REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1600 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6990.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Manizales y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales.
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. Hechos que suscitaron la causa judicial
1. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Regional Caldas, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva singular de mayor cuantía en contra de la Cooperativa Multiactiva de Asesorías Servicios de Salud y Trabajo Comunitario (Coopsaludcom) con el fin de que: (i) se libre mandamiento de pago en favor del ICBF por la suma de $290.429.490, en virtud de la Resolución 0309 del 12 de mayo de 2023, junto con los intereses corrientes y moratorios, y (ii) se condene en costas y agencias en derecho a la demandada[1].
2. Como sustento de sus pretensiones, el ICBF expuso que mediante la Resolución 0309 del 12 de mayo de 2023 se ordenó a la demandada el reintegro de la suma de $288.982.203, en un plazo no mayor a 30 días, por concepto de los recursos equivalentes al 2% de aportes parafiscales que fueron devueltos por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y que se originaron en los contratos de aporte suscritos con el ICBF. Dicha orden fue confirmada por la Resolución 0405 del 10 de julio de 2023 y cuenta con constancia de ejecutoria del 28 de julio siguiente.
3. El instituto demandante afirmó que ha realizado dos requerimientos de pago, mediante los oficios 202337500000089791 del 18 de julio de 2023 y 202337500000122501 del 05 de octubre de 2023, sin obtener respuesta de parte de la demandada.
2. Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto
4. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Mediante Auto 776-2024 del 30 de septiembre de 2024[2], el Juzgado 002 Civil del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Manizales. Para sustentar su decisión señaló que, como el presente caso se trata de un proceso ejecutivo por el incumplimiento de Coopesaludcom a un contrato de aporte suscrito con el ICBF, de conformidad con los artículos 104.6 y 155.5 y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo al tratarse de una entidad pública.
5. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante Auto del 29 de mayo de 2025[3], el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto. Precisó que, si bien el caso se basa en la ejecución de un título ejecutivo derivado de un acto administrativo que ordena el reembolso de una suma de dinero por concepto de aportes parafiscales indebidamente recibidos y posteriormente devueltos por el SENA, no puede perderse de vista que tales actos no se originan en condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales, ni contratos estatales, por lo que es un título ejecutivo que no se ajusta al ámbito de competencia definido en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Así, recordó el Auto del 4 de marzo de 2020 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la que se estableció que:
( ) si bien el numeral 4º del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, contempló como título ejecutivo la copia auténtica de los actos administrativos debidamente ejecutoriados que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, ello no significa que se haya asignado la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de estos procesos ejecutivos, la cual, se reitera, se encuentra delimitada en el artículo 104 ejusdem.
6. Consideró que en este caso se activa la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conforme al artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, por lo que ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito.
7. Mediante Auto del 29 de julio de 2025, el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Manizales rechazó la competencia sobre el asunto y propuso conflicto negativo de competencia. Señaló que, si bien está de acuerdo con la falta de jurisdicción del juzgado administrativo, discrepa de la asignación a la especialidad laboral. Aseguró que la obligación contenida en la Resolución 0309 del 12 de mayo de 2023 no encaja con la competencia establecida en el artículo 2.5 del CPTSS al no derivarse de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. Aseguró que debe acudirse a la cláusula residual del artículo 20.11 del Código General del Proceso (CGP) y atribuir el conocimiento del caso a la jurisdicción ordinaria, pero en su especialidad civil. En consecuencia, remitió el asunto a este tribunal para lo de su competencia.
8. El 6 de agosto de 2025 el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[4]. Posteriormente, el 2 de septiembre de 2025, se repartió al magistrado sustanciador y fue enviado al despacho el 3 de septiembre siguiente [5].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
9. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
10. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo). De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.
3. Competencia para conocer de los procesos ejecutivos fundados en actos administrativos que surjan de contratos estatales.
11. La competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos es residual, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 del CGP. Por su lado, el artículo 104 del CPACA plantea los escenarios de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los que enlista a los títulos ejecutivos derivados de contratos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas. En su numeral 6, aclara que en los casos de procesos ejecutivos, conocerá de aquellos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
12. El artículo 297 del CPACA define los documentos que constituyen títulos ejecutivos, estableciendo en el numeral tercero, entre otros los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
13. Al respecto, la Corte Constitucional ha hecho referencia a dos tipos de títulos ejecutivos: (i) título ejecutivo singular, esto es, aquel que está contenido o constituido en un solo documento, y (ii) título ejecutivo complejo, es decir, cuando la obligación está contenida en varios documentos[11]. En la Sentencia del 31 de enero de 2008[12] el Consejo de Estado indicó como ejemplos de títulos ejecutivos singulares los títulos valores (letras de cambio, cheques, pagarés, etc). Por su parte, los títulos ejecutivos complejos pueden ser los derivados de un contrato, dado que además de estar conformados por el negocio jurídico, lo integran las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del co-contratante del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.[13]
14. Armonizando dichas disposiciones, se concluye que no existe una regla amplia de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos, por lo que, en relación con los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, la competencia de esta jurisdicción está únicamente definida por los mencionados tres supuestos señalados en el artículo 104.6 del CPACA.
15. Así, en el caso de procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993[14] establece que: ( ) el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa. Al estudiar esta norma, esta corporación expresó lo siguiente: ( ) es más congruente con el sistema judicial la denominada continuidad del juez, esto es, que el mismo juez que conoce de las controversias contractuales en las que sea parte una entidad estatal sea aquél que tramite los procesos ejecutivos derivados de dichos actos, por tratarse de asuntos afines[15].
16. Igualmente, el Consejo de Estado ha establecido que:
( ) cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, por regla general, el título ejecutivo tiene el carácter de complejo, en la medida en que no se encuentra conformado solamente por el negocio jurídico, sino también por otros documentos como actas y facturas elaboradas por la administración y por el contratista, en los que conste la existencia de la obligación a favor de este último y a partir de los cuales sea posible deducir de manera clara y expresa tanto su contenido como su exigibilidad.[16]
4. Naturaleza jurídica del contrato de aporte suscrito por el ICBF.
17. En la Sentencia T-173 de 2023 de esta Corporación se contempló que para el cumplimiento de su labor, el ICBF puede celebrar contratos de aporte para ejecutar el servicio público a su cargo y, en especial, para administrar las modalidades de educación inicial de atención integral en modalidad propia. Dicho contrato es de carácter estatal, sujeto a un régimen especial definido en el numeral 9 del artículo 21 de la Ley 7 de 1979, el artículo 123 del Decreto 2388 de 1979, el artículo 122 del Decreto 2150 de 1995 y el Decreto 1529 de 1996, y de manera subsidiaria, se aplica el régimen de contratación estatal de la Ley 80 de 1993.
18. De acuerdo con la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado:
( ) el negocio jurídico de aporte es un contrato estatal especial suscrito entre el ICBF y un contratista, en el que el primero se compromete, como su nombre lo indica, a efectuar aportes o contribuciones en dinero o especie a una persona natural o jurídica, nacional o extranjera, y especialmente a instituciones de utilidad pública o de beneficencia, o de reconocida capacidad técnica o social con el fin de que atienda bajo su exclusiva responsabilidad y con su propio personal humano y técnico, un área específica del sistema de bienestar social, es decir, aquellas dirigidas a la atención a la integración y realización armónica de la familia, así como a la protección efectiva de la niñez y adolescencia[17].
19. En consecuencia, se trata de un contrato estatal especial, solemne, escrito, bilateral, sinalagmático y conmutativo. Así, por un lado, el ICBF está obligado a suministrar elementos necesarios para que el gestor del contrato ejecute su objeto, y, por el otro, la entidad contratista, que puede ser una entidad sin ánimo de lucro, la cual asume la prestación de un servicio del sistema de bienestar familiar a cambio de una contraprestación[18].
5. Examen del caso concreto
20. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Manizales y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales, autoridades que integran distintas jurisdicciones y que declararon su falta de jurisdicción en relación con la controversia.
La Sala aclara que, en estricto sentido, el presente conflicto entre jurisdicciones se suscitó a través de los pronunciamientos efectuados por los juzgados previamente mencionados. Ello, en atención a que el Juzgado 004 Laboral del Circuito de la misma ciudad no presentó razones dirigidas a establecer su falta de jurisdicción, sino a plantear su falta de competencia dentro su jurisdicción.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda ejecutiva de mayor cuantía interpuesta por el ICBF en contra de Coopsaludcom, en virtud de la Resolución 0309 del 12 de mayo de 2023 que ordenó al demandado el reintegro del 2% de aportes que fueron devueltos por el SENA, y que se originaron en los contratos de aporte suscritos con el ICBF.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §4 a 7).
21. Superada la exposición previa, la Sala Plena considera que la competencia para conocer el presente asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
22. La anterior conclusión encuentra sustento en que en el presente caso se pretende la ejecución de un título ejecutivo complejo contenido en un acto administrativo derivado de un contrato estatal, a saber, la Resolución 0309 del 12 de mayo de 2023, expedida por el ICBF. Dicha resolución ordenó al demandado el reintegro de una suma que corresponde al 2% de aportes parafiscales indebidamente recibidos y devueltos por el SENA, que se derivan de un contrato de aporte suscrito entre el ICBF y Coopsaludcom.
23. Pues bien, para la Sala es claro que dicho título ejecutivo complejo se origina en un contrato estatal de aporte suscrito entre el ICBF, entidad pública de orden nacional adscrita al Departamento Administrativo para la Protección Social, y CoopsaludCom, una organización de la economía solidaria, sujeta al régimen de vigilancia, inspección y control a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Dicho en otras palabras, el acto administrativo que se pretende ejecutar (Resolución 0309 del 12 de mayo de 2023) se origina en un contrato estatal celebrado por una entidad pública y un particular. Por lo anterior, se está ante la presencia de uno de los escenarios de controversias ejecutivas en los que, de manera taxativa, el numeral 6 del artículo 104 del CPACA otorga el conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
24. En esas condiciones, la Sala Plena concluye que en este caso el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales es el competente para conocer la demanda ejecutiva instaurada por el ICBF en contra de CoopsaludCom, en tanto se acreditaron los presupuestos del artículo 104 del CPACA y del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 para asignar la competencia a la jurisdicción contencioso administrativo.
6. Regla de decisión
25. Reiteración del Auto 1570 de 2022. La jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente para conocer sobre las controversias relacionadas con la ejecución de títulos ejecutivos complejos que deriven o contengan como fundamento un contrato estatal. Esto, de acuerdo con lo expuesto en los artículos 104.6 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Manizales y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Caldas, en contra de la Cooperativa Multiactiva de Asesorías Servicios de Salud y Trabajo Comunitario, le corresponde tramitarla al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-6990 al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil del Circuito de Manizales, el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Manizales, y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General