivo control de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. A lo anterior agregaron que el enunciado normativo censurado solo violaría tales principios, si exigiera el pago del tributo respecto de proyectos de infraestructura que finalizaron antes de su entrada en vigencia, empero, ello no ocurre en el presente caso.
25. Señalaron que el principio de irretroactividad en materia tributaria debe estudiarse respecto del hecho generador[7]. Así, una norma vulnera el citado mandato, si afecta situaciones jurídicas consolidadas antes de su entrada en vigor. No obstante, la norma acusada no impone cargas diferentes a las que ya estaban previamente establecidas en la ley.
26. Agregaron que los principios en cuestión[8] no pueden invocarse para desconocer que el Congreso tiene amplias facultades al modificar reglas tributarias. Insistieron en que los principios de buena fe y confianza legítima no son absolutos, ya que se deben ponderar con el interés general, que prevalece en materia económica. Y, además, advirtieron que, en el caso de la norma censurada, no se puede determinar cuál es la expectativa que merecía protección y que se vio trasgredida. Señalaron que la causación del tributo es un hecho conocido por todos los contribuyentes, quienes deben entender desde el comienzo que el mayor valor de su inmueble puede ser gravado hacia el futuro, con ocasión de las obras de infraestructura[9].
27. En cuanto al principio de unidad de materia, citaron algunas sentencias de la Corte[10] e hicieron referencia a las disposiciones del PND que guardan, a su juicio, relación directa e inmediata con el artículo 280 demandado. Señalaron que, en las bases del Plan documento que hace parte integral de la Ley 2294 de 2023, se expone la necesidad de aumentar la tributación y obtener mayores recursos[11]. Por lo demás, en ese documento, se señala que el plan consta de cinco transformaciones, una de las cuales es la denominada convergencia regional. En ese eje se habla de la necesidad de conectar a las regiones, a partir del mejoramiento de las vías. Y, para ello, se admite la necesidad de fortalecer los instrumentos de financiación[12].
28. Por último, señalaron que, según el capítulo de estabilidad macroeconómica contenido en las bases, el objetivo del Gobierno es disminuir niveles de deuda y déficit, para atender las necesidades más urgentes de la sociedad colombiana[13]. En este orden de ideas, indicaron que la norma demandada genera recursos adicionales y que es un instrumento idóneo y efectivo para financiar los proyectos de inversión relacionados en el anexo a del Plan Plurianual de Inversiones.
29. Por su parte, la DIAN[14] señaló que la norma demandada es una disposición instrumental, que facilita el cumplimiento de los objetivos previstos en la parte general del PND. Por ello, a su juicio, tiene conexidad directa con las bases. Explicó que, dentro de los ejes de transformación previstos en el artículo 3 de la Ley 2294 de 2023, se encuentra el denominado seguridad humana y justicia social, que ( ) comprende una infraestructura física y digital para la vida y el bien de los territorios, las comunidades y las poblaciones, para la superación de las privaciones y la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad[15]. De ahí que, sobre la base de lo expuesto, es claro que la norma acusada tiene conexidad directa con ese eje.
(iii) Argumentos de inexequibilidad
30. La Academia Colombiana de Jurisprudencia[16] sostuvo que la norma acusada vulnera el principio de irretroactividad tributaria, puesto que permitir la aprobación y aplicación de una contribución basada en hechos ocurridos después del inicio de la operación de una obra implica que la norma produciría efectos retroactivos, al aplicarse sobre situaciones ya consolidadas antes de su entrada en vigencia[17]. A partir de lo anterior, pidió a la Corte declarar la inexequibilidad del fragmento objeto de reproche.
31. También señaló que el artículo 280 vulnera los principios de buena fe y confianza legítima, cuando permite la aprobación y aplicación de la contribución nacional de valorización hasta cinco años después del inicio de la operación de un proyecto. Resaltó que la norma objeto de censura causa una ( ) incertidumbre prolongada que afecta la estabilidad jurídica y financiera del contribuyente[,] al no tener certeza sobre el cumplimiento ( ) de su obligación tributaria[,] además de presentar cargas adicionales para los contribuyentes y cambios intempestivos en sus obligaciones tributarias[,] para las cuales el contribuyente no estaba preparado[18].
32. Finalmente, luego de hacer referencia a la sentencia C-161 de 2022, expuso que el PND no podía modificar normas sustanciales de carácter permanente, y que el artículo demandado carecía de conexidad con los objetivos del plan.
33. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero[19] recordó que solo excepcionalmente se pueden incluir medidas permanentes en la ley del plan[20]. Bajo esta consideración, añadió que el artículo demandado, además de desconocer el factor temporal de un tributo, no tiene un carácter instrumental, ni es una medida destinada a impulsar el cumplimiento del plan. Tampoco persigue un fin planificador dentro del cuatrienio, pues tiene vocación de permanencia. Resaltó que la norma no guarda conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas, estrategias y metas del Gobierno, o con los programas y proyectos del Plan de Inversiones[21]. Citando la sentencia C-161 de 2022, concluyó que, modificar la temporalidad de la contribución, es propio de una reforma tributaria y no de una ley de plan de desarrollo, pues se está modificando un elemento esencial del tributo que es su período[22]. Por estas consideraciones, se desconoció el principio de unidad de materia.
34. De otra parte, indicó que no es obligatorio para el Legislador incluir regímenes de transición en las modificaciones de normas tributarias, y que el hecho de ampliar la temporalidad del tributo bajo análisis no vulnera situaciones jurídicas consolidadas[23]. Además, resaltó que el sujeto activo, cuando cobre el tributo, deberá respetar los derechos adquiridos de los contribuyentes[24].
F. Concepto de la Procuradora General de la Nación
35. La procuradora general de la Nación estimó que la norma demandada debía declararse inexequible por trasgredir el principio de unidad de materia. Al respecto, señaló que toda norma instrumental debe tener una conexidad estrecha, directa e inmediata con las metas incluidas en la parte general del PND, o con los programas del Plan de Inversiones. Señaló que, aun cuando no está prohibida la inclusión de regulaciones tributarias en el plan, el Gobierno debe señalar, como mínimo[,] una motivación suficiente en el documento de base que permita comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones de [este estilo][25].
36. Dicho esto, la procuradora consideró que la norma acusada desconoce el principio de unidad de materia porque, teniendo un contenido tributario, no guarda relación estrecha con la parte general o con el programa de inversiones de la Ley 2294 de 2023. Además enfatizó la inclusión de la norma censurada carece de una motivación en el documento que contiene las bases del PND. En concreto, expresó que no era evidente la conexidad entre el artículo 280 y el eje de transformación denominado convergencia regional.
37. Sobre esto último, explicó que, revisadas las bases del PND, así como el Plan Plurianual de Inversiones, no se encuentra ninguna referencia específica a la contribución nacional de valorización. Igualmente, no se justifica la necesidad imperiosa de modificar la temporalidad del tributo para poder ejecutar los programas del eje convergencia regional[26].
38. El Ministerio Público agregó que, teniendo en cuenta los efectos que puede tener la norma sobre el principio de irretroactividad fiscal, su aprobación requería de una deliberación amplia y sopesada. Deliberación que difícilmente puede asegurarse en el escenario parlamentario en el que se aprueba el plan nacional de desarrollo[27]. En cambio dijo ese debate sí puede presentarse en el trámite legislativo que se siga, en los términos que establecen los artículos 150.12 y 338 de la Constitución.
39. Finalmente, sostuvo que la medida demandada puede llegar a afectar la confianza legítima y la buena fe de los contribuyentes, pues las normas tributarias deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación tributaria y su aplicación en manera alguna puede ser retroactiva[28].