Sentencia C-070/20

1. El 8 de mayo de 2019, el ciudadano Sebastián Carbono Barrios presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”.

2. Por medio de Auto del 23 de mayo de 2019 se resolvió admitir la demanda y solicitó a los secretarios generales de ambas cámaras que remitieran las Gacetas del Congreso en las que se evidenciara el proceso de formación de la Ley 1940 de 2018^[1]. Asimismo, (i) ordenó comunicar de la iniciación de este proceso al Presidente de la República[2], (ii) invitó a participar en este proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante “Ministerio de Hacienda”), la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de derecho de las universidades Pontificia Bolivariana, de los Andes, de Antioquia, de Medellín, de Nariño, del Norte, Externado, Javeriana, Libre, Nacional, Mariana, del Rosario y Sergio Arboleda[3], (iii) ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia[4] y (iv) ordenó fijar en lista el proceso de la referencia para que los ciudadanos pudieran intervenir, todo esto luego de que se hubieren practicado las pruebas decretadas.

3. Por medio de Auto del 14 de agosto de 2019[5], luego de haberse practicado las pruebas decretadas[6], se dispuso dar cumplimiento a las demás órdenes del auto admisorio de la demanda. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General recibió, en orden cronológico, las siguientes intervenciones: 1) la de la Universidad Libre de Bogotá[7], 2) la de la Universidad Pontificia Bolivariana[8] y 3) la del Ministerio de Hacienda y de Crédito Público[9]. También se recibió el Concepto 6661 del 30 de septiembre de 2019, suscrito por el Procurador General de la Nación[10].

A.          NORMA DEMANDADA

4. A continuación, se transcribe el texto del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018, con lo demandado en subrayas, así:

“LEY 1940 DE 2018

(noviembre 26)

Diario Oficial No. 50.789 de 26 de noviembre de 2018

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA

Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

[…]

TERCERA PARTE

DISPOSICIONES GENERALES

[…]

CAPÍTULO III

DE LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR

ARTÍCULO 31. A través del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) - Nación se constituirán con corte a 31 de diciembre de 2018 las reservas presupuestales y cuentas por pagar de cada una de las secciones del Presupuesto General de la Nación, a las que se refiere el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Como máximo, las reservas presupuestales corresponderán a la diferencia entre los compromisos y las obligaciones, y las cuentas por pagar por la diferencia entre las obligaciones y los pagos.

Para las cuentas por pagar que se constituyen a 31 de diciembre de 2018 se debe contar con el correspondiente programa anual mensualizado de caja de la vigencia, de lo contrario deberán hacerse los ajustes en los registros y constituir las correspondientes reservas presupuestales. Igual procedimiento se deberá cumplir en la vigencia 2019.

Si durante el año de la vigencia de la reserva presupuestal o de la cuenta por pagar desaparece el compromiso u obligación que las originó, se podrán hacer los ajustes respectivos en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) Nación.

Como quiera que el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) Nación refleja el detalle, la secuencia y el resultado de la información financiera pública, registrada por las entidades y órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, no se requiere el envío de ningún soporte físico a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, ni a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, salvo que las mismas lo requieran.

PARÁGRAFO. Previo a iniciar la ejecución de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar constituidas con corte a 31 de diciembre de 2018, las entidades deberán clasificarlas en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) Nación de acuerdo con el nuevo Catálogo de Clasificación Presupuestal establecido por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional.”

B.          LA DEMANDA

5. El actor solicitó la declaratoria de inexequibilidad del aparte demandado con fundamento en un único cargo:

Cargo único: desconocimiento de la reserva de ley orgánica

6. El actor argumentó que la norma demandada, que corresponde a una ley ordinaria de presupuesto, estaría adicionando un requisito para la constitución de cuentas por pagar no contemplado en artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto[11] (en adelante “EOP”). Debido a lo anterior, estimó que se estaría reformando el artículo antes mencionado, desconociendo la reserva de ley orgánica establecida en los artículos 151 y 352 de la Constitución.

7. Para explicar su argumento, señaló que el artículo 89 del EOP establece los requisitos para la constitución de las cuentas por pagar, según los cuales estas deben corresponder (i) a los anticipos pactados en los contratos o (ii) a las obligaciones, derivadas de la entrega de bienes y servicios. Para el accionante, “la Ley Ordinaria 1940 de 2018, modifica el EOP adicionando un requisito para constituir las Cuentas por Pagar, como es ‘contar con el correspondiente programa anual mensualizado de caja de la vigencia’, lo cual no se ajusta a los preceptos de la Ley Orgánica e invade su órbita de competencia”[12].

8. Argumentó también que el incumplimiento del requisito que estaría introduciendo el aparte demandado, consistente en contar con un programa anual mensualizado de caja (en adelante “PAC”), implicaría transformar una cuenta por pagar en una reserva presupuestal, “lo que contraviene flagrantemente las disposiciones, procedimientos y principios contenidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, toda vez que en ésta se determinan y se diferencian claramente los requisitos para constituir las Reservas Presupuestales y las Cuentas por Pagar”[13]. Para el demandante esto es especialmente grave, pues las reservas presupuestales corresponden a compromisos que no se hubiesen cumplido en la anualidad, no así a anticipos ya pactados o entregas efectivamente ejecutadas, como ocurriría en el caso de las cuentas por pagar.

9. El demandante señaló que, como consecuencia de las modificaciones introducidas por la norma demandada para la constitución de las cuentas por pagar, “la norma acusada viola los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 151 y 352, toda vez que en éstos se determina que las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deben establecerse mediante leyes orgánicas; por lo tanto, el artículo 31 de la Ley Ordinaria 1940 de 2018 contraría los mandatos constitucionales referidos, al invadir la órbita de competencia de la Ley Orgánica de Presupuesto”[14].

C.          INTERVENCIONES[15]

10. Durante el trámite del presente asunto se recibieron tres conceptos. El Ministerio de Hacienda solicitó a la Corte inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la demanda, mientras que las universidades Libre y Pontificia Bolivariana le solicitaron a la Corte que declarara la inexequibilidad de la norma censurada.

11. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expuso que la demanda carecía de aptitud sustancial, por lo que la Corte debía inhibirse de pronunciarse de fondo. Destacó que el actor no estructuró debidamente el concepto de la violación, pues asignó al artículo 89 del EOP un alcance errado, concluyendo con base en dicho equivoco que la norma demandada lo modificaba. Así, aclaró que “[e]l referido artículo 89 del EOP tan solo establece cuál debe ser el contenido de las cuentas por pagar; mas no establece el procedimiento presupuestal que se debe llevar a cabo para la constitución formal de dichas cuentas por pagar”[16].

12. El Ministerio explicó que la norma orgánica determinaría la naturaleza de las cuentas por pagar, mientras que la norma demandada estaría definiendo un asunto distinto, a saber, la forma para constituirlas presupuestalmente. Afirmó que “la norma acusada exige el cumplimiento de un requisito formal para la constitución de cuentas por pagar mas no se refiere a su contenido material. Los componentes de la cuenta por pagar siguen siendo los mismos: ‘las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios’. Sin embargo, la ley 1940 de 2018 establece un requisito que tan solo debe ser acreditado por la entidad para constituir de manera adecuada la cuenta por pagar: debe contar con programa anual mensualizado de caja de la vigencia”[17].

13.  El Ministerio de Hacienda puntualizó que la norma demandada, contrario a contravenir la norma orgánica de presupuesto, apunta al cumplimiento del mandato que defiere al Gobierno la competencia para definir los actos y procedimientos para darles cumplimiento (EOP Arts. 116 y 117). Especificó que, en el caso de las cuentas por pagar, este mandato implica que es el Gobierno el que debe determinar “los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento” de lo establecido en el artículo 89 del EOP, que comprende la constitución de cuentas por pagar, y fue precisamente a través de la ley de presupuesto que tales requisitos se articularon.

14. En suma, destacó que la norma demandada “no tiene el potencial para modificar el EOP pues el procedimiento para la constitución de las cuentas por pagar no se encuentra regulado en el EOP, sino en las leyes anuales de presupuesto y en el Decreto 1068 de 2015”[18], lo que redunda en el incumplimiento del requisito de certeza del cargo. En efecto, “no es una afirmación veraz […] que la norma acusada adiciona un requisito a un artículo del EOP, pues el EOP no se refiere, ni siquiera de manera sucinta, a la materia procedimental de las cuentas por pagar”[19].

15. La Universidad Libre de Bogotá solicitó que se declarara la inexequibilidad de la norma demandada por desconocer la reserva de ley orgánica pues, en su concepto, el artículo 31 de la Ley 1940 está “regulando materias sustanciales de la constitución de las cuentas por pagar y las reservas presupuestales”[20]. Destacó que a pesar de que cualquier cuenta por pagar no podría cancelarse si no se encuentra dentro del PAC, lo demandado está “complementando el procedimiento de la constitución”[21] de las cuentas por pagar con elementos que no están definidos en los artículos 73, 74 u 89 del EOP. En este sentido, a pesar de que el PAC es una importante herramienta de planeación “ello no es óbice para que las normas las cuales reglamenta (sic) su composición (cuentas por pagar y reservas presupuestales) deba ser reglamentada por una ley ordinaria, cuando la [Constitución Política] ha previsto una serie de características de las leyes orgánicas”[22].

16. Señaló también que la norma demandada “es disposición emanada del último inciso del art. 89 del [EOP]”[23], a saber, el que establece que “[e]l Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento”, pero ello no excusa que la regulación acerca de la configuración de las cuentas por pagar y de las reservas deba ser desarrollada por medio de leyes orgánicas, situación que no ocurrió en el presente caso.

17. La Universidad Pontificia Bolivariana, en su concepto técnico, también solicitó que se declarara la inexequibilidad de la norma demandada. Consideró fundamental enfocar el análisis en su objeto, determinando que “el aspecto regulado en la norma demandada se refiere a la regulación en lo relativo al manejo de las reservas presupuestales”[24]. Con base en lo anterior, destacó que el artículo 151 de la Constitución establece que “el asunto relativo al manejo de reservas presupuestales debe ser regulado mediante una ley orgánica atendiendo a la relevancia jurídica de tal tema para la nación”[25], y que se opone a lo estipulado en el artículo 89 del EOP. Concluye señalando “que la norma de inferior jerarquía (Ley 1940 de 2016) que genera la antinomia es la que debe ser extraída del ordenamiento jurídico con relación al apartado del enunciado normativo que genera dicha contradicción normativa”[26].

D.          CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

18. Por medio del Concepto 6661 del 30 de septiembre de 2019, el Procurador General de la Nación solicitó que la norma demandada fuera declarada exequible. Señaló que la inclusión del requisito de constitución del PAC “no vulnera la reserva de ley orgánica porque el programa anual mensualizado de caja es un elemento para efectos del procedimiento de constitución de las reservas y cuentas por pagar, razón por la cual no implica derogar, suprimir o modificar sustancialmente el artículo 89 de la Ley orgánica”[27]. A partir del artículo 73 del EOP y de la sentencia C-006 de 2012, explicó que “la función específica de las disposiciones generales contenidas en la ley anual de presupuesto [es la de] de asegurar la correcta ejecución del presupuesto”[28] y eso es lo que precisamente hace la norma demandada, pues “la aplicación del [PAC] en el segmento normativo acusado tiene relación con la correcta ejecución del presupuesto con el fin de definir el monto máximo de los fondos disponibles para el cumplimiento de los compromisos de la vigencia, de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar”[29], efectivizando por este medio la normativa orgánica relacionada con dicho instrumento de planificación.

19. En suma, los conceptos allegados a la Corte en relación con la presente demanda se resumen en lo siguiente: