A1483/25

22.            Facultad de la Corte Constitucional para decretar pruebas de oficio. Los artículos 19 y 21 del Decreto 2591 de 1991 prevén la posibilidad de que los jueces de tutela requieran la práctica de informes al órgano o autoridad accionada y fundamenten la decisión en distintos medios de prueba. Por su parte, el artículo 63 del Acuerdo 1 de 2025 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional) dispone que la magistrada o el magistrado sustanciador podrán decretar pruebas, “[c]on miras a la protección inmediata y efectiva del derecho fundamental vulnerado y para allegar al proceso de revisión de tutela elementos de juicio relevantes”. Además, instituye que las pruebas recaudadas serán puestas a disposición de las partes o de los terceros con interés por un término no mayor a tres días, “para que se pronuncien sobre las mismas”. A su vez indica que la Sala podrá ordenar la suspensión de términos del proceso, de ser necesario, por un término máximo de tres meses contados a partir de la fecha de notificación del auto que ordene tal suspensión, salvo que “por la complejidad del asunto, el interés nacional o la trascendencia del caso o por causas extraordinarias, sea conveniente un término mayor, que no podrá exceder de seis” meses.

23.            Facultad de la Corte Constitucional para convocar audiencias o sesiones técnicas. Los artículos 66 a 72 del Acuerdo 1 de 2025 regulan las reglas de la realización de audiencias públicas en el marco de los trámites que deben surtirse ante la Corte Constitucional. En particular, facultan a la Sala Plena para convocar a estas audiencias a quienes deban intervenir en ellas, “teniendo en cuenta los antecedentes del acto objeto de juzgamiento constitucional y la importancia y complejidad de los temas”. Asimismo, habilitan a la magistrada o al magistrado sustanciador a realizar modificaciones puntuales y urgentes a la agenda aprobada por la Sala, las cuales, en cualquier caso, deberán “atender a los lineamientos temáticos aprobados” por esta. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la decisión de decretar este tipo de audiencias tiene como propósito “profundizar en los argumentos expuestos en el curso del proceso, aclarar hechos relevantes en casos de importancia nacional o de gran complejidad”[53].

24.            Respecto a las sesiones técnicas, la Corte Constitucional ha precisado que estas actuaciones buscan profundizar en temáticas especializadas relevantes “para la precisión técnica del asunto”[54]. Si bien la realización de estas diligencias es “realmente excepcional y depende de la decisión discrecional de la Sala Plena o de la Sala de Revisión de Tutelas a la que haya sido asignado el conocimiento del caso”[55], constituyen instrumentos pertinentes, conducentes y útiles “para efectos de ilustrar las cuestiones que tienen incidencia al interior de un proceso constitucional”[56]. Lo anterior, habida cuenta de que no tienen una naturaleza adversarial sino deliberativa, participativa y democrática, que pretende que la Corte recaude elementos de juicio relevantes o profundice en aquellos que obran en el expediente, para adoptar la decisión que en derecho corresponda[57].

25.            Facultad de la Corte Constitucional para solicitar conceptos a otras autoridades judiciales. De conformidad con lo dispuesto en la Circular Interna n.° 6 de 3 de septiembre de 2024 emitida por la Presidencia de la Corte Constitucional, en las decisiones de tutela o de constitucionalidad que involucren a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, los despachos de esta Corte pueden solicitar a la respectiva corporación “el concepto o intervención sobre el asunto objeto de estudio”. Esto, para conocer sus argumentos y criterios, con la finalidad de “garantizar la seguridad jurídica”, favorecer “un diálogo jurisprudencial enriquecedor” y contribuir “a la predictibilidad y consistencia del ordenamiento jurídico”, así como a la “confianza en el sistema judicial”.

26.            Necesidad de decretar la práctica de pruebas de oficio. De acuerdo con la contextualización de la solicitud de amparo, las actuaciones que desplegó el magistrado José Roberto Sáchica Méndez en el trámite de tutela en representación de la autoridad judicial accionada, así como la información que obra en el expediente, la Sala Plena considera necesario decretar y practicar pruebas de oficio adicionales para contar con mayores elementos de prueba para la revisión de las decisiones judiciales. En consecuencia, convocará a una sesión técnica para profundizar en temáticas especializadas relevantes para la definición del asunto y solicitará a la Sección Tercera del Consejo de Estado que rinda un concepto sobre el asunto objeto de estudio por la Corte Constitucional.

27.            Convocatoria formal a una sesión técnica. La Sala Plena considera necesario decretar la celebración de una sesión técnica en el expediente de la referencia, en consideración de los argumentos expuestos por las partes del trámite de tutela, así como por los argumentos que presentó el magistrado Sáchica Méndez, quien fue ponente de la providencia cuestionada por el accionante en sede de tutela. Lo anterior, con la finalidad de profundizar en los aspectos técnico-jurídicos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que rodean la solicitud de amparo y conocer el concepto de expertos en la materia. En particular, la sesión girará en torno a la caducidad de la acción –hoy medio de control– de controversias contractuales, así como a la liquidación de los contratos estatales, con la finalidad de recaudar información relevante para resolver el caso concreto. Para adelantar esta sesión técnica, la Corte adoptará la siguiente metodología y reglas para su convocatoria.

28.            Lugar, fecha y hora de la sesión técnica. La sesión técnica se llevará a cabo de manera presencial en el Palacio de Justicia de la ciudad de Bogotá D.C. Dicha diligencia será convocada para el 20 de octubre de 2025, en el horario de 8:00 a.m. a 12:00 p.m. Quienes estén en imposibilidad de asistir presencialmente podrán intervenir de manera virtual, para lo cual deberán informar al respecto a más tardar tres días antes de la fecha fijada para la sesión técnica, al correo electrónico [email protected].

29.            Eje temático de la sesión técnica. La sesión técnica abordará un eje temático sobre la caducidad de la acción –hoy medio de control– de controversias contractuales. El objeto de controversia en el asunto sub examine gira en torno a las reglas de caducidad aplicables a aquellos casos en los que la Administración liquida un contrato de manera unilateral luego del vencimiento de los términos contractuales y legales para su liquidación bilateral y unilateral, pero antes del vencimiento del término de dos años dispuesto en la ley. Este debate permitirá que la Corte obtenga elementos de juicio para examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad en el caso sub examine.

30.            Los antecedentes, las intervenciones de los sujetos procesales, así como los demás elementos que conforman el expediente dan cuenta de que existen al menos dos posturas dispares sobre la forma en que el juez de lo contencioso administrativo debe contabilizar el referido término de caducidad. Por un lado, el accionante considera que, en aquellos eventos en que el Estado liquida de forma extemporánea el contrato estatal, pero dentro del término de dos años luego del vencimiento de la oportunidad legal para la liquidación unilateral, este término inicia a correr desde la ejecutoria de los actos administrativos de liquidación unilateral extemporánea y no antes. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el literal d) del artículo 136.10 del CCA, así como en el Auto de unificación de 1º de agosto de 2019 y de otra providencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado anterior a esa unificación[58]. Esta postura también fue asumida por una de las magistradas de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que salvó su voto en la Sentencia de 17 de junio de 2024, objeto de la solicitud de amparo.

31.            Por otro lado, la autoridad judicial accionada sostiene que el término preclusivo debe contabilizarse a partir del vencimiento del plazo legal con el que cuenta la Administración para liquidar el contrato de forma unilateral. Esta postura está estrechamente relacionada con la Sentencia de 17 de junio de 2024 objeto de la acción de tutela, la cual tiene fundamento en distintas providencias a las que hizo referencia la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Asimismo, la demandada sostiene que el Auto de unificación de 2019 no resultaba aplicable al caso concreto. En este mismo sentido, uno de los magistrados que integra la Subsección A referida aclaró su voto en la providencia cuestionada, al indicar que la postura que asumió la mayoría “corresponde a la aplicación jurisprudencial forjada bajo el Decreto 01 de 1984”. A su vez, precisó que el auto de unificación de 2019 era aplicable a las liquidaciones bilaterales luego del vencimiento de los plazos iniciales para liquidar el contrato de común acuerdo o de forma unilateral, que no a las liquidaciones unilaterales extemporáneas. Esta postura también fue asumida por el ad quem, quien indicó que el auto de unificación no tenía identidad fáctica ni jurídica con el asunto analizado. Entre otras, porque se basó en la interpretación de las disposiciones que rigen los procesos de controversias contractuales que iniciaron en vigencia del CPACA.

32.            A partir de ese contexto, la Sala Plena advierte que, en el marco la controversia que debe resolver, surgen interrogantes respecto de (i) las reglas legales y jurisprudenciales de caducidad aplicables a las controversias contractuales en vigencia del CCA y del CPACA; (ii) el contenido y alcance de las reglas de unificación del Auto de 1º de noviembre de 2019 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como el impacto de esas reglas de unificación; (iii) los efectos de la liquidación unilateral o bilateral extemporáneas en la determinación de las reglas de caducidad aplicables a la acción que se derive del contrato liquidado en esos términos y (iv) las tensiones entre las posturas jurisprudenciales asumidas por las subsecciones de la Sección Tercera en la materia. La ilustración a la Corte sobre estos asuntos le permitirá enfocar el análisis sobre la posible incidencia en los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. En ese contexto, la Sala formulará las siguientes preguntas orientadoras de este eje temático:

(i)        ¿Cuáles son las reglas legales y jurisprudenciales sobre la liquidación de los contratos estatales y de la caducidad de las controversias contractuales aplicables a las demandas presentadas en vigencia del CCA y aquellas instauradas en vigencia del CPACA? Las respuestas a este interrogante deberán permitirle a la Corte constatar cuáles eran las reglas concretas aplicables al contrato suscrito entre Licorsa y el Departamento del Huila (supra., pár. 1), así como a la demanda que dicha sociedad formuló en contra de la entidad territorial (supra., pár. 3). Al mismo tiempo, si existen diferencias entre las reglas de caducidad de este tipo de controversias en cada uno de esos cuerpos normativos o si, por el contrario, son sustancialmente idénticas. En caso de que sean distintas, las respuestas deberán permitir que la Sala identifique cuáles son esas diferencias entre uno y otro régimen y sus respectivos fundamentos.

(ii)     ¿Debe considerarse que un acto de liquidación unilateral extemporáneo es válido y eficaz para efectos de la caducidad, o se encuentra viciado por falta de competencia temporal de la administración? De ser válido y eficaz, ¿cuál es el medio de control judicial procedente frente a un acto de liquidación unilateral extemporáneo: la acción contractual o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo? Las respuestas a este interrogante deben permitirle a la Sala Plena constatar cuáles son las reglas aplicables a los efectos jurídicos de la extemporaneidad y cuál sería el medio de control idóneo para cuestionar este tipo de actos administrativos.  

(iii)   ¿Cuáles son las reglas legales y jurisprudenciales de caducidad aplicables a las controversias contractuales que surgen de contratos liquidados de forma extemporánea –unilateral o bilateralmente–, es decir, luego del vencimiento de los plazos contractuales y legales para su liquidación? ¿Cuáles son las razones que fundamentan la distinción entre la contabilización del término de caducidad de aquellos contratos liquidados unilateralmente de los que fueron liquidados bilateralmente? Las respuestas a estos interrogantes deberán permitirle a esta Corte constatar si las reglas varían en atención al cuerpo normativo vigente para el momento de la presentación de la demanda –CCA o CPACA– y si la forma de liquidación extemporánea incide en la manera en que debe contabilizarse el término preclusivo. En caso de que esto último sea así, será pertinente precisar las razones por las que los dos tipos de liquidación reciben tratamientos jurídicos distintos y con base en qué fundamentos legales o jurisprudenciales.

(iv)   ¿Cuál fue el objeto de la unificación que adoptó la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante el auto de 1º de noviembre de 2019? La respuesta a este interrogante deberá permitirle a la Corte constatar los siguientes tres aspectos relevantes.

(a)  Si la unificación cobija los casos de liquidaciones extemporáneas realizadas antes del vencimiento de los 2 años posteriores a la finalización del término para la liquidación unilateral por parte de la Administración. Esto, habida cuenta de que el auto precisó que escapaba “a esta unificación, la definición del término de caducidad cuando la liquidación del contrato se produce por fuera, no solo de los términos fijados para la liquidación por las partes de mutuo acuerdo, sino de los establecidos para la expedición del acto de liquidación unilateral, e incluso luego de los dos años siguientes a la terminación de este último, por cuanto los supuestos del caso sub-lite no dan lugar a ello”. Pese a esto, en su resolutivo primero indicó que unificaría su jurisprudencia “en relación con el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales de contratos que han sido liquidados después de haber vencido el término convencional y/o legalmente dispuesto para su liquidación, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento de este último […]” (énfasis añadido).

(b) Si la unificación aplica únicamente a los casos de liquidaciones bilaterales extemporáneas o también de liquidaciones unilaterales extemporáneas y las razones de la eventual distinción de esas reglas. En particular, porque en dicha providencia, la Sección Tercera señaló que la unificación sería sobre el “término de caducidad del medio de control de controversias contractuales en contratos con liquidación bilateral extemporánea”[59], al tiempo que, en el resolutivo primero sobre la regla de unificación no distinguió si la liquidación debía ser unilateral o bilateral. Además, esa sección del Consejo de Estado aseguró que “conforme al criterio unificado que aco[gía …] resulta innecesario establecer si la liquidación ocurrió unilateral o bilateralmente”.

(c)  Si la unificación aplica solo a las demandas instauradas en vigencia de la Ley 1150 de 2007 y del CPACA, en atención a que la Sección Tercera se refirió a esas reglas para resolver el caso concreto, o si se extiende a aquellas demandas presentadas en vigencia del CCA, como el caso que compete a esta Corte. Esto último, máxime si la referida sección indicó que “para los fines de la unificación […] el régimen jurídico del contrato viene irrelevante en razón del sentido que tiene el criterio que adopta la Sala, puesto que el objeto de esta unificación radica en el entendimiento que en lo sucesivo ha de darse al término de caducidad fijado en el apartado iii del literal j. del numeral 2 del artículo 164 del CPACA respecto del hito inicial de su conteo, y conforme al criterio unificado que acoge la Sala resulta innecesario establecer si la liquidación ocurrió unilateral o bilateralmente”.

(v)      ¿Cuál ha sido el alcance que las subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado le han dado al Auto de unificación de 1º de noviembre de 2019? En particular, ¿a qué tipo de controversias contractuales han sido aplicadas las reglas de esa providencia? Las respuestas a este interrogante deberán permitirle a la Corte constatar, de un lado, si esas reglas de unificación han sido aplicadas solamente a las controversias derivadas de liquidaciones bilaterales extemporáneas o también a las unilaterales. En concreto porque, prima facie, la Sala Plena advierte algunos asuntos relacionados con liquidaciones unilaterales extemporáneas que han sido resueltos con base en estas reglas de unificación. De otro lado, si esas subsecciones han aplicado esas reglas de unificación únicamente a demandas instauradas en vigencia del CPACA o también del CCA.

(vi)   ¿Qué criterios deben observar los jueces de lo contencioso administrativo para asegurar una aplicación uniforme de las reglas de caducidad frente a contratos liquidados extemporáneamente, evitando decisiones contradictorias entre subsecciones?

33.            Aspectos sobre los intervinientes y los asistentes a la sesión técnica. La Sala Plena invitará a Licorsa, a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al Departamento del Huila y al Tribunal Administrativo de Arauca[61] para que, si a bien lo tienen, participen como espectadores en la sesión técnica que será convocada por la Sala Plena. Asimismo, la Corte convocará a la sesión técnica a la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Si bien la subsección accionada forma parte de la Sección Tercera convocada, la Sala precisa que su participación en la diligencia no será como parte demandada en el trámite de tutela, sino como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, ante la necesidad de indagar por las posturas jurisprudenciales relacionadas con las preguntas orientadoras.

34.            A su vez, la Sala Plena convocará a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, a la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado de la Procuraduría General de la Nación, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados Administrativistas, así como a las siguientes instituciones educativas: Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional de Colombia, Universidad de los Andes, Universidad de Antioquia y Universidad del Norte. Para el caso de las autoridades públicas convocadas, deberán actuar por medio de la máxima autoridad responsable, salvo autorización expresa de la Corte. Solo podrán delegar su participación en la sesión en autoridades especializadas de nivel directivo y deberán informar quiénes participarán de esta diligencia. Para tales efectos, a más tardar tres días antes de la fecha fijada para la sesión técnica, deberán enviar sus nombres, cargos e identificación al correo electrónico [email protected].

35.            Agenda y parámetros de la intervención en la sesión técnica. En la sesión técnica, los intervinientes deberán tener en cuenta los siguientes parámetros para su presentación:

(i)          Respetar el tiempo asignado en la agenda, de tal forma que expongan la información precisa que estimen significativa para la diligencia.

(ii)        Preparar de manera concreta y clara las consideraciones relevantes y prioritarias para el desarrollo de la sesión técnica con base en las preguntas orientadoras formuladas.

(iii)     Presentar un resumen de la intervención el día de la instalación de la sesión técnica ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, junto con los soportes legales, jurisprudenciales o doctrinarios que consideren relevantes en relación con las preguntas orientadoras. En caso de que requieran proyectar presentaciones digitales, deberán enviarlas tres días antes de la fecha prevista para la diligencia al correo [email protected].

(iv)      Permanecer hasta el final de la sesión técnica, con la finalidad de responder los interrogantes de las y los magistrados de la Sala Plena.

(v)        Informar si asistirán de manera presencial o virtual a la sesión técnica. En caso de que no puedan participar de ninguna de estas formas, podrán enviar sus conceptos por escrito hasta el término dispuesto para la práctica de la sesión técnica. La Corte, por medio de la Secretaría General, proporcionará a los expertos copia de la acción de tutela y de las decisiones judiciales objeto de revisión, lo cual solo tiene por finalidad propiciar la participación en la sesión técnica. Por tanto, no podrán compartir, publicitar o utilizar los documentos remitidos con otros fines.

(vi)      Manifestar en la sesión técnica y en el concepto si tienen algún conflicto de interés.

(vii)   Remitir, dentro de los cinco días siguientes a la celebración de la diligencia, sus intervenciones con los respectivos soportes legales, jurisprudenciales o doctrinarios.

36.            La agenda, la metodología y la lista de autoridades, expertos técnicos y demás invitados podrán modificarse oportunamente mediante una providencia dictada por la magistrada sustanciadora. La Corte tiene la facultad para modificar aspectos relacionados con este tipo de diligencias judiciales, incluyendo sus participantes, para lo cual autorizará a la magistrada sustanciadora. Por su parte, la moderación de la sesión técnica, así como la elaboración del acta, estarán a cargo de la Secretaría General de la Corte Constitucional. La grabación de la diligencia, el acta y los informes presentados ante la Secretaría General como resultado de la sesión técnica serán trasladados a las partes e intervinientes del proceso de tutela.

37.            Los invitados e intervinientes en la sesión técnica intervendrán en el siguiente orden:

38.            Solicitud de concepto a la Sección Tercera del Consejo de Estado. Con la finalidad de promover un diálogo jurisprudencial con la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como de garantizar la seguridad jurídica y la confianza en el sistema judicial, la Sala Plena de la Corte Constitucional solicitará a esa autoridad judicial que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, y si lo estima pertinente, rinda su concepto sobre el asunto objeto de estudio. En esa medida, ordenará que la Secretaría General de la Corte remita el enlace del expediente a los magistrados José Roberto Sáchica Méndez y Alberto Montaña Plata, presidente y vicepresidente de esa sección, para los fines pertinentes. Esta prueba será puesta a disposición de las partes y de los demás intervinientes en el trámite de tutela por un término de tres días, junto con los demás documentos que la Sala recaude con ocasión de la sesión técnica que convocará.

39.            Suspensión de términos. Habida cuenta de que la Sala asumió el conocimiento de este expediente en la sesión de 13 de agosto de 2025 y con el fin de garantizar el derecho al debido proceso de las partes y de los intervinientes del trámite de tutela, mediante la oportunidad procesal suficiente para permitir el traslado y la valoración efectiva de las pruebas que se deriven de la sesión técnica, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispondrá la suspensión de los términos procesales para decidir por dos meses contados a partir de la fecha de la presente providencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 63 del Acuerdo 1 de 2025.