Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

1. Competencia

5.  En atención a las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 1.° de abril de 2009, el artículo 86 de la Constitución y el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, la Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir este auto.

2. Metodología de la valoración

6.  La Sala Especial procede a proferir la quinta valoración sobre el acatamiento de la orden trigésima de la Sentencia T-760 de 2008, así como de las directrices impartidas en los autos anteriores[8]. La cual se llevará a cabo de conformidad con los niveles de cumplimiento establecidos en el Auto 411 de 2015 y lo mencionado en diferentes ocasiones sobre la intervención excepcional del juez constitucional en materia de políticas públicas y la documentación recaudada dentro del seguimiento que realiza esta Corporación y que reposa en el expediente.

7.  Ahora bien, cabe recordar que la orden trigésima está directamente relacionada con el cumplimiento de los demás mandatos emitidos en la sentencia estructural, pues se constituye en indicativo de la implementación de buenas medidas dentro del sistema y evidencia la preponderancia que tiene la acción de amparo[11] como mecanismo de acceso al SGSSS[12]. Así las cosas, la directriz que se analiza supone: (i) una medición que dé a conocer el comportamiento de las tutelas desde los problemas jurídicos, (ii) la entrega de informes anuales ante la Corte, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo en las fechas establecidas, y (iii) la necesidad de brindar una explicación en caso de no observar disminución en la radicación de las acciones constitucionales[13].

8.  Con ese contexto, la Sala evaluará el contenido de los informes presentados para los años 2022, 2023 y 2024 donde analizará: (i) la metodología implementada para la medición; (ii) la caracterización; (iii) la información de los municipios; (iv) la identificación de las fallas estructurales, funcionales y financieras; (v) la tendencia en la presentación de las acciones constitucionales; (vi) el análisis de los problemas jurídicos estudiados en la Sentencia T-760 de 2008 y el Auto 590 de 2016; (vii) la implementación de indicadores del GED; (viii) la publicidad y mecanismo de participación sobre los informes presentados; (ix) entrega oportuna de las mediciones a la Corte por el MSPS; (x) las gestiones efectuadas ante y por la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación y, finalmente (xi) valorará el nivel de cumplimiento.

Cuestión previa: exclusión de las tutelas que “correspondieron a sectores diferentes al de salud, o a regímenes exceptuados legalmente del SGSSS”

9.  La Corte recuerda que en los Autos 077A de 2020 y 440 de 2021 se avaló la diferenciación de los regímenes de excepción llevada a cabo por Minsalud en años anteriores[14], ya que la Sentencia T-760 de 2008 se refirió únicamente a las barreras evidenciadas dentro del SGSSS y no estudió lo relacionado con regímenes especiales[15]. Para los informes que se estudian (2022, 2023 y 2024), el MSPS indicó haber excluido las siguientes tutelas:

         Tabla 2. Datos MSPS. Elaboración propia

10.    No obstante, al revisar esta información se observó que Minsalud no argumentó cómo realizó esta exclusión. La Sala advierte que únicamente para el 2022 se detalló, dentro del mismo informe, a qué entidades ajenas al sector salud fueron dirigidas las tutelas depuradas. En contraste, para los años 2023 y 2024 dichos datos tuvieron que ser requeridos mediante auto de pruebas. No obstante, no se demostró ante la Sala el número de acciones anuales que no involucraban a actores del sistema de salud ni contenían pretensiones relacionadas con el derecho a la salud. Como bien lo ha dicho la Corte[20], es necesario que el MSPS demuestre y argumente por qué los amparos verificados frente a instituciones como el INPEC o las universidades no guardan relación con el objeto de análisis en la medición de las tutelas relacionadas con el derecho a la salud[21].

11.    Para verificar lo anterior, la Sala a través de la herramienta Pretoria[22] analizó algunas tutelas radicadas en contra del INPEC durante el 2022 y 2024 e identificó que en muchas de ellas se invocó el derecho a la salud. Esto es así, en tanto, de 1.216 tutelas presentadas en 2022[23], al menos 450 buscaron la protección de este derecho[24] y en el 2024[25], de 1.281 cerca de 500^[[26]].

12.    Aunado a lo anterior, es importante reiterar que, desde los Autos 077A de 2020, 440 de 2021 y 1680 de 2022, esta Corte ha señalado que, en algunos casos, los conflictos que originan las acciones de tutela contra las ARL (Administradoras de Riesgos Laborales) también involucran al SGSSS[27]. Por ello, era obligación del Ministerio de Salud comprobar que las acciones que incluían a las ARL no estuvieran orientadas a la protección de una prerrogativa fundamental. En ese sentido, no es posible concluir de manera ligera que algunos expedientes en los que figuran entidades como el INPEC, universidades o ARL deban ser automáticamente excluidos del universo de análisis por no tratarse de EPS. Pues, lo que debe analizarse es el contenido de la reclamación y su vínculo con el derecho de salud.

13.    Solo a partir de ese examen es posible determinar si la acción tenía relación con una pretensión en salud y si pudo haberse dirigido a una entidad no competente. Para 2024, tan solo manifestó que “[e]n el portal mencionado en el numeral ‘i’, se encuentra la distribución porcentual de tutelas según los derechos demandados, clasificación que realiza internamente la Corte Constitucional para la publicación oficial del reporte, por lo que, no es posible informar ‘El proceso utilizado para determinar que, a pesar de los sujetos accionados, las pretensiones de las acciones de tutela excluidas del estudio no tenían relación con el derecho a la salud y el SGSSS’”.

14.    La Sala reitera la necesidad de que la autoridad obligada “verifique de forma detallada cuales de esas acciones constitucionales puede descartar de la medición que realiza año tras año, ya que no es viable que sin estudiar la pretensión se aparten solo por la entidad accionada pues se ha demostrado que en su contra también se puede estar alegando el desmedro del derecho fundamental”[28]. En síntesis, si bien no existen criterios definidos, la Corte ha sido enfática en que se debe sustentar por qué ciertos amparos no guardan relación con el examen que se realiza en la medición de tutelas en salud. De igual forma, resulta necesario diferenciar, dentro de los expedientes analizados, cuáles corresponden a actores que hacen parte del sistema de salud. No obstante, dicho análisis debe efectuarse caso por caso, atendiendo al supuesto fáctico y al hecho vulnerador específico, y no limitarse únicamente a la identificación de la entidad accionada[29].

15.    De manera que, para las vigencias objeto de valoración no se podrá avalar la exclusión de lo mencionado porque no existe un respaldo que demuestre que en esas tutelas no existía ningún actor que hiciera parte del sistema de salud o una pretensión en la materia. Ahora, la Sala reiterará que en el ejercicio de depuración el MSPS debe analizar el caso concreto de acuerdo con el supuesto fáctico y el hecho vulnerador y no simplemente la entidad accionada de cara al correspondiente. En torno a este asunto, se tiene que:

   Tabla 3. Datos del MSPS. Elaboración propia

16.    Así las cosas, el MSPS discriminó aquellas tutelas promovidas en contra de regímenes especiales lo que, según la Corte, es válido, porque la Sentencia T-760 de 2008 se refirió únicamente a las barreras evidenciadas dentro del Sistema General y no estudió lo relacionado con estos regímenes[32]. Asimismo, la cartera de salud depuró del consolidado a otros actores como las ARL, universidades, el INPEC, entre otros, sin presentar justificación alguna. No se sustentó que estas entidades carecieran de una relación directa con la prestación del servicio de salud. Por ello, para la Sala solo resulta viable excluir los expedientes relacionados con regímenes especiales exceptuados, tales, como magisterio, ferrocarriles naciones, Fiduprevisora, Ecopetrol y otros[33] (Tabla 3) es decir que el número de tutelas en salud que se tendrá en cuenta será: (i) 2022, 141.234; (ii) 2023, 191.190; y (iii) 2024, 219.249[34]. Esto porque en los expedientes restantes (5.540, 2.299 y 10.181) no se demostró que no tuvieran que ver con el sistema de salud

17.    Por otra parte, la Sala observa que: primero, para el año 2022, se reportó un universo de 156.412 tutelas y una exclusión de 20.718, por lo que 135.785 se dirigieron contra actores del SGSSS. No obstante, se identificó un error de cálculo ya que, si a las 156.412 reportadas se les restan las 20.718 depuradas, el resultado sería 135.694, lo cual genera una diferencia de 91 casos y un margen de error del 0,07 %. Esta inconsistencia impide tener certeza sobre la exactitud de los datos reportados. Se desconoce si esta diferencia obedece a la inclusión de 382 expedientes adicionales aportados directamente por el Ministerio, aspecto sobre el cual esta Sala se pronunciará más adelante.

18.     Segundo, la Sala identificó una variación en el método de depuración empleado, el cual, a primera vista, no parece estar estandarizado en sus categorías. Veamos, en 2023 se reportaron estas categorías, régimen de excepción en salud, entidad del Gobierno, Caja de Compensación Familiar, ARL y AFP. No obstante, en 2022 y 2024 se registraron más de diez categorías distintas, como se observa en la Tabla 3. Esta diferencia evidencia una discrepancia significativa en la clasificación y exclusión de accionados dentro del conjunto de tutelas en salud. Tercero, para el 2024, según el informe, se excluyeron 568 expedientes, mientras que en comunicación posterior[35] se afirmó que eran 25.545, con alusión adicional a 2.604, lo que evidencia una contradicción por parte de la autoridad obligada frente al ejercicio de depuración.

19.    Para la Sala, este conjunto de inconsistencias refleja posibles deficiencias en los ejercicios metodológicos adelantados por el Ministerio o fallas estructurales en sus bases de datos, lo que compromete, en principio, la confiabilidad de los resultados presentados. En suma, se observa una diferencia entre las cifras de tutelas en salud que reporta la Corte[36] y el Minsalud, a saber:

            Tabla 4. Datos del MSPS y de la Corte. Elaboración propia

20.     Las diferencias expuestas no deberían existir en los totales de las acciones en salud, criterio que deberá ser tenido en cuenta por el Ministerio en los futuros informes. Sin embargo, se tomarán como referencia los datos de las tutelas en salud y las acciones interpuestas contra entidades de los regímenes de excepción reportados por el Ministerio, con el fin de que sean comparables entre sí en el desarrollo de esta valoración.

3. Metodología implementada para la medición de las tutelas[37]

21.   En los años que se analizarán el Minsalud implementó las siguientes metodologías:

 Tabla 5. Información MSPS y estadística de la Oficina de Presidencia de la Corte. Elaboración propia

22.    Al comparar las metodologías empleadas en los años citados, se observan modificaciones en el diseño de recolección de información que plantea interrogantes sobre la comparabilidad y validez de los resultados entre los años, por ejemplo:

Tabla 6. Datos de estadística de la Oficina de Presidencia de la Corte Constitucional. Elaboración propia

23.    En principio, la Sala observa que los informes presentados para 2022, 2023 y 2024 no pueden compararse debido a las diferencias sustanciales en los ejercicios metodológicos empleados, tal como se ha expuesto en los numerales anteriores. Cada vigencia adoptó una metodología distinta -sin que se evidencie una justificación técnica- lo que impide a esta Sala establecer una línea de análisis uniforme, como se realizó en los Autos 1680 de 2022, 440 de 2021, entre otros. En consecuencia, la valoración de los datos aportados deberá realizarse de manera individual para cada año.

24.    No obstante, se advierte que esto representa un retroceso en la calidad y continuidad de las mediciones sobre tutelas, al afectar el seguimiento consistente a las tendencias de las acciones de amparo para la reclamación del derecho a la salud, así como las conclusiones de cada informe se hayan construido a partir de técnicas disímiles. Ello también fue reconocido por algunos intervinientes que manifestaron su preocupación por la diferencia de recolección de datos, la cual dificultaba evaluar el crecimiento de amparos.

25.    Debido a lo anterior, la Sala debe pronunciarse sobre las metodologías utilizadas, pues ninguna de ellas ha sido estudiada ni avalada, ya que hasta el 2021 el Ministerio aplicaba el método de “muestreo probabilístico estratificado”, no obstante, para el 2022, 2023 y 2024 se presentaron tres metodologías distintas como ya se anunció. En 2022 se aplicó un muestreo aleatorio simple, el cual difiere de la técnica que venía siendo implementada por la autoridad obligada. En principio, la Sala no dispone de la información completa para comparar los resultados obtenidos en los diferentes años debido a la ausencia de indicadores de precisión, tales como los intervalos de confianza o los coeficientes de variación para verificar la calidad de las estadísticas[42].

26.    En todo caso, para las vigencias 2023 y 2024 se utilizó una técnica censal en la recolección de datos, lo que permitiría establecer una base común de comparación entre ambos años, en tanto los datos provienen del universo total de reportes realizados por los actores del sistema, bajo lineamientos normativos específicos[43]. Esta coincidencia en el enfoque censal facilita el análisis de variaciones en el comportamiento de las acciones de tutela entre estas dos vigencias, aun así, sigue siendo clave que se valide la calidad de la información reportada para conformar el análisis. Sin embargo, la Sala desconoce si el Ministerio realiza dicha validación, así como el mecanismo utilizado para tal fin. Por lo que, se le requerirá a la autoridad obligada sobre el estudio correspondiente.

27.    La Sala advierte que, si bien la metodología aplicada en 2024 resultó ser más completa no son claros algunos aspectos relacionados con el autoreporte y su validación. En consecuencia, la técnica deberá ser valorada cuando la misma esté consolidada en los futuros informes, toda vez que, para la seguridad de la Sala y las conclusiones de cumplimiento de la orden, deberá fortalecerse la calidad de los datos obtenidos, así como la comparación con las cifras reportadas por la Corte Constitucional. A pesar de que en 2023 se inició la implementación de dicha metodología, lo cierto es que el informe correspondiente, en contraste con el presentado para 2024, contiene menos información y evidencia un análisis deficiente. En esa medida, se debe garantizar que el método que eventualmente se adopte de forma estable sea fortalecido y se mantenga en el tiempo, de modo que cumpla adecuadamente con los propósitos en la medición de tutelas y, en consecuencia, con lo dispuesto en la orden trigésima de la Sentencia T-760 de 2008.

28.    Ahora bien, mediante Auto del 14 de mayo de 2025, la Sala requirió a Minsalud para que sustentara la razón del cambio de metodología. Sobre esto, la entidad aseveró que la metodología de la medición de las tutelas era la misma, “contempla el análisis de acciones de tutela para la protección del derecho a la salud, a partir de la metodología denominada ‘muestreo probabilístico estratificado’”.

29.    A pesar de lo anterior, la Sala no pudo constatar que dicha técnica se hubiera implementado conforme a los principios estadísticos que la rigen. En primer lugar, al revisar las fórmulas utilizadas para el cálculo del tamaño de muestra, se evidencia que estas corresponden a un muestreo aleatorio simple, sin que se observe la incorporación de los estratos, que en este caso serían los departamentos. Esto contradice la lógica del muestreo estratificado usado con antelación, el cual requiere fórmulas específicas que consideren la variabilidad y proporciones dentro de cada estrato para garantizar la representatividad.

30.    Adicionalmente, se espera que de acuerdo con el diseño reportado la autoridad esté en condiciones de realizar estimaciones estadísticas a nivel de cada estrato -esto es, por departamento-, lo cual no se realizó ni se presentó en ninguno de los informes. Tampoco se reportaron indicadores fundamentales para validar la calidad de las estimaciones, como los coeficientes de variación o los intervalos de confianza, que son requeridos en ejercicios de esta naturaleza. En algunos apartados se menciona la aplicación de un muestreo aleatorio simple estratificado; sin embargo, dicha afirmación no se ve respaldada ni por la justificación metodológica, ni por las fórmulas empleadas, ni por los resultados reportados.

31.    En ese sentido, es necesario que el Ministerio aclare y estabilice los enfoques metodológicos adoptados, especialmente si busca generar información confiable y comparable en el tiempo. La Sala considera necesario que el Ministerio tenga en cuenta el impacto que han tenido las metodologías de estos informes, pues debe recordarse que la presentación del informe de las tutelas no constituye un simple trámite formal que se cumple con su remisión, sino que exige un análisis sustantivo y la debida justificación técnica de los datos incorporados[44]. En conclusión, se implementaron medidas que resultan inconducentes y que no arrojan resultados, pues no es posible comprar entre anualidades. Lo anterior resulta aún más problemático si se tiene en cuenta que se han detectado dificultades en la selección y composición de las muestras utilizadas en cada medición, como se detallará a continuación.

3.1. Muestra

32.    Aunque esta Sala ha revisado de forma constante las muestras utilizadas por el Ministerio en sus informes, en el caso del año 2022 se reportó una muestra de 3.057 tutelas. Sin embargo, no fue posible evaluar si los resultados obtenidos son confiables desde el punto de vista estadístico. Esto se debe a que el Ministerio no incluyó información clave como los intervalos de confianza o los coeficientes de variación, que son necesarios para saber qué tan precisas son las estimaciones. La falta de estos indicadores impide verificar si los resultados reflejan adecuadamente la realidad y también dificulta compararlos con otras mediciones o con datos de otros años. Además, no queda claro si la forma en que se eligió la muestra permite sacar conclusiones válidas a nivel municipal. Este punto se retomará más adelante en el documento.

33.    Para el año 2023, la estrategia de recolección de datos cambió sustancialmente, ya que se dejó de utilizar una muestra estadística y, en su lugar, se empleó información de tipo censal reportada directamente por los actores del sistema, conforme a los lineamientos establecidos en la Circular 004 de 2024.  En dicha vigencia la cifra depurada por MSPS ascendió a 178.733 amparos en contra de actores del SGSSS.

34.    A su vez, para el 2024, el enfoque del muestreo también presentó una variación significativa, pues la muestra no fue utilizada con fines de estimación poblacional, sino como insumo para la estrategia de validación de los datos recolectados, de acuerdo con lo establecido en la Circular 001 de 2025[45]. En este año si bien se afirmó que la validación de datos se realizó con una muestra, al revisar el informe la Sala no pudo identificar dicho tamaño de muestra. Por lo tanto, no se cuenta con tal cifra.

35.    En conclusión, frente a la valoración de la estrategia muestral utilizada por el Ministerio en cada uno de sus informes, se identifica que: (i) en 2022 no fue posible una comparación de datos debido a la falta de información suficiente, las variaciones en los métodos empleados y la falta de indicadores para verificar la calidad de las estadísticas; (ii) para 2023 y 2024, el propósito del muestreo ha cambiado en las últimas anualidades, pasando de usarse para estimación poblacional[46] a un mecanismo de validación de datos, el cual resulta en una buena estrategia alternativa para el ejercicio estadístico; (iii) en el 2023 no se evidenció el uso de muestreo, ya que se optó por una estrategia censal basada en el reporte directo de los actores del sistema y, (iv) las variaciones metodológicas de todas la vigencias, dificultan la comparación entre periodos, así como la evaluación de la consistencia y calidad estadística de la información recolectada.

3.2. Gestión para conformar una base de datos autónoma

36.    Desde el Auto 590 de 2016[47] la Corte ordenó a la cartera de salud crear una base de datos autónoma para obtener información de una fuente adicional a las acciones de tutela radicadas en esta Corporación. Lo anterior, no busca inaplicar el artículo 113 de la Constitución[48] sino salvaguardar el cumplimiento de la orden trigésima pese a las circunstancias que, como ha ocurrido, impidan al Minsalud acceder a la información que se recibe en la Corte[49]. Dicha orden implica asegurar (i) el cumplimiento permanente de la directriz trigésima de la sentencia estructural, (ii) el cruce de la información desde su base de datos con otras entidades públicas que también realicen similar recolección[50], (iii) el recaudo de datos referentes a incidentes de desacato[51] que darían a conocer las dilaciones en el acceso a la salud de los usuarios y (iv) el conocimiento de las condiciones generales y específicas de las acciones de tutela analizadas estadísticamente para determinar sus causales de radicación.

37.    Respecto de 2022 se evidenció un progreso, ya que si bien la medición de tutelas se llevó a cabo con aquellas registradas en la Corte Constitucional (2675), por primera vez, se agregaron amparos que correspondieron “al muestreo del sistema de información documental”[52] de Minsalud (382), por lo que se obtuvo una muestra total de 3057[53]. Frente a esto último, la autoridad precisó que, con esos 382 expedientes, se llevó a cabo un ejercicio metodológico equivalente al que se ejecuta en la Secretaría General de este Tribunal, conservando las mismas variables utilizadas para caracterizar la información de los accionantes.

38.    La Sala reconoce el esfuerzo realizado para avanzar con el objeto de gestionar una base de datos propia, además de las actividades ejecutadas para que el CSJ (Consejo Superior de la Judicatura) le comparta información de la que trata la circular PSAC08-104[54], aunque no se consiguió una respuesta de la entidad. Además, la gestión articulada que se adelanta con la SNS (Superintendencia Nacional de Salud), orientada a recaudar mediante la Circular 017 de 2020[55] la información relacionada con acciones de tutela. No obstante, no resulta claro cómo la inclusión de los expedientes notificados al MSPS durante la vigencia 2022 se ajusta a la metodología del informe, ya que como fue explicado conforme a la definición del MAS, el principio de igualdad probabilística se vio alterado. En particular, no se precisó si se verificó que una misma acción de tutela no hubiera sido contabilizada más de una vez, por el hecho de haber sido también seleccionada por la Corte[56]. Ello debió haberse aclarado en el respectivo informe.

39.    En cuanto al 2023, la cartera de salud manifestó que continuó desplegando acciones orientadas a la consecución de la fuente autónoma de información. Por un lado, se resalta que (i) ante la falta de respuesta del CSJ sobre la solicitud de colaborar con la información de la Circular PSAC08-104 de 2008[57], el MSPS presentó una tutela por vulneración al derecho de petición[58] y (ii) se pidió a la Defensoría del Pueblo cooperar con los datos que anualmente recauda en materia de amparos promovidos para la protección del derecho a la salud, pero no se le respondió[59].  

40.    En especial, Minsalud señaló que profirió la Circular 004 de 2024 destinada a las EPSI indígenas y de los regímenes contributivo y subsidiado y entidades adaptadas para conocer las acciones de amparo interpuestas y que invocaran el derecho a la salud. En la circular se indicó que, históricamente, el reporte se ha construido con base en los expedientes de tutela que llegan a la Corte Constitucional para una eventual revisión. Sin embargo, la entidad reconoce que han surgido dificultades de tipo administrativo que afectan la recolección de muestras representativas. Frente a esto, la Sala observa que persisten reparos sobre la información que se encuentra en la base de datos de la Corte a la cual accede la cartera de salud. Por ello se reitera lo manifestado desde los Auto 440 de 2021 y 1680 de 2022, referido a la disposición de la herramienta Pretoria, que permite acceder a información sobre acciones de tutela, agilizar su análisis y clasificación, e identificar las características de quienes las presentan. Para su uso, se requiere autorización de acceso. No obstante, hasta el momento, no se ha solicitado su uso por parte del MSPS, a pesar de los múltiples ofrecimientos que ha realizado esta Corporación.

41.    Por otra parte, se ordenó a las EPS y demás entidades mencionadas (supra 38) reportar la información mediante un anexo técnico específico, a través de la PISIS (Plataforma de Intercambio de Información) y del SISPRO (Sistema Integral de Información de la Protección Social). El reporte sería de carácter obligatorio, con una periodicidad semestral y los datos debían enviarse dentro del mes siguiente al cierre de cada semestre[60]. Finalmente, la circular advirtió que el incumplimiento en el envío de la información o en la atención de correcciones solicitadas, se reportaría a la SNS[61]. Esto da cuenta del empeño de la cartera de salud en cumplir con la orden de construir una base autónoma.

42.    Se previó que el reporte de tutelas se clasificaría en seis tipos de registros, cada uno con un propósito específico, así: (i) 1, corresponde al registro de control, (ii) 2, destinado a la caracterización del beneficiario de la tutela, (iii) 3, reporta los datos generales de la tutela, (iv) 4, detalla la información relacionada con los problemas jurídicos asociados a la tutela, (v) 5, específica las causas asociadas a los problemas jurídicos y, (vi) 6, describe las pretensiones asociadas a dichas causas. Cada tipo de registro contribuye a una recolección de datos más completa y detallada, además facilita el análisis jurídico y técnico de las tutelas en salud.

43.    A pesar de la intención manifestada, para la Sala los resultados obtenidos no alcanzaron un nivel óptimo, si bien no pueden compararse con la vigencia anterior por las razones ya expuestas, sí se advierte una falta de profundidad en la base de datos. En efecto, sin estructura clara para recolectar y procesar la información, así como la falta de criterios consistentes para el tratamiento de los datos, la labor de seguimiento de la Sala se dificulta.

44.    Por último, para el 2024, el MSPS evaluó la importancia de conocer la totalidad de las tutelas radicadas por el derecho a la salud en las que, hubieran sido accionadas o vinculadas las EPS Indígenas, así como la de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, las Entidades Adaptadas, las IPS y las Entidades Territoriales. Por ello, el 3 de enero de 2025 reiteró la práctica anterior y emitió la Circular 001 de 2025 como “base autónoma”, para que dichas entidades reportaran la información relacionada con las tutelas interpuestas en su contra. Documento similar a la circular de 2024, salvo porque para 2025, la autoridad amplió algunos registros. Por ejemplo, en el tipo 2 incluyó cinco campos adicionales, pasando de 14 a 19 categorías[62].

45.    Respecto de 2024, la Sala considera que Minsalud mostró un compromiso para conformar una base de datos propia. Tanto así que en el informe la autoridad obligada quiso comprobar si las nuevas fuentes cumplían criterios de representatividad y completitud. En el ejercicio, se compararon los resultados obtenidos del muestreo realizado a la base de datos suministrada por la Corte, y los alcanzados a partir de la Circular 001 de 2025[63], lo que arrojó un comportamiento similar. Pero no se aclaró si esta conclusión se obtuvo mediante el uso de alguna prueba estadística o si se trata únicamente de una observación visual a partir de los gráficos presentados. La precisión sobre la herramienta empleada es clave, dado que esta afirmación sustenta la validez de la comparación entre las fuentes de información utilizadas.

46.    Por otra parte, el MSPS podría fortalecer la base de datos si el Consejo Superior de la Judicatura y la Supersalud materializan el deber de colaborar armónicamente entre las ramas del Poder Público para el cumplimiento de sus fines[64], que en este caso se asocia a la importancia de compartir información relacionada con las tutelas para que el Minsalud avance en el cumplimiento de la orden analizada. En definitiva, la Sala reconoce que las labores desplegadas reflejan una clara intención de cumplir con la entrega del informe anual de las tutelas en salud. Lo que permite concluir que existen medidas conducentes que no acreditaron resultados que demuestren la superación de la problemática.

47.    Finalmente, el Ministerio de Salud deberá tener en cuenta que las limitaciones que puedan surgir de esa dinámica de reportes de las EPS y otras no lo eximen de la obligación de efectuar la medición de tutelas. En consecuencia, la Sala le pedirá a la autoridad obligada que allegue a esta Corte un informe donde explique el funcionamiento detallado de los reportes que se deben presentar en virtud de las circulares emitidas.

5. Caracterización

48.    Desde los autos 590 de 2016 y 077A de 2020[65], se ha exigido el reporte del tipo de documento, condición económica y social, causas de negación, etnia, fecha de radicación, IPS más accionadas y migración irregular. Al respecto, para los años 2022, 2023 y 2024, se reportó lo siguiente:

                  Tabla 7. Datos del MSPS. Elaboración propia

49.    Sin perjuicio de lo anterior, se advierte que, además de las categorías de caracterización definidas por la Corte (supra Tabla 7), el Ministerio, por iniciativa propia agregó otras variables según la vigencia correspondiente. En 2022, se incorporó una caracterización específica de los tutelantes con ciertas condiciones de salud, como VIH (Virus de Inmunodeficiencia Humana), cáncer, diabetes, hipertensión y artritis. Para el año 2023, se incluyeron variables relacionadas con las decisiones de instancia y las tutelas frente a las cuales se promovió incidente de desacato. Finalmente, en 2024, se adicionaron criterios como la condición de salud de los accionantes, el número de pretensiones elevadas en cada acción, la cantidad de tutelas presentadas por una persona y el seguimiento a las decisiones en primera y segunda instancia, así como los desacatos. Frente a lo descrito, la Sala reconoce la intención por parte de la autoridad obligada de ir más allá de lo estrictamente ordenado, incorporando variables y elementos de estudio adicionales.

50.    Así las cosas, para el 2022 se alcanzó aproximadamente el 76,47 % de lo requerido por la Corte. En el 2023, se acató el 58,82 %. Finalmente, sobre el 2024 se registró un 88,24 %. En concreto, de 2022 a 2023, se comprueba una caída de 17,65 puntos porcentuales, lo cual evidencia un incumplimiento en la continuidad del proceso. No obstante, en 2024 se registró una mejora significativa, al alcanzar un aumento de 29,42 puntos porcentuales respecto a 2023. Este incremento evidencia un esfuerzo reciente por corregir las deficiencias del año anterior. En todo caso, el comportamiento irregular en los tres años evaluados evidencia que dicho progreso no ha sido sostenido, sin que se reconozcan las razones de ellos. Lo esperable es que estos indicadores se mantengan o incluso aumenten progresivamente en cada informe, reflejando una mejora continua en pro de la garantía de los derechos fundamentales, máxime porque conocer estos datos brindan mayores herramientas a los creadores de políticas públicas para saber a qué grupo deben dirigirse.

51.    La Sala concluye que, para el último año del informe, el MSPS ha progresado en la caracterización de los accionantes, pues recaudó el 88,24 % de los ítems requeridos. De manera que, a partir de las medidas conducentes implementadas, como la Circular 001 de 2025, se acreditaron resultados que no permiten evidenciar que la problemática vaya a superarse, dado que la utilización de las categorías no ha sido permanente ni homogénea, sino que ha variado considerablemente a lo largo de los años. Además, se agregaron variables que, en principio, permitirían aumentar la información de quienes acuden a la acción de amparo para acceder al derecho a la salud. Sin embargo, es necesario que se utilicen todas las categorías disponibles para identificar de manera integral las causas de presentación de las tutelas, las condiciones de las personas que las interponen y otros factores relevantes que explican el comportamiento de estas acciones.

6. Información respecto de los municipios

52.    En el Auto 1680 de 2022 la Corte concluyó que la información reportada por el Ministerio respecto de las tutelas radicadas en los municipios fue incompleta y no acreditó materialmente lo solicitado para realizar un seguimiento a los amparos radicados en aquellas zonas del país. No obstante, por la novedad que se ha referido sobre las metodologías disímiles no sería coherente realizar inferencias válidas a nivel municipal, a pesar de que se anexó el documento correspondiente para 2022[66] y 2023[67]. Por tal motivo, en esta oportunidad no se procederá a efectuar un análisis territorial desagregado, con el fin de evitar imprecisiones, toda vez que no es posible identificar con certeza variaciones en el número de tutelas ni determinar su impacto real en los distintos entes territoriales. En las vigencias que podrían ser objeto de comparación debido a la semejanza en la metodología (2023 y 2024), se advierte que, para esta última, no se allegó la base de datos correspondiente. Esta omisión impide analizar de forma detallada y limita la posibilidad de contrastar adecuadamente los resultados entre ambos periodos. De manera que para el 2022 y 2023 se adoptaron medidas inconducentes para el cumplimiento de la orden y en 2024 no se reportaron medidas.

7. Identificación de las fallas estructurales, funcionales y financieras en las que incurren los actores del sistema

53.    Desde el Auto 590 de 2016, la Corte estableció el deber del Ministerio de identificar las principales fallas estructurales, funcionales y financieras en las que incurren los actores del SGSSS[68]. Para los informes de 2022, 2023 y 2024, el Ministerio no mencionó este asunto. Ello a pesar de que esta Sala ha reiterado que dicho estudio es de gran relevancia para la formulación certera de medidas de política pública que realmente impacten el acceso al servicio de salud. Si no se examina el origen de los defectos que afectan una prerrogativa fundamental como lo es el derecho a la salud -y, en consecuencia, la dignidad humana, la vida y otros derechos-difícilmente podrán adoptarse soluciones eficaces.

54.    En esa medida, la omisión del Ministerio en identificar y analizar estas falencias no solo limita la capacidad institucional para mejorar la prestación del servicio de salud, sino que también afecta el estudio riguroso de los problemas jurídicos asociados a la garantía del derecho sanitario. La falta de un diagnóstico claro sobre las causas estructurales y operativas que generan la judicialización del acceso al servicio impide que las medidas adoptadas respondan efectivamente a la realidad del sistema.

55.    Sin perjuicio de lo anterior, para el informe de 2024, el MSPS evaluó las razones que generan que se presenten varias pretensiones en las tutelas sin que ello implique que se haya realizado el estudio requerido. Afirmó que “se concluye que predominan las acciones de tutela con una sola pretensión, la mayoría de las tutelas buscan solucionar un único problema de salud […] Aunque son menos frecuentes las tutelas que presentan múltiples pretensiones, se pueden deber a varias razones como fallas en el sistema de salud, la condición particular de las personas y la respuesta institucional ante las solicitudes médicas”. No obstante, no es suficiente con señalar que dichas pretensiones tienen su origen en fallas del sistema, es necesario que el Ministerio profundice en su análisis, conozca con precisión la naturaleza de esas fallas, sus causas estructurales y las consecuencias que generan complicaciones en la garantía efectiva del derecho a la salud. Solo mediante una comprensión integral de estos factores será posible diseñar e implementar políticas públicas que prevengan la utilización de un mecanismo excepcional para el acceso a servicios de salud y corrijan de manera efectiva las deficiencias del sistema.

56.    Luego, aseveró que “[e]n cuanto a las fallas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, se encuentra la negación, demora y postergación de Servicios, procedimientos o medicamentos, razón por la cual, las personas deben solicitar múltiples autorizaciones para recibir atención integral”. Para la Sala esta afirmación constituye una mera enunciación general, que no responde de fondo a lo que se ha solicitado en distintas oportunidades[69]. No se trata únicamente de afirmar formalmente que existen fallas, sino de abordarlas con profundidad. Por ello, se solicitará que este análisis no quede en un asunto superficial, sino que se examinen de manera sistemática y detallada, las fallas estructurales, funcionales y financieras del SGSSS que generan una vulneración del derecho fundamental a la salud.

57.    Es un deber que se evalúen, año a año, las principales afectaciones al sistema de salud, ya sea que trate de problemáticas de tipo financiero, como insuficiencia de recursos o un déficit en la oferta de servicios o un aumento desbordado en la demanda; o una escasez de talento especializado. Verbigracia, la CSR recalcó que se debe prestar un especial énfasis a la materialización de delitos contra la administración pública, en relación con el manejo de los recursos de destinación específica en materia de salud, que repercuten de forma estructural en el funcionamiento del sistema[70].       

58.    En síntesis, la labor que debe adelantar el Ministerio de Salud consiste en identificar con rigurosidad las causas estructurales que motivan la presentación recurrente de acciones de tutela. Esto implica analizar por qué persisten situaciones como la postergación de citas médicas[71], los obstáculos administrativos para acceder a determinados procedimientos o las demoras injustificadas en la asignación de consultas con especialistas, entre otras.  De tal forma, no se puede olvidar “el deber genérico de cumplimiento que asiste a todo destinatario de una orden emitida por un juez de la República y en específico, en materia de acción de tutela”[72]. Con mayor razón tratándose de la supervisión de los mandatos que pretenden la superación de las fallas estructurales que afectan al sistema y, en consecuencia, perturban el goce efectivo del derecho a la salud de toda la población colombiana[73]. En ese sentido, no hay medidas implementadas que permitan identificar la superación de las respectivas fallas.

8. Tendencia en la presentación de las acciones de tutela

59.    El estudio de las acciones constitucionales requiere tanto de un análisis cualitativo como cuantitativo, con el fin de calcular el cumplimiento material de las demás órdenes emitidas en la Sentencia T-760 de 2008 y el impacto de las medidas implementadas por el MSPS para resolver los problemas que tienen relevancia social. En ese sentido, la Corte encontró que[75] (i) en el 2021 se registraron 87.621 tutelas en salud[76], (ii) para el 2022, 141.234; (iii) en 2023, 191.190 y (iv) en 2024, 219.249, dejando en evidencia incrementos del 61 %, 35 % y 15 % respectivamente. Estos datos reflejan un comportamiento de aumento en el número de acciones radicadas y que buscan la protección del derecho a la salud.

60.    La variación registrada entre 2021 y 2022 es particularmente alta, con un incremento del 61 %, lo que podría asociarse a un proceso de normalización en la prestación de los servicios de salud tras la emergencia sanitaria provocada por el Covid-19. Durante este periodo, muchas personas retomaron sus controles, tratamientos y procedimientos médicos represados, lo que puede haber generado un aumento en las tutelas interpuestas[77]. No obstante, dicho incremento sigue siendo considerable. En los años siguientes, si bien el aumento continuó, lo hizo de manera paulatina. De lo reportado en el MSPS, la tendencia de las tutelas por cada 1.000 afiliados ha sido así: (i) para el 2022, 3,04; (ii) en 2023, 3,81 y (iii) en 2024, 4,75[78]. Este comportamiento refleja la persistencia de problemáticas estructurales en el sistema de salud que obligan a la ciudadanía a acudir al mecanismo constitucional que los jueces garanticen lo que no logra asegurar el Estado[79].

61.    Desde los datos internos de la Corte se pudo comprobar que en el primer trimestre de 2025 se radicaron 73.393 tutelas que demandan el derecho a la salud, un 25,3 % más que el mismo periodo del año anterior[80]. Lo que evidencia que en términos proporcionales se observa un crecimiento en el porcentaje de amparos enviados a la Corte Constitucional en donde presuntamente se ha vulnerado el derecho a la salud. Esta proyección resulta especialmente preocupante, dado que refleja una persistente dependencia del mecanismo judicial para acceder a servicios que deberían estar garantizados de manera oportuna, continua y sin barreras administrativas.

                        Datos de la Corte Constitucional[81]. 

62.    Al respecto, este incremento refleja una búsqueda insistente de protección a través de un mecanismo constitucional, evidenciando que, ante las barreras persistentes en el acceso a los servicios de salud, la ciudadanía recurre de manera reiterada a la acción de tutela como salvaguarda de su derecho fundamental. Lo anterior evidencia una necesidad urgente de intervención por parte de las autoridades competentes, con el fin de identificar las causas estructurales de la problemática y evaluar alternativas que garanticen una prestación efectiva de los servicios médicos[82]. Sin embargo, por razones que aún no han sido plenamente esclarecidas, esta garantía no se ha materializado. Es indispensable que, ante la ausencia de medidas, se adopten acciones por el Ministerio de Salud que contribuyan a la implementación efectiva de la LES (Ley Estatutaria en Salud), la cual reconoce el derecho a la salud como autónomo e irrenunciable, y que comprende el acceso oportuno, eficaz y de calidad a los servicios de salud[83].

63.    Lo anterior, puede deberse a la crisis generalizada que sufre el sistema de salud[84], en tanto algunas regiones del país anunciaron restricciones o cierres en la atención a usuarios de varias EPS, como consecuencia directa de retrasos en los pagos[85]. Esta situación evidencia una problemática estructural que genera barreras en el acceso y se ocasiona por la desfinanciación, precarización laboral del talento humano, cierre de servicios y una creciente judicialización por parte de los pacientes, tal como se demuestra en el análisis de esta orden[86]. Diversos actores del sector alertan sobre el deterioro progresivo del sistema, la falta de respuesta efectiva por parte del Estado y los riesgos que representa la incertidumbre generada por la reforma a la salud. Pacientes Alto Costo afirmó que el incremento en las tutelas se puede deber a: el mal servicio de las EPS por problemas financieros[87], la crisis en los hospitales públicos que afectan la atención del régimen subsidiado[88], la angustia que ha generado en los pacientes en el tema de la reforma a la salud , la crisis de personal por la fuga de profesionales a la Unión Europea, la disminución de especialistas como consecuencia del Covid-19, y la estrategia de las EPS en contener gastos por la reforma a la salud[89].

64.    Para la Sala es importante indicar que, si la situación advertida persiste, es previsible que la tendencia en la presentación de acciones de tutela continúe en aumento, en lugar de mostrar una disminución progresiva como lo planteó la Sentencia T-760 de 2008.

65.    En conclusión, se deduce que las medidas adoptadas para superar las barreras evidenciadas en cada problema jurídico han sido inconducentes porque no han logrado superar las fallas identificadas, toda vez que el número de amparos no ha disminuido y contrario a ello, aumentaron.

9. Análisis de los problemas jurídicos estudiados en la Sentencia T-760 de 2008

66.    La medición realizada en 2022 reporta las especialidades médicas más solicitadas mediante tutela, a saber: (i) ortopedia con 9,6 %; (ii) cirugía general, 9,3 %; (iii) neurología y neurocirugía, 7,9 %; (iv) medicina interna, 6,2 % y (v) anestesiología, 5,4 %[90]. En 2024 tan solo se indicaron los tipos de servicios más solicitados en las tutelas, dentro de las cinco primeras se observan: (i) citas médicas con 18,6 %; (ii) procedimientos y tecnologías, 15,7 %; (iii) medicamentos, 11,1 %; (iv) servicios complementarios, 9,5 %; y (v) servicios transporte, viáticos, alimentación y hospedaje, 6,8 %. El informe de 2023 no efectuó este tipo de estudio, pues no examinó las especialidades médicas o los servicios más demandados.

67.    Téngase en cuenta que para el 2021 las principales causas que originaron la interposición de amparos fueron los procedimientos, las citas médicas y los medicamentos, lo que indica la persistencia de problemas en el agendamiento de citas y suministro de medicamentos[91]. De manera preocupante, como demostrará la Sala estas problemáticas no solo perduraron durante la vigencia siguiente, sino que además aumentaron.

68.    En primer lugar, la Sala observa que para el 2022, la mayoría de los casos correspondieron a postergaciones en el agendamiento de citas con especialistas autorizados por la EPS, lo cual evidencia una barrera persistente en el acceso efectivo y oportuno a servicios esenciales de salud. Esto expresa una deficiencia en la red de prestación de servicios con el que cuenta el SGSSS[92]. Por lo que los usuarios se ven obligados a recurrir a mecanismos judiciales para acceder a servicios que se garantizan por el PBS, pero materialmente no, porque resulta que la demanda supera la oferta. Asunto que fue corroborado por Gestarsalud, quien afirmó que la falta de personal médico, particularmente especialistas, es uno de los principales factores que limita la capacidad de respuesta del sistema, lo que transgrede directamente la oportunidad en la atención. Con solo 2,5 médicos por cada 1.000 habitantes, Colombia está por debajo del promedio de países OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), lo que genera demoras significativas en la atención especializada[93].

69.    Concretamente, la Sala constata que especialidades como ortopedia, cirugía general, neurología/neurocirugía y medicina interna fueron las más recurrentes durante 2021 y 2022[94], lo que demuestra una crónica dificultad del sistema de salud para garantizar el acceso oportuno a estas áreas médicas esenciales. Ello genera una violación a los principios de oportunidad, continuidad, eficiencia y al elemento de calidad, así como al principio de integralidad[95]. Por otra parte, en 2022 disminuyó ginecología y ginecoobstetricia, que fue la más solicitada en 2021[96] y surgió anestesiología[97], lo que refleja, en principio, una mayor dificultad en la programación de intervenciones quirúrgicas que requieren dicho servicio.

70.    Sin perjuicio de que no se presentó información consolidada sobre el comportamiento correspondiente al año 2023 en relación con los servicios de salud más solicitados, se observa que, en 2024 del total de las acciones de amparo, las entidades de salud reportaron 318.040 pretensiones, lo que representa un promedio de 1,6 por cada tutela presentada[98]. Donde siguen siendo reclamadas las citas médicas (18,6 %), procedimientos (15,7 %) y tecnologías en salud y medicamentos (11,1 %). Es decir que desde el 2021 se sostiene la tendencia en la solicitud de acceso a servicios esenciales en salud y, por ende, se mantiene la falla estructural del sistema en garantizar la atención oportuna, continua e integral[99] a los usuarios que sustentan la crisis que se ha evidenciado.

71.    Por otra parte, la autoridad obligada cuantificó las peticiones de tratamiento integral como la décima causa que más se requirió ante un juez[100], pero no se analizó de forma discriminada. Al respecto, se recuerda la necesidad de reportar el tratamiento integral en un análisis que no deberá estar inserto dentro de las causales, sino de forma independiente como bien lo ha establecido la Corte en decisiones anteriores[101].

72.    Llama la atención de la Sala que en el 2024 más del 50 % correspondió a acciones que solicitaron servicios y tecnologías PBS UPC, esto implica que más de la mitad de las tutelas impetradas no deberían generarse. Por ende, no se ha cumplido con lo previsto en la Sentencia T-760 de 2008 emitida hace más de 17 años, en la que se afirmó que “[…] con el tiempo dejará de ser necesaria la interposición de tutelas como parte de un trámite adicional para acceder libre y autónomamente a un servicio de salud oportuno, de calidad y eficiente”[102].

73.    En este punto, la Sala relacionó las causas de las solicitudes con los problemas jurídicos estudiados en la sentencia estructural y el Auto 590 de 2016, en cada vigencia que se valora, como se puede ver en las Tablas 9, 10 y 11 del Anexo[103].

74.    En ese sentido, el MSPS recaudó información para 2022, 2023 y 2024 respecto de 9 (52,94 %), 13 (76,47 %)[104] y 17 (100 %) problemas jurídicos respectivamente.  Así, la Sala observa que desde el año 2021 -cuando se analizaron 8- se ha venido incrementando paulatinamente el recaudo de datos, hasta alcanzar el análisis de la totalidad de los PJ (problemas jurídicos). Esto demuestra la intención de mejorar y allegar un análisis del universo de problemas jurídicos desarrollados en la sentencia estructural. Pues en la última valoración se determinó que “lo bajo de la muestra impidió que el MSPS recaudara información respecto de nueve problemas jurídicos (4, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 14 y 15), lo que limita el conocimiento de las acciones de tutela para todo el universo de problemas jurídicos desarrollados en la sentencia estructural”[105].

75.    Así las cosas, se examinará el número de tutelas por problema jurídico respecto de 2022 individualmente, y, de otro lado, se compararán los datos de 2024 frente a los de 2023 pues como se ha señalado las diferencias de las metodologías afecta la evaluación de la proporción real de los PJ sobre todo sin la calidad de las estimaciones con el coeficiente de variación para el muestreo. Como se puede ver en la Figura 10 del Anexo, respecto de 2022, se tiene que casi todos los problemas jurídicos reportaron cifras significativas en las tutelas interpuestas. En una proporción muy grande se tiene que los PJ 1 y 9 registraron un total de 546 y 2.337. Esto es muy representativo, ya que se trata del acceso de servicios o tecnologías PBS y servicios complementarios no financiados por UPC y tampoco excluidos, entre otros[106]. Los restantes, también aumentaron y si bien no fue en aquella proporción, reporta la misma tendencia, lo que reitera la necesidad de los usuarios de acudir a la tutela para acceder a servicios de salud[107].

76.    Con los datos aportados para el 2023 no es posible realizar un ejercicio de comparación, lo cual dificulta la labor de esta Sala en cuanto al seguimiento del comportamiento de los problemas jurídicos a lo largo del tiempo. Esta limitación impide, además, identificar de manera precisa las causas estructurales invocadas en las acciones de amparo en materia de salud.

77.    Ahora bien, al comparar los datos de 2024 frente a 2023, se observan variaciones mixtas, con algunos problemas jurídicos que continuaron en aumento y otros que mostraron reducciones importantes. El problema 4, relacionado con la incertidumbre en los servicios y tecnologías que se financian con los recursos de la salud, presentó un crecimiento notable de 1.451 a 17.710 tutelas (aumento de 1.120,4 %), lo que evidencia una intensificación en las barreras relacionadas con aspectos administrativos o financieros específicos[108]. De igual forma, los PJ 5[109] y 3[110] duplicaron sus casos, lo que sugiere dificultades para acceder a procedimientos médicos. Sin embargo, se identificaron disminuciones representativas. El 7[111] pasó de 14.575 a 5.091 tutelas, que implica una reducción de 65,07 % y el 12[112] una baja del 69,20 %, pues pasó de 1823 a 562. Estas caídas podrían reflejar ajustes administrativos, mejoras en el acceso o cambios en el registro, aunque no representan una solución estructural cuando los incrementos han sido más y en mayor proporción[113].

78.    Particularmente, el problema jurídico 16, relacionado con servicios y tecnologías en salud expresamente excluidas de financiación con recursos públicos de la salud se incrementó en 3.063 tutelas entre 2023 y 2024, esto es, 37,45 %. Esto quiere decir que la nueva función de Mipres para prescribir y autorizar los servicios y tecnologías en salud excluidas de financiación con recursos públicos de la salud no ha tenido un funcionamiento esperado. De ello da cuenta lo afirmado en el Auto 1937 de 2023 cuando la Corte reconoció que, si bien se activó la nueva función, esta solo se hizo para el RS y respecto de medicamentos, por lo que a la fecha no existe una manera de acceder a procedimientos y tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud, a excepción de la tutela. Lo que resulta ser un incentivo para su radicación.

79.    En cuanto al PJ 9, su crecimiento ha sido exponencial y sostenido desde el año 2020, por lo que el número de amparos es muy representativo y requiere de la implementación de políticas que lo resuelvan, pues persisten los conflictos entre la autorización, la prestación o dispensación de un servicio o tecnología[114]. Lo ocurrido con este PJ demuestra que la tutela se ha convertido en la vía predominante para reclamar derechos en un escenario donde las herramientas administrativas no están dando respuesta, esto exige una intervención urgente y la toma de decisiones ante la indiscutible crisis que enfrenta el SGSSS. Si se analizan aquellas en donde la pretensión es “entrega oportuna de medicamentos o insumos” el incremento es mayor, especialmente en los últimos meses[115], para lo que va de este año cada 35 de 100 tutelas solicita la entrega de insumo o medicamentos[116].

80.    Es menester reiterar lo afirmado en el Auto 1680 de 2022 sobre las problemáticas de dilación y postergación de servicios PBS. Esto es que “la demora en la prestación de un servicio autorizado, constituye una negativa que además afecta la calidad del servicio de salud y quebranta el derecho fundamental[117], decisión que cobra especial relevancia cuando se trata de pacientes que padecen enfermedades de alto costo, huérfanas, crónicas o catastróficas, requieren de un tratamiento inmediato, continuo e integral para no poner en riesgo su vida, lo que afecta principios establecidos en la LES como la oportunidad y eficacia del derecho fundamental[118]”. No obstante, tras más de dos años desde esa advertencia, persisten los mismos patrones de afectación, lo que evidencia que la intervención institucional requiere un mayor fortalecimiento y seguimiento sistemático.

81.    En sentido similar, Gestarsalud expuso que el problema jurídico 9 ha sido el más frecuente debido al aumento de tutelas relacionadas con servicios PBS, fenómeno influenciado por la pandemia de Covid-19. Durante esta, la limitación de servicios generó una demanda represada que se reflejó en años posteriores, especialmente con la normalización del sistema en 2022[119]. Además, destacó “algunas causas requieren un análisis más profundo y detallado para entender completamente esta tendencia [como] cambios demográficos, normativos, cierres judiciales, restricciones de movilidad, protestas sociales y prioridades médicas durante la emergencia sanitaria afectaron la frecuencia de tutelas”[120].

82.    Esta situación puede estar relacionada con factores estructurales del sistema, como el cierre de servicios, dificultades en la red de prestadores o afectaciones en la asignación y disponibilidad de recursos, las cuales han sido advertidas en otras valoraciones[121]. Todo ello ha incidido directamente en el aumento de acciones de tutela, lo que a su vez pone en evidencia el incumplimiento parcial o sostenido de otros mandatos de la sentencia estructural.

83.    Un aspecto importante para considerar en el análisis es que, durante varios años, algunos problemas jurídicos no contaron con datos o no fueron objeto de seguimiento y análisis. Tal es el caso de los problemas jurídicos 11 al 15, para los cuales solo se tienen registros a partir de 2023 o incluso hasta 2024, lo que limita seriamente la posibilidad de establecer tendencias históricas, identificar patrones sostenidos o medir la efectividad de las intervenciones institucionales. Esta falta de continuidad representa un obstáculo metodológico para la construcción de soluciones estructurales, ya que impide evidenciar si ciertas problemáticas son emergentes o si, por el contrario, han sido persistentes y desatendidas. Por tanto, se reiterará al Ministerio la orden de mantener el análisis de todos los problemas jurídicos analizados en la Sentencia T-760 de 2008 y el Auto 590 de 2016 en las futuras mediciones de tutelas que se presenten[122].

84.    A partir de todo lo expuesto, la Sala considera que el Ministerio de Salud: (i) avanzó en el análisis de los problemas jurídicos, hasta que logró incluir todos en el informe de medición por primera vez. Empero (ii) no se evidenció una tendencia clara ni distribución porcentual consistente respecto de las tutelas analizadas, debido a las limitaciones metodológicas previamente señaladas. La falta de uniformidad en el enfoque empleado afectó directamente la posibilidad de valorar de manera completa la evolución de dichos problemas a lo largo del tiempo, permitiendo únicamente una apreciación parcial y aislada del fenómeno. Por lo anterior, esta Corporación ordenará a Minsalud algunos aspectos para que se pueda avanzar con la materialidad de esta orden.

85.    En definitiva, la autoridad obligada implementó medidas conducentes para analizar todos los problemas jurídicos y, con ello, acreditó resultados al alcanzar el 100 % en el estudio. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, no se evidencia consistencia ni permanencia en el análisis, lo que impide que se acrediten avances significativos y sostenidos en el tiempo.

10. Indicadores del goce efectivo del derecho a la salud con inclusión de determinantes sociales y aplicación a EPS, IPS y ET

86.    Desde la Sentencia T-760 de 2008[123] se expuso la necesidad de implementar indicadores del goce efectivo del derecho a la salud, para evaluar los objetivos de las políticas implementadas, lo que fue reiterado a través de los autos de valoración anteriores[124]. En suma, el Auto 1680 de 2022 estableció que la autoridad obligada puso en marcha 30 indicadores en los que incluyó (i) elementos esenciales de la Ley Estatutaria en Salud, (ii) determinantes sociales en salud intermedios y, (iii) determinantes en salud estructurales. Aun así, no se conoció en qué entidades serían implementados, así como tampoco si estaban siendo ejecutados en EPS, IPS y ET.

87.    A la fecha, persiste la ausencia de información clara sobre la implementación efectiva de los 30 indicadores definidos por la autoridad obligada, particularmente en lo que respecta a las entidades en las que han sido aplicados, tales como EPS, IPS y Entidades Territoriales. Esta situación se agrava por las modificaciones introducidas al informe del GED, tal cual pasó en las metodologías utilizadas para la medición de tutelas, lo que dificulta la trazabilidad de medidas conducentes y resultados. Por lo que, en principio, la Sala se percata de un incumplimiento.

88.    En efecto, durante la vigencia 2022 se utilizaron 20 indicadores para la medición del GED. En el informe correspondiente a 2023, aunque se describieron categorías y subcategorías, no se identificaron con precisión los indicadores utilizados, a diferencia de informes anteriores. Para el año 2024, se aplicaron 24 indicadores, los cuales fueron organizados según los elementos del goce efectivo y las categorías específicas en las que cada uno sería aplicado, introduciendo así una estructura más clasificada, pero sin consolidar una metodología uniforme entre vigencias[125].

89.    Lo expuesto permite concluir que la falta de uniformidad, claridad y continuidad en la presentación de los indicadores del GED, constituye un retroceso sustantivo respecto a lo ordenado en la Sentencia T-760 de 2008 y en los sucesivos autos de valoración emitidos por esta Sala. La inclusión de nuevas clasificaciones sin sustento técnico verificable, la falta de precisión metodológica y la omisión de elementos clave, como las entidades a las que se aplican los indicadores, impide articular el informe de tutelas con los indicadores de salud respectivos, tal como se prevé en la Sentencia T-760 de 2008.

90.    Máxime si se considera que, para realizar el seguimiento al indicador, es necesaria la medición en tres periodos para eliminar los picos de datos atípicos, como se advirtió en el Auto 1680 de 2022. Providencia que explicó que dada la coyuntura ocasionada por la pandemia del Covid-19, el 2019 fue un año no atípico   por lo que realizar comparaciones con el 2020, impediría tener certeza sobre las causas de los avances o retrocesos, pues pudieron ocasionarse por la pandemia o las medidas implementadas por el Gobierno nacional.

91.    Es imposible para esta Sala no llamar la atención a la autoridad obligada, pues los cambios presentados no vienen acompañados de una justificación técnica robusta ni de un análisis profundo que permita comprender su impacto real. Como lo ha advertido la Organización Mundial de la Salud, al momento de definir aspectos conceptuales y operativos de los indicadores de salud[126] deben considerarse criterios como su finalidad, las fuentes disponibles, el público destinatario, entre otros. En efecto, “los indicadores tienen un papel clave al convertir los datos en información relevante para que los responsables de tomar decisiones en el campo de la salud pública”[127] tomen las medidas pertinentes para solucionar las problemáticas que se encuentren.

92.    La simple variación de indicadores sin explicar las razones ni los efectos de dichos cambios desconoce los atributos conceptuales y operativos que deben guiar su formulación, y obstaculiza la posibilidad de verificar tendencias, medir progresos o identificar retrocesos en el goce efectivo del derecho fundamental. Por lo anterior, la Corte ordenará a la autoridad obligada que, a más tardar dentro del mes siguiente a la notificación de esta providencia, sustente detalladamente, entre otras, las razones de cambio de los GED en cada informe y su impacto. En ese sentido, la Sala concluye que, si bien se implementaron medidas, estas resultan inconducentes y no se acreditan resultados.

11. Publicidad y mecanismo de participación para los informes presentados

93.    Desde los Autos 590 de 2016, 077A de 2020, 440 de 2021 y 1680 de 2022, se ordenó al ente ministerial promover mediante un mecanismo de participación el conocimiento de los informes ante la sociedad civil. Asimismo, publicarlos en la página de la entidad en un lugar de fácil ubicación. En este punto, la Sala analizará (i) la implementación del mecanismo de participación y (ii) la reubicación del enlace en la página web para hacerlo más visible. Asimismo, el Auto 1680 de 2022 ordenó a los peritos voluntarios emitir un concepto que diera a conocer la manera en la que la cartera de salud podría implementar el mecanismo de participación, por lo que se valorará la información concerniente.

94.    Implementación del mecanismo de participación. A la fecha, la Sala constató que, según lo informado en 2022, la ruta se hace mediante la página del Ministerio y en una sección llamada “Salud”. Luego, dar clic en “tutelas en salud” en donde se visualizan todos los informes.  Sobre esto, en el 2023 y 2024 se guardó silencio. Para la Sala, si bien es cierto que los informes sobre las acciones de tutela en salud se encuentran disponibles en la página web de la cartera de salud, su acceso no resulta intuitivo ni sencillo para la ciudadanía que no tiene un conocimiento de su existencia, pues no hay un anuncio anterior. De hecho, quien no conozca previamente la existencia de estas mediciones, difícilmente podrá encontrarlas, ya que su localización en el sitio requiere un conocimiento previo.

95.    Esta situación contradice el principio de participación pues impide que la población conozca con claridad la magnitud del fenómeno que tiene este mecanismo constitucional para la reclamación de derechos fundamentales, en especial el de la salud. En ese sentido, la Corte ha resaltado la importancia que tiene la participación democrática en las decisiones que se adopten y que busquen garantizar derechos fundamentales, es decir que puedan afectarlos.

96.    De conformidad con la orden dirigida a los peritos se obtuvo una respuesta. La CSR consideró que debe darse cumplimiento al mandato de visibilizar los informes de medición de tutelas y activar mecanismos de participación directa para su actualización, articulando información con autoridades territoriales como alcaldes y gobernadores. En concreto, mencionó algunas estrategias de comunicación que se podría tener en cuenta (i) conocer la comunidad[129], (ii) utilizar canales de comunicación adecuados[130], (iii) adaptar el lenguaje y los mensajes[131],  (iv) capacitar a líderes comunitarios[132], (v) alianzas con organizaciones locales[133] y (vi) tecnología móvil[134].

97.    Igualmente, sugirió desarrollar contenidos pedagógicos (videos, infografías, podcasts, materiales impresos o digitales accesibles) para cerrar las brechas digitales y facilitar la comprensión de la información pública. Se recomendó tomar como referencia experiencias exitosas como el portal de la Comisión de la Verdad, y realizar encuentros presenciales por regiones con organizaciones sociales, veedurías y pacientes para construir una estrategia de información accesible que permita prevenir el uso excesivo de la tutela en salud y fortalecer la gestión administrativa del derecho a la salud. A su vez, la Defensoría del Pueblo también expresó que la ubicación de los informes no era fácil[135].

98.    Sobre esto, la Sala estima que es necesario que el MSPS implemente acciones concretas orientadas a mejorar la visibilidad, comprensión y utilidad de los informes de medición de tutelas en salud y si a bien lo tiene, tomar las oportunidades de mejora identificadas por la Comisión de Seguimiento. Pues no se debe ignorar que en el Auto 1680 de 2022, la Corte señaló que el “el rector de la política pública no ha avanzado en la ejecución de este mandato, pese a que han transcurrido seis años desde que se emitió la orden inicial”.

99.    En particular, la Sala comparte la necesidad de inclusión de contenidos y herramientas que orienten a la ciudadanía sobre el propósito y utilidad de los informes de medición de tutelas, pero es deber del Ministerio de Salud evaluar la forma en que implementará el mecanismo de participación, el cual ha sido insistentemente solicitado por esta Sala.  Por lo anterior, en respeto de la división de poderes[136] y la misionalidad del rector de la política pública, la Sala pondrá en conocimiento del MSPS la respuesta de la Comisión de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 para que, en un mes contado desde la comunicación de la providencia, se pronuncie sobre la forma en que implementará el mecanismo de participación, teniendo en cuenta las oportunidades de mejora señaladas por el perito.

100.   En suma, más allá de la publicación de los informes, la autoridad obligada no demostró medidas que probaran un mecanismo de participación y conocimiento de los informes requerido en los Autos 590 de 2016, 077A de 2020, 440 de 2021 y 1680 de 2022. En todo caso, la Sala esperará a la decisión que adopte el MSPS para emitir un pronunciamiento de fondo sobre dicho mecanismo.

101.       Reubicación del enlace en la página web y su contenido. A la fecha de esta valoración, como se mencionó, la ruta ha cambiado, pues ya se cuenta con un título “tutelas en salud” en donde se ubican todos los informes. En dicha pestaña, el MSPS advierte que “[a]tendiendo lo dispuesto en el numeral 9.3.2.​ de Auto 590 de 2016 de la Honorable Corte Constitucional se disponen los informes presentados a la dicha Corte en el marco de la Orden 30 de la Sentencia T760 de 2008 ‘[o]rdenar al Ministerio de Protección Social que presente anualmente un informe a la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, en el que mida el número de acciones de tutela que resuelven los problemas jurídicos mencionados en esta sentencia […]’”[137].

102.   La Sala concluye que hay un acceso más concreto para la población y todos los actores del sistema a la información que da cuenta de la cantidad de acciones de tutela que se radican año a año. Empero como se menciona líneas atrás, persiste una limitación significativa en términos de comprensión y aprovechamiento de dicha información por parte de quienes no están familiarizados con los informes y no tienen acceso a internet lo que restringe su verdadero alcance y utilidad en términos de participación ciudadana e incidencia pública[138].

103.   Aunado a lo anterior, a la fecha de verificación solo estaban los informes que han sido allegados a la Corte desde 2013 a 2023, es decir que no se había publicado el informe de 2024, sin razón aparente para ello. En definitiva, se puede concluir que el Ministerio acató la orden de reubicar el enlace de acceso a los informes radicados ante la Corte, lo cual representa un avance en términos de visibilidad.

104.   En conclusión, Minsalud aportó una medida conducente para alcanzar el objetivo de visibilidad de los informes, pero sin resultados que comprueben efectivamente el conocimiento y la participación de la ciudadanía respecto de la directriz que se analiza.

12. Entrega oportuna del informe a la Corte por el Ministerio de Salud

105.   La medición realizada en los años 2022, 2023 y 2024 debía ser entregada a más tardar el 15 de abril del año siguiente a la vigencia del informe respectivo[139]. Para el 2022 fue remitido el 29 de mayo de 2023; el de 2023, el 30 de abril de 2024 y el de 2024, el 5 de mayo de 2025. En los dos últimos casos, la Sala se vio en la necesidad de emitir un auto de requerimiento. Así, el promedio de demora osciló entre 15 días y poco menos de un mes, lo cual no representa un plazo menor, especialmente si se considera que fue necesaria la intervención de la Sala para que se cumpliera con la entrega, situación que evidencia faltas en la oportunidad y eficiencia del cumplimiento de esta obligación.

106.   Por lo anterior, se debe reiterar la importancia que tiene la remisión en tiempo de los informes solicitados al rector de la política pública, a quien ya se le amplió el periodo concedido hasta el 15 de abril de cada año para evitar las tardanzas adicionales[140]. Ya que la medición realizada resulta ser indicativa del avance y materialidad de las demás órdenes emitidas en la Sentencia T-760 de 2008, así como constitutiva de un insumo al momento de valorar los avances de todos los mandatos. En ese sentido, se dificulta la labor de seguimiento cuando se presenta de forma tardía lo requerido, lo que hace necesario recordar al Ministerio de la importancia de que cumpla con los tiempos previamente establecidos.

13. Gestiones efectuadas ante y por la Defensoría del Pueblo y la PGN (Procuraduría General de la Nación)

107.   Con respecto de la entrega de los informes por parte del MSPS a dichas autoridades, la Sala señala que ninguna de ellas informó sobre la fecha en la que el MSPS le entregó las mediciones de tutela de 2022, 2023 y 2024. No obstante, para las dos primeras vigencias, las respuestas enviadas por las entidades permiten inferir que estos fueron recibidos, aunque se desconoce la fecha exacta de recepción. En cuanto al reporte de 2024, hasta la fecha no se ha recibido pronunciamiento alguno al respecto[141]. Ahora bien, la Corte con el fin de asegurar la materialidad de la orden trigésima de la Sentencia T-760 de 2008, estableció que la Defensoría del Pueblo y la PGN realizaran el seguimiento a la misma para asegurar su cumplimiento, velar por el respeto de los derechos de los usuarios del sistema y superar las fallas evidenciadas[142].

108.   Por un lado, la Defensoría del Pueblo puso de presente que radicó varios archivos ante la Corte donde expuso “el contenido de cada uno de los documentos [de] la cartera ministerial, como los aspectos positivos y negativos de las acciones adelantadas por el ministerio, los resultados relacionados con el aumento o disminución de las tutelas para cada año analizado, la diferenciación con el estudio anual que esta entidad realiza sobre la tutela, los avances en el cumplimiento de la orden trigésima; y, las recomendaciones para mejorar la presentación de los informe, entre otros”. También aseveró que, dentro de sus competencias, solicitó información de esta orden a la cartera de salud, para después analizar cada uno de los puntos detallados por el MSPS en la medición de tutelas. De manera que, se cumplió con el propósito de la orden emitida por esta Corporación al emitir su concepto respecto del cumplimiento del mandato analizado.

109.   Por otro, la PGN sintetizó los datos aportados por el ente ministerial. Resaltó que, se reportaron avances en la implementación de una fuente autónoma de información por su parte. Sin embargo, la Sala constata que únicamente se presentaron resúmenes, sin realizar un examen de fondo sobre la medición de las tutelas correspondientes. Tampoco se evidencian actuaciones orientadas a solicitar información al MSPS para profundizar en las mediciones respectivas. En consecuencia, no se advierte un concepto por parte de la Procuraduría General de la Nación que evidencie un ejercicio de seguimiento conforme a sus competencias, orientado a la protección de los derechos de los usuarios del sistema.

110.   La Corte concluye que tanto la Defensoría del Pueblo como la Procuraduría General de la Nación remitieron información sobre el seguimiento realizado al análisis a la medición de las tutelas. No obstante, es importante señalar que las entidades deberían incorporar un análisis de fondo en el que se destaquen sus consideraciones propias sobre los informes. Ello, en la medida en que no se trata únicamente de reiterar los datos remitidos por la autoridad obligada, sino de aportar, desde sus competencias como órganos de control, el seguimiento que realizan a las tutelas y su concepto respecto de las mediciones correspondientes. Recuérdese la necesidad de que ambas entidades cumplan con las obligaciones referidas a la custodia y garantía del derecho a la salud de los ciudadanos, en especial a la PGN que observe la función preventiva integral que le ha sido impuesta desde la Resolución 132 de 2014[143] y reiterada en los Auto 440 de 2021 y 1680 de 2022. En ese sentido, se dispondrá que la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que continúen brindando apoyo al seguimiento del mandato trigésimo conforme a lo ordenado en los Autos 590 de 2016, 077A de 2020 y 440 de 2021.

14. Valoración del nivel de cumplimiento de la orden

111.   De acuerdo con la metodología de evaluación fijada paulatinamente desde el Auto 411 de 2015, la Sala procederá a determinar: (i) las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud respecto del seguimiento realizado a la orden trigésima, (ii) los resultados y, (iii) avances obtenidos.

112.       En consecuencia, la Sala Especial encuentra que se debe modificar el nivel de cumplimiento a bajo. En ese sentido, se debe advertir que, entre 2016 y 2022 el MSPS aplicó una metodología adecuada y aprobada, con medidas en principio conducentes que mostraron avances -no suficientes- en la medición de las tutelas de salud, aunque persistían dificultades y se exigía continuidad en lugar de intermitencia[144]. Sin embargo, en esta ocasión a diferencia de otros años, se constató precisamente esa inconsistencia, pues las metodologías cambiaron en tres años, lo que dificultó la comparabilidad y llevó a que se dejaran de estudiar aspectos clave como municipios, fallas estructurales y funcionales, tendencias e indicadores del goce efectivo del derecho. De modo que se implementaron medidas inconducentes o, en su defecto, no se adoptaron medidas, y en la mayoría de los casos no se reportaron resultados.

113.       De conformidad con las categorías evaluadas, en cinco de ellas se identificó la implementación de medidas conducentes, de las cuales algunas arrojaron resultados y otras no. En las restantes, se evidenció la existencia de medidas inconducentes o la ausencia total de las mismas. A continuación, se presentan en detalle los porcentajes correspondientes a cada uno de estos grupos y sus subclasificaciones, con el fin de precisar el alcance y la distribución de los datos analizados.

114.       En tan solo se reportaron medidas conducentes en el 45,45 % de los temas analizados. De dicho porcentaje, se tiene que en el 18,18 % no se acreditaron resultados que permitan evidenciar que se va a superar la problemática, esto es: la gestión para conformar una base de datos autónoma y la publicidad y mecanismo de participación. A su vez, en el 27,27 % se reportaron resultados, pero se advirtió la inexistencia de avances, a saber, caracterización, análisis de los problemas jurídicos y la entrega oportuna del informe a la Corte. Máxime por la inconsistencia de las metodologías que impidieron realizar un ejercicio de valoración completo. Por lo que es necesario que el MSPS progrese de forma consecutiva y permanente, no de forma intermitente y cambiante en el cumplimiento de la orden trigésima.

115.   Además, en el 54,55 % de los asuntos examinados, no se acreditaron medidas que permitan cumplir con lo ordenado, a saber: (i) demostrar resultados de cara a la tendencia de acciones de tutela y justificar los casos en los que aumenten; (ii) analizar permanentemente todos los problemas jurídicos y, de no ser posible argumentar las razones de ello; (iii) identificar las fallas estructurales, funcionales y financieras; (iv) reportar en los informes los datos que respecto a municipio obtenga; y, (v) implementar el mecanismo participativo para dar publicidad a los informes presentados con la medición de las acciones de amparo.

116.   En este punto, la Sala debe reiterar que el diseño e implementación de las políticas públicas son competencia del Ministerio de Salud. La falta de avances en el propósito de la orden, y en particular, en lo referente a la disminución de las acciones de tutela que los usuarios del sistema se ven en la necesidad de interponer para acceder a los servicios de salud, reafirman la necesidad de la intervención en las políticas públicas en salud, que en forma respetuosa y dialógica realiza esta Corporación a través del seguimiento al cumplimiento de los mandatos generales de la Sentencia T-760 de 2008 y los avances en la garantía del goce efectivo del derecho a la salud[145].

117.   Es menester prevenir a las autoridades sobre la obligación de dar estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia estructural, so pena de acarrear consecuencias penales y disciplinarias. En virtud del Decreto 2591 de 1991, quien incumpla lo dispuesto en el fallo de tutela podrá incurrir en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión o en otras sanciones a las que haya lugar[146]. El incidente de desacato, al no estar atado a un objetivo vindicativo, sino promotor del cumplimiento de la orden, exige la valoración de la concurrencia de factores objetivos y subjetivos[147]. La naturaleza de tal figura es sancionatoria, por lo que el cumplimiento de una orden se persigue a través del ejercicio de los “poderes disciplinarios y correccionales sobre la persona natural responsable de tal desacato”[148] con los cuales cuenta el juez de tutela encargado de velar por el acatamiento de una o unas órdenes dirigidas a la protección de derechos fundamentales. En todo caso, el incidente de desacato más allá de imponer una sanción tiene como propósito garantizar el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ejecución[149].

Órdenes por impartir.

118.   Dado el nivel de cumplimiento definido y ante la necesidad de mejorar la medición de las acciones constitucionales y su impacto, se reiterará el exhorto a la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación para que continúen brindando apoyo al seguimiento del mandato trigésimo conforme a lo ordenado en los Autos 590 de 2016, 077A de 2020 y 440 de 2021. Adicionalmente, debido a la importancia que tiene para la Sala comprender el funcionamiento de este auto reporte implementado por el Minsalud para crear la base de datos autónoma, se solicitará que se explique el funcionamiento detallado del mismo, así como los mandatos mencionados en la parte resolutiva.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,