LEY 100 DE 1993
(23 de diciembre)
por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
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ARTÍCULO 33. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE VEJEZ. <Artículo modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003>. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: ( )
1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo.
A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.
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PARÁGRAFO 4o. Se exceptúan de los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del presente artículo, las personas que padezcan una deficiencia física, síquica o sensorial del 50% o más, que cumplan 55 años de edad y que hayan cotizado en forma continua o discontinua 1000 o más semanas al régimen de seguridad social establecido en la Ley 100 de 1993.
La madre trabajadora cuyo hijo padezca invalidez física o mental, debidamente calificada y hasta tanto permanezca en este estado y continúe como dependiente de la madre, tendrá derecho a recibir la pensión especial de vejez a cualquier edad, siempre que haya cotizado al Sistema General de Pensiones cuando menos el mínimo de semanas exigido en el régimen de prima media para acceder a la pensión de vejez. Este beneficio se suspenderá si la trabajadora se reincorpora a la fuerza laboral. Si la madre ha fallecido y el padre tiene la patria potestad del menor inválido, podrá pensionarse con los requisitos y en las condiciones establecidas en este artículo.
2. La demanda
6. Los cargos de inconstitucionalidad admitidos para el estudio de la Corte fueron los siguientes.
Primer cargo. La expresión trabajadora desconoce la protección reforzada de las personas con discapacidad (artículo 13).
7. El demandante pidió declarar inexequible la palabra trabajadora contenida en el parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993. En forma subsidiaria, el accionante solicitó declarar la exequibilidad condicionada de dicha expresión, en el entendido de que la palabra trabajadora hace referencia a la madre afiliada o el padre afiliado.
8. Según el accionante, la expresión acusada admite dos interpretaciones. Una de ellas implica la exigencia de que el padre o la madre tenga un vínculo laboral activo cuando solicita la pensión especial de vejez por hijo o hija con discapacidad. Esta interpretación puede constatarse, por ejemplo, en la Circular No. 8 de 2014 expedida por Colpensiones[2]. Otra interpretación posible de esta norma sugiere que no existe un requisito adicional para acceder a la prestación mencionada, más allá de los que define la jurisprudencia constitucional al interpretar la norma demandada. La segunda interpretación se evidencia, por ejemplo, en el Decreto 1719 de 2019[3].
9. El actor indicó que requerir un vínculo laboral vigente para acceder a la pensión especial es una exigencia desproporcionada, que desconoce la finalidad de la prestación y genera un déficit de protección a las personas con discapacidad. En efecto, el demandante señaló que la finalidad de la pensión especial de vejez es proteger a las personas con discapacidad. Para ello, citó la sentencia C-227 de 2004, según la cual con el beneficio creado por la norma se espera que las madres puedan compensar con su cuidado personal las insuficiencias de sus hijos, para impulsarlos en su proceso de rehabilitación o para ayudarlos a sobrevivir en una forma digna. Es decir, la medida persigue una finalidad constitucionalmente válida.
10. Para el demandante, exigir un vínculo laboral activo no tiene en cuenta la finalidad de la medida e impone una carga gravosa a los padres o madres que no cuentan con un trabajo formal al momento de solicitar la pensión especial de vejez. El accionante resaltó que la jurisprudencia constitucional en sede de tutela ha delimitado las condiciones necesarias para acceder a la pensión especial, las cuales no pueden extenderse a tener un trabajo formal activo, para lo cual citó la sentencia T-101 de 2014[4].
11. De igual manera, la disposición acusada desconoce el trato preferencial que debe dársele al hijo o hija en situación de discapacidad, pues la protección que le brinda su padre o madre garantiza sus derechos. Asimismo, el accionante sostuvo que exigir un vínculo laboral activo impone un obstáculo injustificado a las personas en situación de desempleo o que cuentan con trabajos informales. Para el ciudadano, al estudiar la norma demandada es necesario tener en cuenta el contexto de desempleo e informalidad que hay en Colombia.
Segundo cargo. La expresión [e]ste beneficio se suspenderá si la trabajadora se reincorpora a la fuerza laboral desconoce el derecho al trabajo (artículo 25), la libertad de escoger profesión u oficio (artículo 26) y el derecho a la seguridad social (artículo 48).
12. El demandante reiteró que la finalidad de la pensión especial es superar la disyuntiva que tiene una madre o padre con una hija o hijo en situación de discapacidad entre seguir laborando o dedicarse a su cuidado[5]. Para el demandante, si bien es entendible que al momento en que se expidió la norma parcialmente acusada el legislador pensara que no era posible que una persona tuviera una relación laboral al tiempo que prestara servicios de cuidado y rehabilitación del hijo o hija con discapacidad, hoy esa situación es diferente. Debido a los cambios sociales y normativos, en la actualidad es posible que una persona trabaje sin presencialidad, es decir, puede tener un vínculo laboral que no le exige abandonar el cuidado de su hijo o hija.
13. Para desarrollar esta afirmación, el accionante señaló que, con posterioridad a la expedición de la norma demandada, el legislador reguló los fenómenos de teletrabajo (Ley 1221 de 2008) y trabajo remoto (Ley 2121 de 2021). Incluso, estableció la virtualidad como regla general en los procesos judiciales (Ley 2213 de 2022). En este sentido, el demandante indicó que, para garantizar que el padre o madre beneficiario de la pensión especial se dedique al cuidado de su hijo o hija con discapacidad, el legislador debe adoptar medidas menos gravosas a la de prohibir su reincorporación laboral.
14. Para el accionante, la expresión demandada viola el derecho al trabajo de los padres o madres de personas con discapacidad porque, en caso de ser beneficiarios de la pensión especial de vejez, limita su posibilidad de elegir un empleo conforme a sus competencias e intereses en las modalidades de teletrabajo o trabajo remoto. En esta línea, el ciudadano argumentó que: (i) la pensión especial de vejez es esencialmente temporal, pues se pierde en caso de rehabilitación o fallecimiento de la persona con discapacidad; y (ii) dicha temporalidad implica que quienes se beneficien de la prestación no deben ser excluidos de la posibilidad de acceder a un empleo en igualdad de condiciones. De igual forma, el accionante hizo referencia a la Recomendación No. 165 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual insta a los Estados a tomar medidas para que los trabajadores con responsabilidades familiares puedan integrarse y permanecer en la fuerza de trabajo, o reintegrarse tras una ausencia debida a tales responsabilidades.
15. Adicionalmente, el demandante sostuvo que la expresión acusada desconoce la libertad de elegir profesión u oficio de las personas dedicadas al cuidado de sus hijos con discapacidad. Así, el ciudadano explicó que permitir al padre o madre reincorporarse a un trabajo, sin abandonar su deber de cuidado y atención a su hijo o hija, permite que pueda desarrollarse en la profesión u oficio que eligió como proyecto de vida. Por el contrario, la prohibición establecida en la norma es inconstitucional porque se basa en una situación que no fue escogida por el cuidador, como es tener un hijo o hija con discapacidad.
16. Por último, el accionante señaló que la norma demandada viola el principio de irrenunciabilidad de la seguridad social por dos razones. En primer lugar, impide que el beneficiario de la pensión especial pueda seguir cotizando para mejorar su ingreso base de liquidación (IBL) de cara al momento en el que acceda, de forma definitiva, a la pensión de vejez propia. Para el accionante, esta situación viola el derecho a no ser sometido a restricciones arbitrarias o irrazonables en el acceso a la seguridad social. En segundo lugar, el ciudadano afirmó que la norma acusada desprotege al titular de la pensión especial contra la contingencia de una invalidez. En criterio del demandante, la prohibición de tener un trabajo formal mientras se recibe la pensión especial significa que su titular no podría cotizar para una eventual pensión de invalidez por accidente o enfermedad que genere una pérdida de capacidad laboral superior al 50%.
3. Pruebas
Tabla 1. Síntesis de las respuestas al requerimiento de pruebas.
4. Intervenciones y conceptos
18. Durante el trámite se recibieron oportunamente cinco intervenciones y conceptos sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de cada una y luego se resumen sus argumentos.
Tabla 2. Síntesis de las intervenciones y conceptos.
4.1. Argumentos relacionados con el primer cargo de la demanda
19. Argumentos de inhibición. Como petición principal, Colpensiones solicitó a la Corte declararse inhibida para resolver de fondo la demanda. En una línea similar, el Ministerio de Hacienda pidió evaluar la aptitud del cargo. Las intervenciones de ambas entidades comparten que no es cierto que la expresión trabajadora implique un requisito adicional para acceder a la pensión especial, pues el solicitante debe acreditar: (i) la condición de invalidez del hijo o hija, (ii) que éste dependa económicamente del solicitante, y (iii) haber cotizado el mínimo de semanas exigidas en el régimen de prima media para acceder a la pensión de vejez. Además, Colpensiones sostuvo que el caso en el que se basa el cuestionamiento (las personas que no pueden acceder a la pensión especial por no tener un trabajo formal) es hipotético. Finalmente, el Ministerio de Hacienda agregó que los argumentos del accionante provienen de la interpretación de una circular interna de Colpensiones, la cual tendría que ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad.
20. Argumentos de exequibilidad. En forma subsidiaria, Colpensiones pidió declarar exequible la expresión trabajadora pues, en su criterio, la condición de padre o madre trabajador es un requisito indispensable para que se cause la pensión especial. Para sostener esta afirmación, la entidad señaló que en las sentencias de tutela que estudiaron el alcance de esta prestación, los accionantes eran padres o madres que, por su condición de trabajadores, no podían dedicarse al cuidado del hijo o hija con discapacidad. Si, en cambio, el padre o madre no se encuentra trabajando, no requeriría la pensión especial para poder dedicar tiempo al cuidado del hijo o hija. Asimismo, esta entidad indicó que no todo trato diferenciado es discriminatorio y, en este caso, la norma demandada estableció un beneficio a favor de las personas con discapacidad.
21. Para Asofondos, la expresión trabajadora no significa que el solicitante deba acreditar un vínculo laboral formal al momento de solicitar la pensión especial de vejez, sino que la característica exigida por la norma se deriva necesariamente de su condición de afiliado. En efecto, lo que hace dicha prestación es exceptuar el requisito general de edad mínima para acceder a la pensión de vejez. Adicionalmente, según Asofondos, los requisitos que el legislador definió para acceder a la pensión especial implican que inevitablemente algunas personas estarán excluidas del beneficio (por ejemplo, quienes tienen hijos o hijas con discapacidad y no cotizaron suficientes semanas), pero sus necesidades pueden ser cubiertas por otros elementos del sistema de seguridad social.
22. Por último, el Ministerio de Hacienda indicó que el legislador tiene un amplio margen de configuración para regular las prestaciones del sistema de seguridad social. El ministerio resaltó que la finalidad de la pensión especial de vejez es beneficiar a los hijos o hijas con discapacidad y, aunque el solicitante no debe probar que tenga un vínculo laboral específico al momento de pedir la pensión, sí debe acreditar que el hijo o hija depende económicamente de él.
23. Argumentos de inexequibilidad o exequibilidad condicionada. La Universidad Cooperativa de Colombia, sede Medellín, consideró que la expresión acusada contiene una discriminación inconstitucional en contra de los padres o madres que, a pesar de tener un hijo o hija con discapacidad y haber cotizado las semanas requeridas por la ley, están sin trabajo al momento de solicitar la pensión. Según la interviniente, la exigencia mencionada es contraria a los principios de universalidad y solidaridad del derecho a la seguridad social. Asimismo, desconoce la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ya que esta garantiza protección legal igual y efectiva a las personas en situación de discapacidad. En consecuencia, pidió declarar inexequible o modular la expresión trabajadora de modo que proteja plenamente a las personas con discapacidad y sus familias.
4.2. Argumentos relacionados con el segundo cargo de la demanda
24. Argumentos de inhibición. Colpensiones estimó que el segundo cargo tampoco cumple las cargas argumentativas mínimas para provocar un pronunciamiento de fondo. Esto, porque el accionante supuso que el parágrafo 4º de la norma demandada impide al beneficiario de la pensión especial generar fuentes de ingreso desde su hogar. Para Colpensiones esta suposición no es cierta, pues la norma acusada no prohíbe acceder a un trabajo. Por el contrario, simplemente reconoce que, si el padre o madre se reincorpora a la vida laboral, ya no necesita el ingreso que provee la prestación. Además, la entidad aseguró que este cargo se basó en argumentos de conveniencia en vez de constitucionalidad.
25. Argumentos de exequibilidad. Como petición subsidiaria, Colpensiones solicitó declarar exequible la expresión [e]ste beneficio se suspenderá si la trabajadora se reincorpora a la fuerza laboral. Debido a que la finalidad de la pensión especial es permitirle al padre o madre dedicar su tiempo al cuidado del hijo o hija con discapacidad, se justifica suspender el beneficio si su titular se reincorpora a la fuerza laboral. En una línea similar a la de Colpensiones, Asofondos señaló que la ley entiende que, cuando el padre o madre vuelve a trabajar, ya no está al cuidado de su hijo o hija. En este sentido, la norma acusada no viola los derechos enunciados por el demandante, sino que los desarrolla. Esto es así porque la disposición permite al padre o madre elegir entre (i) dedicarse al cuidado del hijo o hija con el beneficio que le otorga la pensión especial o (ii) regresar a la fuerza laboral, ya sea porque su hijo no requiere cuidados permanentes o porque la libertad económica que le da el trabajo le permite delegar el cuidado en un tercero.
26. Finalmente, el Ministerio de Hacienda argumentó que las razones propuestas por el accionante desnaturalizan la pensión especial de vejez, puesto que pretender que el padre o madre reciba el beneficio mientras trabaja desconoce que la finalidad de la prestación es que dedique su tiempo al cuidado personal de su hijo o hija. En efecto, aún con las tecnologías de la información, el padre o la madre deben destinar horas del día a trabajar, durante las cuales su dependiente no va a tener su compañía y cuidado. El ministerio insistió en que se trata de una prestación excepcional y que es el padre o la madre quien debe decidir (i) si accede a ella, bajo los requisitos previstos en la ley, o (ii) si consigue un trabajo (presencial o remoto) que le permita cotizar al sistema de pensiones y armonizarlo con la atención del hijo o hija con discapacidad. Así, para esta entidad, no es posible que coexistan la pensión especial de vejez y el salario, pues la intención del legislador no fue reconocer una prestación por el solo hecho de tener un hijo en situación de discapacidad[7].
5. Concepto del procurador general de la Nación
27. En relación con el primer cargo, el procurador general de la Nación pidió declarar la exequibilidad condicionada de la palabra trabajadora, en el entendido de que esta expresión se refiere a la dependencia de la fuerza de trabajo de una persona para subsistir y no a un vínculo laboral[8]. Para soportar esta petición, el procurador reseñó varias sentencias de la Corte Constitucional que caracterizaron la finalidad y el alcance de la pensión especial de vejez[9], y sostuvo que no es válido exigir requisitos adicionales a los que define la jurisprudencia constitucional para acceder a esta prestación. Por lo tanto, no es constitucional requerir la existencia de un vínculo laboral vigente al momento de solicitar la pensión especial. Entender lo contrario afectaría la igualdad de las personas en situación de discapacidad, debido a que el acceso a la prestación dependería del vínculo laboral que tengan sus padres. Así, el procurador resaltó que, según la sentencia T-077 de 2020, el padre trabajador o madre trabajadora es la persona que vive exclusivamente de su trabajo y no cuenta con otras fuentes de ingreso.
28. En cuanto al segundo cargo, el procurador solicitó declarar exequible la expresión [e]ste beneficio se suspenderá si la trabajadora se reincorpora a la fuerza laboral. Con base en la sentencia C-227 de 2004, señaló que la pensión especial de vejez no cobija todas las hipótesis de personas con discapacidad que dependen económicamente de otras, de modo que dicha prestación es un elemento más dentro del sistema de seguridad social. Asimismo, el derecho a la pensión es de contenido prestacional y progresivo, lo que significa que su reconocimiento es limitado. El legislador optó por facultar al interesado a escoger entre acceder a la pensión especial o desarrollar una fuente de ingresos que le permita subsistir, pero no puede recibir ambas simultáneamente.