I. ANTECEDENTES
1. El señor Juan Pedro Campos presentó una acción de tutela contra la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2019 por el Juzgado 009 Administrativo Oral de Medellín. En la sentencia cuestionada se impuso una condena patrimonial contra el accionante, en el marco de un proceso de repetición que presentó el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec. El señor Juan Pedro Campos consideró que en la referida providencia se incurrió en un defecto por error inducido, una violación directa de la Constitución Política y un desconocimiento del precedente, lo que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.
1. Hechos relevantes[2]
1.1. Proceso de reparación directa y proceso de repetición
2. El 26 de mayo de 2010, la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió una sentencia en la que condenó al Inpec en un proceso de reparación directa promovido por los familiares de un dragoneante que falleció con ocasión del servicio. La condena impuesta a la entidad demandada correspondió al pago de cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
3. Como consecuencia de esa condena, el 12 de diciembre de 2012 el Inpec presentó una demanda de repetición en contra del señor Juan Pedro Campos, accionante en el proceso de tutela objeto de revisión. La demanda se fundamentó en que el señor Juan Pedro Campos era el Director General del Inpec al momento de los hechos que motivaron la demanda de reparación directa[4].
4. En auto del 22 de marzo de 2013 el Juzgado 009 Administrativo Oral de Medellín admitió la demanda y ordenó la notificación personal del señor Juan Pedro Campos
5. En cumplimiento de esa orden, el despacho emitió un oficio de citación para surtir la notificación personal del demandado[5]. El oficio se envió por correo certificado a la dirección Carrera 23 bis No. 32-47 de la ciudad de Bogotá D.C, por ser la dirección informada por el Inpec en su escrito de demanda. No obstante, la empresa de mensajería no pudo entregar el oficio y dejó constancia de la inexistencia de la dirección[6].
6. Por esa razón, mediante auto del 12 de diciembre de 2013, el despacho judicial requirió al Inpec para que informara si conocía otra dirección donde pudiera ubicarse al señor Juan Pedro Campos o, en caso contrario, lo manifestara bajo la gravedad de juramento para proceder con la notificación por emplazamiento. Mediante memorial del 18 de diciembre de 2013 el Inpec manifestó bajo juramento que no conocía otra dirección donde pudiera notificarse al señor Juan Pedro Campos, por lo que solicitó que se procediera con la notificación por emplazamiento, en los términos del artículo 318 del Código de Procedimiento Civil.
7. Por medio de auto del 3 de febrero de 2014, el juzgado administrativo ordenó el emplazamiento a través de una nota judicial a publicar en una edición dominical del periódico El Tiempo o El Colombiano. En la providencia se dejó constancia de que el emplazamiento se entendería surtido a los quince días de la publicación y si el demandado no comparecía en ese término, se le nombraría un curador ad litem (abogado de oficio) con quien se surtiría la notificación.
8. El Inpec allegó al despacho copia de la publicación del emplazamiento realizada el domingo 16 de febrero de 2014 en el periódico El Colombiano. El 30 de mayo de 2014, el despacho judicial profirió un auto en el que tuvo por bien realizada la publicación del emplazamiento y ordenó nombrar a un abogado de oficio. Sin embargo, solo el 16 de junio de 2016 fue posible posesionar a la abogada de oficio Verónica María Sossa Vahos y ese día se surtió la notificación a la parte demandada en el proceso de repetición[7].
9. El 10 de noviembre de 2016, la abogada de oficio presentó memorial en el que renunció a la representación judicial del accionante, dado que había sido nombrada provisionalmente en un cargo de un despacho judicial. No obstante, el 2 de marzo de 2017 la misma abogada presentó memorial en el que informó que podía retomar la representación del actor.
10. El 11 de septiembre de 2019, el Juzgado 009 Administrativo Oral de Medellín profirió sentencia de primera instancia, en la que declaró la responsabilidad del señor Juan Pedro Campos y lo condenó a pagar la suma de trescientos sesenta millones ciento dieciséis mil trescientos cuatro pesos ($360.116.304) a favor del Inpec [8]. Contra esta decisión no se interpusieron recursos.
1.2. Proceso ejecutivo
11. El 6 de septiembre de 2022 el Inpec adelantó un proceso ejecutivo contra el accionante, con el objetivo de cobrar la condena impuesta en la sentencia del 11 de septiembre de 2019. En la solicitud, el Inpec señaló que la última dirección de domicilio que le figura al demandado en los registros del Inpec es la Carrera 23 bis No. 32-47 de Bogotá. No contamos con más datos para la notificación. La solicitud se presentó ante el mismo Juzgado 009 Administrativo de Medellín, dado que este profirió la sentencia condenatoria.
12. Mediante auto del 28 de septiembre de 2022, el Juzgado 009 Administrativo de Medellín declaró su falta de competencia y jurisdicción para resolver el proceso ejecutivo y ordenó remitir el expediente para reparto entre los jueces civiles del circuito de Medellín. En virtud de lo anterior, el expediente fue asignado al Juzgado 018 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que profirió auto del 20 de octubre de 2022 en el que propuso un conflicto negativo de jurisdicciones.
13. Durante el trámite del conflicto de jurisdicciones, el Inpec presentó un memorial en el que informó su intención de retirar la demanda ejecutiva[11]. Ese memorial se incorporó al expediente del conflicto de jurisdicciones que se tramitó ante esta Corporación. El conflicto fue resuelto mediante el Auto 1350 del 12 de julio de 2023, en el que la Corte Constitucional concluyó que la competencia del asunto le correspondía al Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Medellín, por lo que el expediente fue devuelto a esa autoridad judicial.
14. El 12 de septiembre de 2023 el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Medellín libró mandamiento de pago y ordenó notificar al señor Juan Pedro Campos. El 15 de septiembre de 2023, el señor Juan Pedro Campos envió por correo electrónico copia de un poder especial para que el abogado Julio César Yepes Restrepo asumiera su defensa en el proceso ejecutivo. Al día siguiente, el apoderado del señor Juan Pedro Campos allegó un memorial en el que solicitó que se tuviera como notificado por conducta concluyente.
15. El 25 de septiembre de 2023, el Inpec remitió al juez de lo contencioso administrativo un nuevo memorial en el que solicitó retirar la demanda ejecutiva. La entidad señaló que el primer memorial presentado no había sido resuelto y, en cambio, se dirimió el conflicto de jurisdicciones y se libró mandamiento de pago.
16. Poco después, el 27 de septiembre del mismo año, el apoderado del señor Juan Pedro Campos radicó otro memorial, en el que insistió en su notificación por conducta concluyente, solicitó el acceso al expediente digital para ejercer el derecho de defensa y formuló incidente de nulidad por indebida notificación en el proceso de repetición. Alegó que el proceso de repetición, incluida la sentencia que motivó el proceso ejecutivo, se encontraba viciado por las siguientes razones:
(i) contrario a lo afirmado por la empresa de mensajería, la dirección Carrera 23 bis No. 32-47 de la ciudad de Bogotá D.C., a la cual se envió la citación para la notificación personal, sí existe y corresponde a un bien inmueble de la Policía Nacional;
(ii) no es cierto que el Inpec no conociera otras direcciones donde pudiera ubicarse al señor Juan Pedro Campos. Prueba de ello es que en otro proceso de repetición anterior que adelantó el Inpec contra el accionante, este último sí fue debidamente notificado y en los memoriales presentados por sus apoderados se señalaron como direcciones de notificación la Calle 58 # 93c-42 y después la Carrera 73 # 68-33, ambas en la ciudad de Bogotá D.C[12]. Estas direcciones debían ser conocidas por el Inpec al iniciar el proceso de repetición que se predica nulo, ya que habían sido informadas con anterioridad.
(iii) el Inpec no consultó en sus propios archivos ni ante otras entidades, si era posible notificar al accionante en otra dirección, por lo que no cabía acudir al emplazamiento. A ello, el apoderado del demandante agregó que el emplazamiento se realizó en el periódico El Colombiano de la ciudad de Medellín, que no es un diario de amplia circulación nacional y no era de fácil acceso para el señor Juan Pedro Campos, quien reside en la ciudad de Bogotá.
17. El 4 de octubre de 2023, el apoderado del señor Juan Pedro Campos presentó contestación a la demanda ejecutiva. Sin embargo, mediante auto del 10 de octubre de 2023, el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Medellín autorizó el retiro de la demanda ejecutiva, dado que esta no había sido aún notificada. El apoderado del señor Juan Pedro Campos presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra esa providencia, pues consideró que la demanda ejecutiva sí había sido notificada por conducta concluyente y que antes de que se autorizara su retiro, la parte demandada presentó incidente de nulidad y contestó la demanda.
18. El 11 de diciembre de 2023, el juez administrativo resolvió no reponer el auto recurrido y concedió el recurso de apelación. El 15 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, profirió auto en el que confirmó el auto apelado, pues consideró que la demanda había sido retirada desde el primer memorial que así lo solicitó, antes de que el señor Juan Pedro Campos realizara cualquier actuación en el proceso[13].
19. Finalmente, mediante auto del 28 de mayo de 2024, el Juzgado 009 Administrativo Circuito de Medellín ordenó estarse a lo resuelto por el superior jerárquico y dispuso el archivo del proceso ejecutivo.
1.3. Procedimiento de cobro coactivo
20. Por otro lado, y de manera paralela, el 9 de septiembre de 2022 la Oficina Asesora Jurídica del Inpec expidió un auto para adelantar el cobro coactivo dentro del proceso con radicado No. 022/2022 en contra del señor JUAN PEDRO CAMPOS y ordenó la apertura de ese procedimiento. El objeto de este proceso de cobro coactivo era ejecutar la condena impuesta en la sentencia del 11 de septiembre de 2019 que también motivó el proceso ejecutivo reseñado anteriormente.
21. En el marco del proceso de cobro coactivo, el Inpec profirió dos autos con fecha del 7 de octubre de 2022[16], por medio de los cuales decretó el embargo de dos vehículos y diez inmuebles que pertenecen al señor Juan Pedro Campos.
22. El 9 de marzo de 2023, la Oficina Asesora Jurídica del Inpec emitió auto de mandamiento de pago en contra del señor Juan Pedro Campos, por la suma de trescientos sesenta millones ciento dieciséis mil trescientos cuarenta pesos ($360.116.340), más los correspondientes intereses moratorios[17]. El 23 de marzo del mismo año, el coordinador del Grupo de Jurisdicción Coactiva, Demandas y Defensa Judicial envió un correo electrónico al grupo de Demandas Regional Noroeste del Inpec, en el que informó de la existencia del proceso de cobro coactivo y solicitó que se retirara la demanda ejecutiva que había sido presentada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La solicitud fue reiterada el 31 de marzo de 2023.
23. El 29 de abril de 2024 se llevó a cabo la notificación personal del señor Juan Pedro Campos y el 14 de mayo de ese año el accionante presentó escrito de excepciones y solicitó el decreto de pruebas. Entre los argumentos planteados por el actor destacan: (i) la falta de competencia para ejecutar por cobro coactivo una condena judicial en un proceso de repetición; (ii) la existencia del proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (iii) la nulidad de la sentencia de repetición, es decir, del título ejecutivo; y (iv) la inexistencia de intereses moratorios. Igualmente, el 21 de mayo de 2024, el accionante solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado en el proceso de cobro coactivo, según argumentos similares a los planteados en el incidente de nulidad que se formuló en el proceso ejecutivo.
24. Mediante auto del 17 de junio de 2024[18], la Oficina Asesora Jurídica del Inpec rechazó las excepciones planteadas, se abstuvo de practicar las pruebas aportadas por el accionante y ordenó seguir adelante con la ejecución de la obligación. Igualmente, en auto del 11 de julio de 2024[19] rechazó la solicitud de nulidad de todo lo actuado en el procedimiento de cobro coactivo. El accionante presentó recurso de reposición contra el auto del 17 de junio de 2024, y el 5 de agosto de 2024[20] la entidad confirmó esa decisión[21].
2. La acción de tutela[22]
25. El 11 de octubre de 2024 el señor Juan Pedro Campos presentó acción de tutela en contra de la sentencia del 11 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado 009 Administrativo de Medellín en el proceso de repetición. Las pretensiones de la acción se encaminan a que se declare la nulidad de todo lo actuado en el proceso de repetición, desde el auto admisorio de la demanda (proferido el 22 de marzo de 2013), hasta la sentencia que impuso la condena. En consecuencia, el accionante solicitó que se surta la notificación de la demanda en debida forma y se rehagan las actuaciones judiciales para poder ejercer el derecho de defensa.
26. Igualmente, el despacho destaca que el escrito de tutela también contiene reparos en contra de las actuaciones realizadas en el proceso ejecutivo que se adelantó con posterioridad, así como en contra del proceso de cobro coactivo que actualmente tramita el Inpec. Por lo tanto, para facilitar la exposición, se presentarán los mencionados reproches en dos grupos: (i) los relacionados con el proceso de repetición, y (ii) los relativos a la ejecución de la sentencia de repetición, tanto en sede judicial como administrativa.
2.1. Reproches relacionados con el proceso de repetición
27. El accionante alegó que la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2019 vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues la autoridad judicial que la profirió incurrió en defectos por error inducido, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente.
28. Indebida notificación de la demanda de repetición. Por un lado, el señor Juan Pedro Campos argumentó que sí existe la dirección a la cual se remitió la citación para surtir la notificación personal del accionante en el proceso de repetición. En efecto, contrario a lo señalado por la empresa de mensajería, la dirección Carrera 23 bis No. 32-47 de la ciudad de Bogotá sí existe y corresponde a un bien inmueble que es propiedad de la Policía Nacional y está destinado a la residencia de policías de alto rango. Como prueba de ello se tiene la escritura pública[23] mediante la que la Policía Nacional adquirió la propiedad del inmueble, así como el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.
29. En todo caso, el accionante afirmó que el Inpec conocía otras direcciones en las que hubiese podido ubicarlo para llevar a cabo su notificación personal. Lo anterior, pues previamente el Inpec había presentado otra demanda de repetición en contra del accionante y en la que sí se hizo la notificación personal[24]. En ese otro proceso de repetición, el 9 de julio de 2008 el accionante presentó contestación a la demanda y señaló que su dirección de notificaciones era la Calle 58 # 93c-42 de la ciudad de Bogotá. Posteriormente, en el trámite de esa otra demanda se informó que la dirección de notificaciones del accionante era la Carrera 73 # 68-33 de la ciudad de Bogotá. Estas dos direcciones fueron informadas por el señor Juan Pedro Campos, antes de que el Inpec manifestara bajo juramento que no conocía otra dirección en la que pudiera encontrarse al accionante en el proceso de repetición que motivó la tutela, lo cual ocurrió el 17 de diciembre de 2013. Es decir que, a juicio del accionante, esa manifestación bajo juramento fue contraria a la realidad y constituye el defecto por inducir a un error al juzgado accionado.
30. En relación con lo anterior, el accionante argumentó que el Inpec no consultó sus propios archivos ni requirió a otras entidades como la Policía Nacional, las EPS, las cámaras de comercio, las Superintendencias, las oficinas de registro de instrumentos públicos, las oficinas catastrales, ente otras, para verificar alguna dirección en la que pudiese notificar al accionante. En cambio, la entidad referida informó (falsamente) que no conocía otra dirección y, sin mayor diligencia de su parte, solicitó que se surtiera la notificación por emplazamiento. Como prueba de la negligencia del Inpec se tiene que el 16 de diciembre de 2013 el juzgado requirió a esa entidad para que informara si conocía otra dirección del accionante, y en memorial del 17 de diciembre de ese año la entidad manifestó que no.
31. Según el accionante, la jurisprudencia sostiene que el emplazamiento como mecanismo de notificación solo procede en casos excepcionales o extraordinarios, cuando se demuestra que efectivamente no se conoce otra dirección en la cual pueda ubicarse a la persona. Al respecto, el accionante reseñó la Sentencia T-818 de 2013 proferida por la Corte Constitucional, la Sentencia STC-11801 del 07 de septiembre de 2022 proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y la Sentencia STL-14686 del 11 de octubre de 2022 proferida por la Sala de Casación Laboral de la misma Corporación. Por lo tanto, el juzgado accionado habría desconocido el precedente judicial en materia de notificación por emplazamiento.
32. Por otro lado, el accionante sostuvo que, a pesar de que el Inpec sabía que residía en la ciudad de Bogotá, la entidad decidió presentar la demanda de repetición ante los juzgados administrativos de Medellín. Con ello desconoció el artículo 28 del Código General del Proceso (CGP), que condiciona el factor territorial de competencia al domicilio de la parte demandada.
33. En relación con lo anterior, el señor Juan Pedro Campos añadió que el emplazamiento se realizó mediante publicación en el diario El Colombiano de la ciudad de Medellín, que no es un periódico de amplia circulación nacional y no era de fácil acceso para el demandado que reside en la ciudad de Bogotá.
34. Falta de defensa técnica. El accionante también alegó que la abogada de oficio que se nombró no desempeñó una defensa técnica y diligente, por lo que no se garantizó el derecho a la defensa. El accionante señaló que la abogada de oficio se limitó a contestar la demanda, pero no hizo ninguna gestión para contactar al accionante, no presentó alegatos de conclusión ni apeló la sentencia condenatoria.
35. Todo lo anterior constituyó, según el accionante, una violación directa a la Constitución, pues no se garantizó el debido proceso (artículo 29 constitucional) ni el acceso a la administración de justicia (artículo 229 constitucional).
2.2. Reproches relacionados con la ejecución de la condena impuesta en el proceso de repetición
36. El accionante también cuestionó que al presentar la demanda ejecutiva, el Inpec renunció a la prerrogativa del cobro coactivo de la condena, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 678 de 2001. Por esa razón, el Inpec habría perdido la competencia para llevar a cabo ese procedimiento administrativo.
37. El demandante también señaló que el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Medellín terminó el proceso ejecutivo de forma prematura, pues autorizó el retiro de la demanda, a pesar de que el mandamiento de pago ya había sido notificado al accionante. Adicionalmente, el accionante alegó que justo cuando empezó a ejercer su defensa en el proceso ejecutivo, el Inpec retiró la demanda de mala fe y la autoridad judicial no se pronunció sobre las excepciones de mérito y la nulidad del título ejecutivo.
3. Traslado y contestación de la tutela
3.1. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - Inpec[25]
38. El Inpec solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque no satisface los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Por un lado, la entidad afirmó que el accionante puede acudir al recurso extraordinario de revisión para cuestionar la validez de una providencia con efectos de cosa juzgada. Al respecto, la entidad reiteró la importancia de respetar la figura de la cosa juzgada, así como la autonomía de los jueces que, en consecuencia, no pueden discutir nuevamente una providencia que se ajusta a derecho. Por otro lado, la entidad citó varios pronunciamientos de esta Corporación, en los que se hizo referencia, en términos generales, al principio de inmediatez de la tutela.
3.2. Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Medellín[26]
39. La autoridad judicial accionada hizo un recuento del proceso de repetición y concluyó que cada una de las etapas o actuaciones se realizó con apego a la normativa aplicable. El juzgado destacó que la parte demandante tiene la carga de indicar la dirección de notificación del demandado y que al despacho no le corresponde controvertir esa información dada de buena fe. El juzgado también consideró que en el proceso de repetición se nombró a una abogada de oficio, quien ejerció una defensa técnica y adecuada, ya que contestó la demanda, presentó excepciones y solicitó el decreto de pruebas. Finalmente, el despacho judicial también reseñó las actuaciones adelantadas en el proceso ejecutivo y reiteró que el Inpec presentó el memorial de retiro de la demanda antes de que el accionante fuera debidamente notificado en ese proceso, por lo que el juzgado debía necesariamente aceptar ese desistimiento.
4. Sentencia de primera instancia[27]
40. El 25 de octubre de 2024 la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia en la que declaró improcedente la acción de tutela porque no cumplió con el presupuesto de inmediatez. El Tribunal señaló que, por tarde, el 15 de septiembre de 2023 el accionante se enteró de la existencia del proceso ejecutivo y de la condena impuesta en el proceso de repetición, pues ese día allegó el poder especial para ser representado en el proceso ejecutivo. Sin embargo, la acción de tutela fue interpuesta el 10 de octubre de 2024, es decir, más de un año después, sin que existiera una justificación a su inactividad.
5. Impugnación[28]
41. El accionante impugnó esa decisión. Señaló que, si bien es cierto que el 15 de septiembre de 2023 allegó un poder especial para ser representado en el proceso ejecutivo, en todo caso debía agotar los mecanismos ordinarios de defensa judicial antes de presentar la acción de tutela. En ese sentido, debió solicitar el acceso al expediente, para luego presentar excepciones de mérito y el incidente de nulidad contra la sentencia del 11 de septiembre de 2019. El señor Juan Pedro Campos insistió en que el incidente de nulidad no ha sido resuelto por el juzgado accionado y que interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto que aceptó el retiro de la demanda ejecutiva. Igualmente presentó solicitud de adición y aclaración frente al auto que confirmó, en sede de apelación, la decisión de retirar la demanda ejecutiva. Esa providencia quedó ejecutoriada el 17 de mayo de 2024, por lo que, según el accionante, desde ese momento debe contabilizarse la inmediatez. Como la acción de tutela se presentó el 10 de octubre de 2024 sí se cumplió con el término razonable desarrollado por la jurisprudencia.
6. Sentencia de segunda instancia[29]
42. Mediante sentencia del 16 de enero de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. El juez de tutela de segunda instancia consideró que la inmediatez debía contarse desde el auto que aceptó el retiro de la demanda y que fue proferido el 10 de octubre de 2023. Ello, por cuanto en los recursos contra ese auto el accionante pudo haber puesto de presente los reparos que ahora formula en la acción de tutela y, no obstante, omitió hacerlo. Por tanto, la acción de tutela se presentó un año después, esto es, por fuera del término razonable fijado por la jurisprudencia.