III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
59. La Sala Tercera de Revisión es competente para conocer los fallos objeto de revisión, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política de Colombia y los artículos 31 a 36 del Decreto 2951 de 1991.
2. Cuestión previa: procedencia de la acción de tutela
60. La Sala advierte que existe un debate en torno a la procedencia de la acción de tutela. Por una parte, Sergio Agustín Suárez Nieves manifestó que este mecanismo es el adecuado para definir su vinculación, dado que es prepensionado (tiene 60 años y 1518,86 semanas cotizadas) y tiene bajo su cuidado a su padre y hermana. Además, expresó que sus ingresos provenían únicamente de su cargo como director administrativo y no cuenta con otros recursos económicos. Asimismo, indicó que la Resolución 0868 de 2024 no puede discutirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por no expresar los motivos que llevaron a la Superintedencia de Subsidio Familiar a desvincularlo y por ser un acto de trámite.
61. La Superintendencia de Subsidio Familiar y Comfamiliar Nariño manifestaron que la acción de tutela resulta improcedente por existir un mecanismo judicial idóneo y efectivo, a saber, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, ambos sostuvieron que, en el presente caso, no se configuró un perjuicio irremediable, debido a que: (i) el accionante cuenta con bienes raíces, certificados por la Superintendencia de Notariado y Registro; (ii) si bien aportó un certificado de los créditos a favor de Davivienda y de su tarjeta de crédito, estas deudas están al día y su tarjeta muestra movimientos, por lo que puede inferirse que cuenta con recursos; y (iii) si se aplica la Sentencia SU-003 de 2018, se debe concluir que él no es una persona que ostente la calidad de prepensionado, porque ya cuenta con las semanas cotizadas y solo debe esperar el cumplimiento de la edad, requisito que no depende de una vinculación laboral vigente.
62. Ante este debate, la Sala analizará si, en el presente caso, se satisfacen los requisitos de procedencia y, en especial, el requisito de subsidiariedad. Solo si ellos se cumplen, se planteará el caso y formulará el problema jurídico para, así, realizar un examen de fondo; en caso contrario, se declarará la improcedencia de la acción de tutela.
63. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución consagra que toda persona puede acudir a la acción de tutela para proteger sus derechos fundamentales, cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares. La acción puede ejercerse, a su vez, en nombre propio o a través de otra persona, que puede ser su representante legal, su apoderado o quien actúa como agente oficioso, en los términos del artículo 10 de Decreto 2591 de 1991[27].
64. En el presente caso, Sergio Agustín Suárez Nieves presentó la acción de tutela a nombre propio y es quien se ve afectado por la decisión de la Superintendencia de Subsidio Familiar de desvincularlo del cargo de director administrativo de Comfamiliar Nariño. Por ello, se entiende satisfecho el requisito de legitimación por activa.
65. Legitimación en la causa por pasiva. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, la acción de tutela debe dirigirse contra aquellos que tengan la aptitud legal para asumir la responsabilidad que surja con ocasión de la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, y que cuenten con la facultad para controvertir la reclamación formulada por el accionante[28].
66. En el presente caso, la acción de tutela se dirigió contra la Superintendencia de Subsidio Familiar. Esta entidad es, de acuerdo con el artículo 20, inciso 2, de la Ley 789 de 2002, la competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las cajas de compensación de familiar.
67. En virtud de dicha competencia, la Superintendencia de Subsidio Familiar está facultada para vigilar e intervenir administrativamente a las cajas de compensación familiar y, cuando ello ocurre, a separar a los miembros del consejo directivo y al director administrativo propios de la caja de compensación familiar, para así nombrar (y remover) al agente especial y al director administrativo de la lista de elegibles para ello, conforme con el artículo 2, numerales 17, 22 y 24, del Decreto 2595 de 2012. Ello se constata en el hecho de que la entidad nombró al accionante mediante la Resolución 0868 del 28 de noviembre de 2024.
68. En esa medida, la Superintendencia de Subsidio Familiar es la responsable del nombramiento y remoción de Sergio Agustín Suárez Nieves, quien provenía de la lista de elegibles hecha por la entidad para desarrollar los procesos de intervención administrativa. Por ello, se entiende satisfecho el requisito de legitimación por pasiva.
69. Por otra parte, la Sala considera que Comfamiliar Nariño es un tercero con interés dentro de la acción de tutela. Si bien esta se encuentra intervenida y la remoción del accionante fue adoptada por la Superintendencia de Subsidio Familiar, los efectos de dicha decisión y de la acción de tutela recaen sobre la caja de compensación familiar, porque ésta debe asumir las eventuales órdenes de reintegro y de indemnización a favor de Sergio Agustín Suárez Nieves.
70. Inmediatez. La Corte ha sostenido que la acción de tutela debe formularse en un plazo razonable a la luz de las circunstancias del caso[29]. Al verificar este requisito, se observa que la Superintendencia de Subsidio Familiar removió del cargo de director administrativo a Sergio Agustín Suárez Nieves mediante la Resolución 0868 del 29 de noviembre de 2024 y el afectado formuló la acción de tutela el 2 de diciembre de 2024, por lo que se entiende presentada en un plazo razonable.
71. Subsidiariedad. El artículo 86, inciso 3, de la Constitución establece que la acción de tutela procede, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial. La Corte ha precisado que no basta con la mera existencia de otra vía, sino que, además, dicho mecanismo ha de ser idóneo y eficaz[30].
72. En el presente caso, el análisis de subsidiariedad debe revisarse desde tres niveles. El primero consiste en la existencia de medios judiciales para discutir el nombramiento y remoción de directores administrativos de cajas de compensación familiar (idoneidad del mecanismo); el segundo es si estos medios resultan eficaces; mientras que el tercero consiste en que no se configure perjuicio irremediable[31], cuando se está ante una persona prepensionada o en alguna situación de vulnerabilidad.
73. Además, la subsidiariedad debe leerse de manera flexible, cuando la acción de tutela involucra la protección de sujetos de especial protección constitucional, vulnerabilidad, marginalidad o debilidad manifiesta, pues su situación requiere de una particular consideración por parte del juez constitucional[32].
74. Dicho lo anterior, debe advertirse que el nombramiento y remoción de miembros de consejos directivos y directores administrativos de cajas de compensación familiar puede controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de los medios de control de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, según los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
75. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que los actos administrativos de nombramiento o ratificación de representantes de los trabajadores ante el consejo directivo[33], de los demás miembros de dicho consejo y de los directores administrativos, pueden cuestionarse por los dos medios, según la pretensión a lograr[34]. Así, si quien demanda solo pretende que se anule el acto nombramiento, sin que medie un interés personal (p. ej., que el demandante sea nombrado), procede el medio de control de nulidad simple[35]; mientras que, si el demandante no solo pretende la nulidad de un nombramiento, sino también el restablecimiento automático de una posición jurídica, el medio procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho[36].
76. Estos medios de control operan, incluso, en aquellos casos, donde lo que se cuestiona es el nombramiento o remoción de un director administrativo hecho por la Superintendencia de Subsidio Familiar, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 20, parágrafo primero, de la Ley 789 de 2002; 2º, numeral 24, del Decreto 2595 de 2012; y 11 de la Resolución 275 del 13 de mayo de 2022[37]. Ello se debe a que, en estos casos, la facultad de nombrar y remover a directores administrativos no conlleva un acto electoral o una relación legal y reglamentaria, sino el ejercicio de una función policiva de intervención administrativa[38].
77. Por ello, la Sala encuentra que la discusión sobre la validez del nombramiento y remoción de directores administrativos presentada por el accionante en el escrito de tutela cuenta con un mecanismo judicial idóneo.
78. Asimismo, la Corte Constitucional ha sostenido que estos medios de control resultan eficaces porque, en su desarrollo, quienes cuestionan la validez de un acto administrativo pueden solicitar el decreto de medidas cautelares desde el momento de la presentación de la demanda[39]. Esta tesis la comparte el Consejo de Estado. Este ha reconocido que, en el trámite de tales medios de control es posible hacer uso de las medidas cautelares, tales como la suspensión provisional del acto administrativo de nombramiento (o remoción), siempre que se cumpla con los requisitos previstos en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011[40].
79. Debe analizarse, en tercer lugar, si la intervención del juez constitucional resulta necesaria, con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
80. Sobre este punto, la Corte Constitucional cuenta con una línea jurisprudencial consolidada[41], según la cual, el reintegro de personas removidas de sus cargos debe ser resuelto por los jueces laborales o administrativos. Sobre este punto, la Sentencia T-169 de 2025 explicó que, en principio, los jueces ordinarios tanto laborales como administrativos son las autoridades judiciales competentes para resolver las controversias relacionadas con la estabilidad laboral reforzada. Sin embargo, dadas las particularidades de los casos bajo estudio, tales mecanismos de defensa pueden ser desplazados por la acción de tutela, en razón de su celeridad y carácter sumario.
81. Sin embargo, esa misma línea jurisprudencial indica que, en determinados casos, las circunstancias en que se encuentra el solicitante del amparo pueden llevar a entender que someterlo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o a la ordinaria laboral puede ser desproporcional[42], porque existe el riesgo de que se configure un perjuicio irremediable[43].
82. Por ello, la Corte Constitucional ha indicado que la procedencia de la acción de tutela debe tener cuenta los siguientes criterios, con el fin de evitar un perjuicio irremediable[44]: (i) la inminencia del daño, es decir, que se trate de una amenaza, de un mal irreparable que está pronto a suceder; (ii) la gravedad, que implica que el daño o menoscabo material o moral del haber jurídico de la persona que pueda ocurrir sea de gran intensidad, (iii) la urgencia, que exige la adopción de medidas prontas o inmediatas para conjurar la amenaza, y (iv) la impostergabilidad de la tutela, que exige la necesidad de recurrir al amparo como mecanismo expedito y necesario de protección de derechos fundamentales.
83. Estos criterios deben acompañarse, además, con un análisis de factores como la edad, el estado de salud del solicitante y su familia y las condiciones económicas del peticionario del amparo o de quienes están obligadas a acudir a su auxilio[45].
84. Con estos criterios y factores, la Corte ha reiterado que la subsidiariedad no se traduce en un mero ejercicio nominal (la verificación de mecanismos de protección), sino en un análisis cualitativo, en el cual, la procedencia de la acción de tutela ha dependido de la existencia de otros medios de subsistencia, como lo son los bienes inmuebles de su propiedad, la ayuda económica de sus cónyuges y/o ingresos recibidos por concepto de cesantías, indemnizaciones, liquidaciones u otros[46].
85. A partir de lo expuesto en líneas anteriores, la Sala determinará si en el presente caso existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz, así como la no configuración de un perjuicio irremediable en los derechos fundamentales de Sergio Agustín Suárez Nieves.
86. La Sala advierte que la discusión principal del accionante es determinar si la Resolución 0868 de 2024 resultó ser acto administrativo que desconoció el deber de motivación de actos administrativos, así como el periodo por el cual él debía permanecer como director administrativo de Comfamiliar Nariño. Como se explicó en los fundamentos 74 a 78, la validez de los actos administrativos de nombramiento y remoción de directores administrativos puede discutirse a través de los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho. Asimismo, en dichos procesos puede solicitarse desde el comienzo de la demanda el otorgamiento de medidas cautelares, con el fin de proteger los derechos del accionante.
87. Por otra parte, se encuentra que varios de los argumentos expuestos por Sergio Agustín Suárez Nieves no están relacionados con la afectación al mínimo vital, sino que se trata de controversias que deben ser resueltas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tales como la procedencia de los recursos contra las resoluciones que nombran o remueven directores administrativos, la competencia de la autoridad que firmó la resolución al momento de expedirse el acto, el momento en que se surtió la notificación por medio electrónico o el carácter del acto administrativo (de trámite o definitivo).
88. Asimismo, la Superintendencia de Subsidio Familiar y Ernesto Mena Martínez proponen debates que deben ser resueltos por el juez de lo contencioso administrativo como, por ejemplo, el alcance que tienen los contratos de obra o por labor determinada que celebran las cajas de compensación familiar con los directores administrativos que son nombrados por el superintendente en ejercicio de las facultades otorgadas en desarrollo de la actividad policiva de intervención administrativa.
89. En consecuencia, la Sala concluye que existe un mecanismo idóneo y eficaz para discutir los derechos que Sergio Agustín Suárez Nieves alega le fueron vulnerados.
90. Se procede ahora a determinar si exigirle al accionante acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho lo expone al riesgo de sufrir un perjuicio irremediable. Para ello, se abordarán los argumentos expuestos por el accionante en relación con su edad, su condición de padre cabeza de hogar, su estado de salud y sus obligaciones económicas.
91. En primer lugar, la Sala reitera que, conforme con la Sentencia T-313 de 2024, la calidad de padre cabeza de hogar exige cumplir con unos requisitos, a saber, que el padre: (i) tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) que no sólo debe haber una ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que: (a) se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; o (b) no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, psíquica o mental o, como es obvio, la muerte; y (iv) que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria para sostener el hogar.
92. Al aplicar estos requisitos en el caso en concreto, la Sala constata que Sergio Agustín Suárez Nieves tiene 60 años, pero no se cuentan con pruebas que acrediten el cumplimiento de los requisitos para que él cuente con la condición de padre cabeza de hogar. En efecto, sólo se encontró una afirmación general, según la cual, el accionante cuida de su esposa, un hijo de 25 años, su padre de 96 años y su hermana[47].
93. Pero no se halló prueba alguna sobre la situación de su hijo (p. ej., que se encuentre realizando algún estudio o se encuentre en imposibilidad de trabajar). Además, en la declaración juramentada que hace Sergio Agustín Suárez Nieves[48] no mencionó que su esposa e hijo estuvieran a su cargo, solo que él vela por su hermana y padre. En la declaración de su hermana, Nancy Suárez Nieves[49], también se indica que él cuida de ella y de su padre, pero no hay mención alguna sobre la situación de su esposa e hijo, que permitan verificar que, efectivamente, depende económicamente del accionante.
94. En segundo lugar, el accionante manifestó padecer de hipertensión arterial, situación que se agrava por la obstrucción de dos arterias en su corazón[50]. Al verificar la historia clínica aportada por él, no se evidencia en los hallazgos por sistemas o de examen físico, así como en los análisis, que Sergio Agustín Suárez Nieves padezca de alguna enfermedad cardiaca[51], que permita evidenciar una situación especial de salud. Además, en el certificado otorgado por la coordinación de talento humano y del área de seguridad y salud en el trabajo[52] de Comfamiliar Nariño se indica que no hay expediente médico alguno del accionante.
95. En tercer lugar, el accionante manifestó que la remoción lo afectaría económicamente, pues tiene varias deudas, así como obligaciones que derivan del cuidado de su núcleo familiar. La Sala evidencia que Sergio Agustín Nieves tiene préstamos y una tarjeta de crédito con el Banco Davivienda[53]; pero, al verificar la información aportada por Comfamiliar con el sistema de consulta de la Superintendencia de Notariado y Registro, se encuentra que el accionante cuenta con 10 propiedades ubicadas en Cartagena y en San Juan del Cesar[54].
96. Además, el certificado otorgado por la coordinación de talento humano de Comfamiliar Nariño indica que, entre septiembre de 2023 y noviembre de 2024, Sergio Agustín Suárez Nieves recibió por concepto de salarios la suma de $355788.156; por cesantías $7175.094, y por intereses de cesantías $279.828[55].
97. A ello debe agregarse que, de acuerdo con el expediente, el accionante cuenta con una profesión, no se encuentra imposibilitado para continuar con su vida laboral en su campo de acción o en cualquier otra alternativa económica que le permita conseguir otra fuente de ingresos para su subsistencia, y en esa medida, no se encuentra probado, preliminarmente, un riesgo para su mínimo vital[56].
98. De la información anterior se infiere, entonces, que el accionante no se ha visto desbordado económicamente por sus compromisos, dado que cuenta con recursos (bienes inmuebles e ingresos) que le permiten cumplir con sus obligaciones y velar por su núcleo familiar. Además, en la declaración juramentada hecha por el solicitante del amparo no se indicó si tenía obligaciones adicionales, si su situación financiera se había tornado insostenible o si su padre o hermana se encontraban en alguna situación que le exigiese de esfuerzos adicionales que no pudiesen ser cubiertos con los bienes que tiene.
99. En el sistema de ADRES se encontró que el accionante aún está vinculado a la Nueva EPS como cotizante activo. En esa medida, la Sala concluye que el peticionario del amparo cuenta con recursos económicos para cuidar de su familia y atender sus obligaciones.
100. Por lo anterior, la Sala encuentra que, en principio, no existe un riesgo de perjuicio irremediable sobre el mínimo vital y demás derechos de Sergio Agustín Suárez, que lleve a desplazar los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
101. Por último, la Sala observa que la parte accionada ha discutido la condición de prepensionado del accionante. Esa discusión, sin embargo, hace parte del problema jurídico de fondo que este Tribunal no abordará, en la medida en que se ha descartado la procedencia de la acción.
3. Conclusión
102. El análisis hecho por la Sala muestra que, contrario a la conclusión a la que llegó el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en el presente caso no se supera el requisito de subsidiariedad, lo que hace que la acción de tutela resulte improcedente.
103. Por ello, se procederá a revocar la decisión adoptada por el tribunal y, en su lugar, confirmar la decisión del Juzgado 011 Laboral del Circuito de Cartagena, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por Sergio Agustín Suárez Nieves contra la Superintendencia de Subsidio Familiar.