A1483/25

1.                 Hechos que fundamentaron la solicitud de amparo. El 22 de diciembre de 1997, Industria de Licores Global S.A (Licorsa o la accionante)[1] y el Departamento del Huila suscribieron el contrato de concesión 1 de 1997. De conformidad con su cláusula quinta, el término de duración del contrato sería de 10 años, comprendidos entre el 1º de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2007, “más cuatro (4) meses para su liquidación”[2]. El 20 de abril de 2008, las partes prorrogaron el plazo de liquidación del contrato hasta el 30 de septiembre de 2009[3], pero no liquidaron el contrato de forma bilateral. Por esto, la entidad territorial lo liquidó de forma unilateral mediante la Resolución 723 de 28 de diciembre de 2009. Esta decisión fue notificada el 22 de enero de 2010 a la sociedad contratista[4] quien, el 26 de enero siguiente, interpuso recurso de reposición en contra de esa decisión. No obstante, el gobernador del Departamento del Huila confirmó esa decisión mediante la Resolución 119 de 26 de marzo de 2010. Este acto administrativo fue notificado personalmente al gerente general suplente de Licorsa el 20 de abril de 2010[5].

2.                 El 30 de diciembre de 2009, Licorsa presentó la primera solicitud de conciliación prejudicial, con la finalidad de “conciliar el conflicto particular y de contenido económico derivado de la ejecución del contrato de concesión No. 001 de 1997”[6]. El 26 de marzo de 2010, las partes asistieron a la audiencia de conciliación extrajudicial pero no llegaron a un acuerdo conciliatorio, por lo que el procurador 34 judicial administrativo de Neiva declaró terminado el procedimiento y fallida la conciliación[7]. Luego, el 4 de mayo de 2010, la referida sociedad presentó una nueva solicitud de conciliación prejudicial, mediante la que pretendía que el Departamento del Huila pagara una suma de dinero derivada de la liquidación del contrato de concesión. La convocante explicó que la liquidación del contrato fue dispuesta mediante las resoluciones 723 de 28 de diciembre de 2009 y 119 de 26 de marzo de 2010, las cuales serían “objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho”[8]. El 3 de agosto de 2010, las partes contractuales asistieron a la audiencia de conciliación pero no llegaron a un acuerdo. Por tanto, la Procuraduría 153 Judicial Administrativa de Neiva tuvo por fallida la diligencia y por terminado el trámite conciliatorio[9].

3.                 El 30 de marzo de 2012, Licorsa demandó al Departamento del Huila. Esto, con la finalidad de que el juez, entre otras, (i) anulara las resoluciones 723 de 28 de diciembre de 2009 y 119 de 26 de marzo de 2010; (ii) declarara el incumplimiento del contrato de concesión por parte de la demandada; (iii) liquidara el contrato de concesión 1 de 1997 y su otrosí; y (iv) condenara a la entidad territorial a pagar una suma de dinero, en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Decreto 1 de 1984 (CCA). Mediante la Sentencia de 31 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Arauca declaró la caducidad de la acción, habida cuenta de que la sociedad presentó la demanda luego del 14 de marzo de 2012. El Tribunal expuso la forma en que contabilizó el término de caducidad[10] y precisó que la liquidación unilateral que efectuó la entidad territorial era “irrelevante, […] en tanto que el término de caducidad empezó a correr de manera irremediable desde que concluyeron los plazos legales para realizarla”[11].

4.                 El 11 de diciembre de 2019, Licorsa interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. En su criterio, el término de caducidad debía contabilizarse desde la ejecutoria de los actos administrativos mediante los que la entidad territorial liquidó el contrato de forma unilateral. Sin embargo, mediante la Sentencia de 17 de junio de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la Sentencia de 31 de octubre de 2019. A su juicio, el término de caducidad operó el 5 de marzo de 2012, pero Licorsa presentó la demanda el día 30 de marzo siguiente. La autoridad judicial explicó que “el hecho de que la Administración hubiese expedido [los actos administrativos] después de vencido el plazo legal para liquidar unilateralmente el contrato no tenía la virtualidad de modificar o ampliar el término de caducidad, pues el legislador no lo estableció así, ni la expedición de tal acto es causal de interrupción o suspensión de este término que […] es de orden público e inmodificable”[12]. Con base en distintas providencias del Consejo de Estado, la Subsección A adujo que esa corporación “puntualizó que si el plazo legalmente previsto para efectuar la liquidación concluye sin que ésta se hubiera realizado, irremediablemente el término de caducidad ya habría empezado a correr y, por ende, ninguna incidencia podía tener en el término de caducidad una liquidación posterior. Sostener lo contrario sería tanto como admitir que el término de caducidad quedara al arbitrio de alguna de las partes”[13]. Además, permitiría ampliar el término de caducidad, “por decisión de quien o quienes liquidaron el contrato por fuera de los términos legalmente previstos para ello”[14].

5.                 Solicitud de tutela. El 1º de octubre de 2024, Orlando Rojas Bustos, en su condición de representante legal de Industria de Licores Global S.A.S interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En su criterio, esa autoridad vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al derecho a la igualdad. Esto, porque al dictar la sentencia de 17 de junio de 2024 incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente horizontal y violación de la Constitución Política. Lo primero, en tanto que, de un lado, la accionada “escogió la peor”[15] interpretación sobre la forma de contabilizar la caducidad, con lo que dejó sin control los actos administrativos cuestionados. En su concepto, el término de caducidad debía computarse desde la ejecutoria de los actos administrativos de liquidación unilateral, de conformidad con el literal d) del artículo 136.10 del CCA.

6.                 De otro, manifestó que “se acog[ía] al auto de unificación”[16] de 1º de agosto de 2019 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según el cual, lo relevante para efectos del examen de la caducidad es la existencia “del acto jurídico que contiene la liquidación del contrato, no el vencimiento de los plazos convencionales o legales para que las partes lo suscriban, siempre que se haga dentro de los dos años siguientes”[17]. Para el actor, no existe ninguna razón para denegar ese mismo modo de contabilización del plazo de caducidad de la acción cuando la Administración liquida unilateralmente el contrato fuera del plazo de los dos meses que la ley previó para ese efecto”[18]. Por tanto, ese debería ser el análisis respecto del contrato de concesión 1 de 1997[19]. De hecho, el demandante aseguró que, mediante la sentencia de 13 de noviembre de 2012[20], la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado hizo un análisis similar al que propone.

7.                 Lo segundo –la configuración del defecto por violación directa de la Constitución–, por cuanto la autoridad judicial accionada vulneró de forma evidente los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia de la sociedad y debilitó la seguridad jurídica. Entre otras, aseguró que la demandada varió la forma de contabilización legal y jurisprudencial del término de caducidad e hizo una interpretación formalista y exegética de la misma. Con esta interpretación, la caducidad queda sujeta a la voluntad de la administración. Por todo lo anterior, Licorsa solicitó (i) amparar sus derechos fundamentales; (ii) dejar sin efectos la sentencia cuestionada y (iii) ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en el proceso de controversias contractuales “en la que se aplique la tesis que permite contar la caducidad de la acción a partir del día siguiente de la notificación del acto unilateral de liquidación definitivo del contrato estatal o, en todo caso, ‘a más tardar dentro de los 2 años contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe’”[21]. Esto último, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 136.10 del CCA.

8.                 Contestación de la autoridad judicial accionada y de los vinculados. Mediante oficio de 8 de octubre de 2024, el consejero de estado José Roberto Sáchica Méndez solicitó declarar improcedente la acción de tutela, “con el ánimo de preservar el respeto por la cosa juzgada, la seguridad jurídica y las garantías de la independencia y autonomía judicial”[22]. Por una parte, afirmó que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional porque la sentencia cuestionada no se opuso al auto de unificación de 1º de agosto de 2019. Ese auto excluyó de su alcance los eventos de liquidación unilateral del contrato “en el interregno del plazo de caducidad o fuera de este”[23]. En contraste, en el caso analizado, Licorsa cuestionaba el auto de liquidación unilateral que dictó el departamento del Huila “luego de los dos meses fijados por la ley para hacerlo”[24]. Además, el consejero explicó que la sentencia de 17 de julio de 2024 no se basó “en una postura sorpresiva o carente de antecedentes en la jurisprudencia”[25]. Por el contrario, se fundó en el material probatorio aportado, en las normas de orden público que regulan la caducidad y los medios de control, así como en la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable al caso. Por otro lado, adujo que la decisión reprochada no fue inhibitoria sino que, en ella, la mayoría de la sala concluyó que la acción no fue promovida dentro de la oportunidad legal. Por lo demás, el consejero Sáchica Méndez expuso que el actor promovió la tutela analizada como una instancia adicional, habida cuenta de que solo demuestra su inconformidad con la decisión y su intención de que el juez adopte su interpretación normativa.

9.                 El 9 de octubre de 2024[26], el Tribunal Administrativo de Arauca pidió negar la solicitud de amparo y, en subsidio, declararla improcedente. El tribunal sustentó sus peticiones, entre otros, en tres argumentos. Primero, la tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, habida cuenta de que el actor pretende que el juez de tutela “examine de nuevo un asunto que la jurisdicción ya analizó, y que fue resuelto en sus dos instancias”[27], a saber: la caducidad de la acción contractual. Manifestó que “no basta invocar derechos fundamentales para cumplir [dicha] exigencia”[28]. Segundo, el actor adujo una “apreciación subjetiva sobre una interpretación distinta que tiene frente a una decisión judicial”[29], por lo que, a diferencia de lo que señaló, no se trata de una irregularidad procesal. Además, sus argumentos fueron los mismos que expuso en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de caducidad. Tercero, las providencias cuestionadas tienen respaldo en las normas aplicables, así como en el precedente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, explicó la forma en la que contabilizó el término de caducidad en la sentencia de primera instancia y, además, precisó que esta decisión tuvo como fundamento algunas sentencias del Consejo de Estado que reafirmaban la postura acogida. Por lo demás, resaltó que esa decisión fue ratificada por el Consejo de Estado por razones similares.

10.            Ese mismo día[30], el Departamento del Huila solicitó, de manera principal, declarar improcedente la tutela sub examine, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Señaló que la accionada no vulneró los derechos fundamentales de la accionante y, por el contrario, garantizó su derecho a la defensa y a la contradicción. Además, precisó que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado no ha unificado su jurisprudencia respecto de la interpretación del término de caducidad en los casos de liquidación unilateral de los contratos estatales. Por esto, Licorsa no podía alegar un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente jurisprudencial en este caso particular. Asimismo, indicó que “en el contenido de la sentencia que resolvió el recurso de apelación no se avisora [sic] un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal”[31]. De manera subsidiaria, el departamento pidió al juez de tutela declarar que la accionada no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. En este punto, precisó que el precedente jurisprudencial que invocó la sociedad no era aplicable en el proceso que promovió porque se centró en la liquidación bilateral, mientras que, con su demanda, cuestionó la liquidación unilateral del contrato de concesión. Insistió en que, al respecto, “no hay ni auto ni sentencia de unificación que constituya un precedente obligatorio”[32].

11.            Sentencia de tutela de primera instancia. Mediante la sentencia de 7 de noviembre de 2024, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia de la sociedad accionante[33]. A su juicio, la Subsección A de la Sección Tercera incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. En primer lugar, el a quo explicó que la sentencia de 2012 que el actor aseguró que fue desconocida por la accionada era anterior a la de unificación de 2019. Por tanto, no la consideró “como precedente aplicable al presente asunto, dado que, precisamente, el propósito de una providencia de la Sala Plena del Consejo de Estado es unificar el criterio que hasta esa fecha había sido inconexo, con el fin de evitar afectar el derecho a la igualdad y el principio a la seguridad jurídica”[34].

12.            En segundo lugar, la Sección Quinta explicó que la providencia de unificación de 2019, fijó las siguientes dos reglas: (i) el término de caducidad de controversias contractuales debe contabilizarse “a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato”, en los términos del literal j) del artículo 164.2 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), y (ii) el apartado v) del referido literal solamente aplica “cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna”[35]. El a quo señaló que si bien dicha providencia “se ocupó de fijar los parámetros para computar la caducidad en casos en donde se profiera una liquidación bilateral”[36], sus fundamentos “se cimentaron en el criterio que había adoptado inicialmente la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, consistente en aceptar la liquidación, ya sea unilateral o bilateral, como punto de partida para contar el plazo preclusivo”[37].

13.            Con base en lo anterior, señaló que “la interpretación que más se acompasa a los principios pro homine, pro actione y pro damato, -principios que sustentaron el auto de unificación-, y a la ratio decidendi del auto de unificación, es la de entender que los efectos de la primera regla fijada son aplicables a los casos en donde se profiera una liquidación unilateral extemporánea dentro del término de caducidad, cuya tesis encontraría plena coherencia con el segundo criterio de dicha unificación que establece que ‘solo se deberá aplicar [la norma] cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna’, mientras que, en la acción contenciosa en donde se profirió la sentencia controvertida, sí hubo una liquidación”[38]. Para la mayoría de la Sección Quinta, el segundo criterio referido no se circunscribe a una liquidación específica, por lo que “abarca tanto a la unilateral como a la bilateral”[39].

14.            En ese contexto, la Sección Quinta manifestó que, en la sentencia reprochada, la Subsección A no hizo referencia al auto de unificación de 1º de agosto de 2019. Por esto, no justificó las razones por las “no se puede implementar el criterio que establece que “‘solo se deberá aplicar [el término de caducidad contemplado en la norma] cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna”[40]. Lo anterior, máxime si ese auto “se sustentó en el criterio jurisprudencial y normativo que no distingue entre los efectos de una liquidación unilateral o bilateral extemporánea, siempre que se profiera dentro del término de los dos años posteriores al plazo para liquidar el contrato estatal de forma unilateral”[41]. Por lo anterior, el ad quem dejó sin efectos la sentencia de 17 de junio de 2024 cuestionada y ordenó a la autoridad judicial accionada emitir una nueva decisión en la que tuviera en cuenta el auto de unificación alegado por el actor.

15.            Impugnaciones a la sentencia de tutela primera instancia. El consejero José Roberto Sáchica Méndez y el Departamento del Huila impugnaron la sentencia de primera instancia. Ambos insistieron en que el auto de 1º de agosto de 2019 no constituía un precedente aplicable al proceso de controversias contractuales que promovió Licorsa. En particular porque la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que dicha unificación no comprendía la hipótesis de liquidación unilateral del contrato estatal. Por tanto, los presupuestos fácticos y jurídicos de ambos casos eran distintos. Por su parte, el consejero de estado agregó que el a quo desconoció los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica, al tiempo que sustituyó al juez natural. Lo anterior, porque asumió el papel de unificación de jurisprudencia que no le correspondía, pese a que, en el auto de unificación referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado limitó la unificación a los casos de liquidación bilateral de contratos estatales. Asimismo, el magistrado afirmó que el juez de tutela de primera instancia vulneró el principio de autonomía judicial, al ordenar que, en la decisión de reemplazo, la Subsección accionada declarara que, de conformidad con el auto de unificación del 1º de agosto de 2019, “la acción de controversias contractuales se presentó dentro del término legal”[42] y, por tanto, emitiera un pronunciamiento de fondo. Por lo demás, insistió en los argumentos que presentó en la contestación de la tutela, según los cuales, esta carece de relevancia constitucional.

16.            Por su parte y en gracia de discusión, la entidad territorial solicitó al juez de tutela apartarse de ese precedente, “en aplicación de los principios de autonomía e independencia que guían el actuar del operador judicial y con fundamento en las diversas providencias en las que la Corte Constitucional así lo ha establecido”[43]. Por lo demás, reiteró que la acción de controversias contractuales caducó, con base en la siguiente información: el plazo de ejecución del contrato de concesión finalizó el 31 de diciembre de 2007, por lo que los 4 meses para liquidarlo de forma bilateral vencían el 31 de abril de 2008. Sin embargo, las partes prorrogaron ese plazo hasta el 30 de septiembre de 2009. Luego, el departamento tenía dos meses para liquidar de forma unilateral el contrato, los cuales fenecieron el 30 de noviembre del mismo año. Habida cuenta de que la entidad no liquidó el contrato en ese periodo, los dos años de caducidad del medio de control de controversias contractuales corrieron entre el 1º de diciembre de 2009 y el 2 de diciembre de 2011. Con la presentación de la solicitud de conciliación el 4 de mayo de 2010, Licorsa interrumpió este término, el cual se reanudó el día 5 de agosto de ese año. El término restante se cumplió el 14 de marzo de 2012, pero la demanda fue interpuesta de forma extemporánea.

17.            Sentencia de segunda instancia. Mediante la sentencia de 6 de febrero de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó la solicitud de amparo. Esta autoridad judicial escindió los defectos alegados por el accionante en tres, a saber: desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y defecto sustantivo. En relación con el primero, indicó que la accionada no desconoció el precedente porque la sentencia reprochada no tenía identidad fáctica ni jurídica con el auto de unificación de 1º de agosto de 2019. De un lado, por cuanto, según ese auto, no fue objeto de unificación “la definición del término de caducidad cuando la liquidación del contrato se produce por fuera, no solo de los términos fijados para la liquidación por las partes de mutuo acuerdo, sino de los establecidos para la expedición del acto de liquidación unilateral, e incluso luego de los dos años siguientes a la terminación de este último, por cuanto los supuestos del caso sub-lite no dan lugar a ello”[44] (énfasis original). De otro, habida cuenta de que la Sección Tercera fundamentó el auto de unificación “en la interpretación de la normativa que rige los procesos de controversias contractuales iniciados con posterioridad a la expedición de la Ley 1437 de 2011”[45].

18.            Sobre el defecto por violación directa de la Constitución Política, la Subsección A de la Sección Segunda explicó que este no se configuró, por cuanto “no se trató de una interpretación manifiestamente contraria a la Carta Política, y no estaban dados los supuestos de hecho para aplicar una excepción de inconstitucionalidad de la regla de caducidad prevista en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984”[46]. Finalmente, el ad quem también concluyó que la demandada no incurrió en un defecto sustantivo. Explicó que la providencia de 17 de junio de 2024 se fundó en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, disposición vigente para el momento de la presentación de la demanda. En su criterio, la interpretación no fue caprichosa y, por el contrario, “se basó en la lectura gramatical de la disposición que regía la caducidad de la acción, durante la vigencia del Decreto 01 de 1984”[47]. Por tanto, era “razonable considerar que el fenómeno de la caducidad opera en aquellos casos en los que han transcurrido dos años desde el vencimiento del término de ejecución sin que se hubiera procedido a liquidar el contrato”[48]. En esa medida, constató que con dicha interpretación la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no vulneró los derechos fundamentales de la accionante.

19.            Solicitud de aclaración y de adición de la sentencia de segunda instancia y decisión. Mediante escrito de 14 de febrero de 2025, Orlando Rojas Bustos solicitó la aclaración y adición de la sentencia de 6 de febrero de 2025. Esto, por la presunta indebida formulación del problema jurídico y por la omisión en la valoración del escrito que presentó para oponerse a las impugnaciones de la sentencia. Por medio del auto de 6 de marzo de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las solicitudes del accionante. De un lado, porque el error formal en el que incurrió al formular el problema jurídico no afectó “de modo alguno el fondo del fallo ni mucho menos los fundamentos sobre los cuales este se resolvió”[49]. De otro, por cuanto el juez de tutela “no está obligado a considerar escritos adicionales destinados a controvertir” las impugnaciones al fallo de primera instancia, porque “exceden los límites establecidos dentro del marco procesal”[50]. Para la Subsección, “[a]dmitir los argumentos expuestos en el escrito adicional presentado por el actor vulneraría el principio de preclusión y desnaturalizaría el trámite de la impugnación”[51].

20.            Selección del expediente por la Corte Constitucional y competencia de la Sala Plena. Por medio del auto de 30 de mayo de 2025, la Sala de Selección Número Cinco seleccionó el expediente sub examine. Por sorteo, este fue asignado a Sala Séptima de Revisión, presidida por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera. En sesión de 13 de agosto de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumió el conocimiento del expediente.

21.            Solicitudes del magistrado José Roberto Sáchica Méndez. Mediante oficio recibido el 21 de julio de 2025[52], el magistrado Sáchica Méndez solicitó a la Corte, por una parte, “convocar una audiencia que conduzca a profundizar en los desarrollos legales” de la caducidad en contratación pública “y permita la participación del Consejo de Estado con el fin de ahondar en los razonamientos adoptados como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa”. En su criterio, la exposición de la evolución de dicha institución jurídico procesal resulta “útil a los fines que se propone en sede de revisión”. Por otra, pidió “la realización de la sesión técnica” o de cualquier mecanismo que permita su intervención. A su juicio, esto “abonará un escenario de transparencia de cara al objeto mismo del litigio seleccionado, pues éste, en el ámbito contractual, involucra unas pretensiones económicas superlativas” que subyacen en los trámites judiciales promovidos por Licorsa. Asimismo, el referido magistrado se “aco[gió] a la importancia de la directriz consignada en la Circular Interna No. 06 del 3 de septiembre de 2024” de la Corte Constitucional. Según esta directriz, “en los procesos de tutela y constitucionalidad que involucran a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado, como órganos de cierre de sus jurisdicciones, es fundamental conocer sus argumentos y criterios, e insta a que la Corte Constitucional solicite a la respectiva Alta Corte el concepto o intervención sobre la materia objeto de estudio”.