I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos: (i) Juan Estaban Sanín Gómez y Manuel José Castro Noreña (D-13576) y (ii) Juan Manuel Charry Urueña (D-13593) formularon, por separado, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. Las demandas fueron acumuladas y asignadas por reparto al magistrado Alberto Rojas Ríos.
Demanda del expediente D-13576
Los actores demandaron, en concreto, el aparte normativo “(…) el Gobierno nacional, con base en estudios técnicos, determinará el valor máximo de estas comisiones”, contenido en el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, por transgredir los artículos 13, 158 y 333 de la Carta Política[1].
Para desarrollar su postura[2], (i) señalaron que esta norma habilita al Gobierno Nacional para fijar el precio que pueden cobrar los corredores de seguros, agencias y agentes de seguros que se dedican a la intermediación en el ramo asegurador de riesgos laborales. Así, esta regulación impediría a los actores del mercado fijar “los precios de sus bienes y servicios” y “que los negocien con sus destinatarios”. De esta manera, señalaron, el Estado perturba el derecho a la libre competencia. En sustento de su afirmación, también acudieron a varios artículos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Argumentaron[3] (ii) que la norma contiene una diferenciación entre los corredores de seguros, agencias y agentes de seguros que se dedican a la intermediación en el ramo asegurador de riesgos laborales y los que se dedican a la intermediación en los demás ramos del mercado asegurador, aun cuando “se dedican profesionalmente a la misma actividad (…) se trata de intermediarios para la colocación de seguros en el mercado”. Lo anterior, en razón a que los primeros tendrían una comisión máxima fijada por el Gobierno Nacional, al amparo de la disposición demanda, mientras que los segundos tendrían un régimen de libre competencia en precios. Esta distinción, a su juicio, carece de justificación, “al amparo de lo dispuesto por el artículo 2.30.1.1.4 del Decreto 2555 de 2010”, que protege la libre competencia entre distintos intermediarios y entidades aseguradoras.
Finalmente, (iii) señalaron que la disposición demandada vulnera el principio de unidad de materia[4], toda vez que no es un medio idóneo para la consecución de las finalidades previstas en la parte general del PND. Esto por cuanto, a su juicio, no existe una “relación evidente de medio a fin entre la fijación de precios máximos pagaderos como contraprestación por la intermediación de seguros en el ramo de riesgos laborales y la consecución de la igualdad de oportunidades para todos los colombianos”. En ese sentido –apuntaron–, a la luz de la sentencia C-092 de 2018, la disposición demandada no es una medida "inequívocamente efectiva para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan".
Demanda del expediente D-13593
El actor cuestionó el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 por transgredir los artículos 13, 16, 38, 150, 158, 189-25, 333, 334, 339 y 341 de la Carta Política. En su sentir, esta disposición “no tiene relación directa ni específica con los planes y programas de la Ley 1955 de 2019, violando la unidad de materia; desconoce los principios constitucionales de la autonomía de la voluntad privada, libre competencia y la libertad contractual al establecer que la comisión de los intermediarios queda sujeta: i) al arbitrio exclusivo de una de las partes, ii) al tope fijado por el Gobierno, iii) que la ARL cumpla con los deberes propios de cobertura de las prestaciones del sistema, y iv) que el pago se haya asignado, de modo específico, a los gastos administrativos de la ARL”[5].
En criterio del actor[6], (i) la norma que se cuestiona modificó “de manera injustificada, desproporcionada e irrazonable las condiciones con las cuales el intermediario de seguros tenía derecho a recibir la comisión por la labor realizada”. En este caso, agregó, la ley otorgó un trato diferencial, como quiera que dio un carácter “eventual” a dicha comisión, dado que su valor depende de los criterios determinados por el Gobierno y la ARL.
(ii) El actor señaló que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 implica riesgos fundamentales para las sociedades intermediarias de seguros del Sistema General de Riesgos Laborales (SGRL), toda vez que “la fijación de la comisión estaría sujeta al tope fijado discrecionalmente por el Gobierno, además del cumplimiento de las condiciones adicionales para la causación efectiva de la misma”. Según su postura, “ya no basta únicamente con que se haya celebrado el contrato o negocio para que el intermediario tenga derecho al pago de la comisión”[7].
Por último, (iii) el actor señaló que el Legislador no puede legislar de manera parcializada ni establecer criterios adicionales a las comisiones de los intermediarios de seguros. Desde su punto de vista, esta reglamentación afecta única y exclusivamente a un grupo de personas, estos intermediarios[8].
Auto inadmisorio
Las demandas, luego de un análisis conjunto, fueron inadmitidas, mediante auto del 6 de diciembre de 2019[9], porque no cumplieron los requisitos de especificidad y suficiencia.
Sobre el pretendido cargo por desconocimiento de la libertad de empresa, la autonomía privada y la libre competencia, el magistrado sustanciador consideró que “los actores presentan una visión parcial del ordenamiento jurídico superior, yerro que elimina la posibilidad de que exista una antinomia entre la ley y la constitución, de manera que convierte la censura global y vaga”. En su criterio, “el concepto de violación debe incluir en su lectura de la vulneración de los principios de libertad de empresa, autonomía de la libertad y libre competencia, la interacción con los criterios constitucionales que advierten que las actividades relacionadas con la seguridad social, como es del caso de la norma censurada, pueden ser objeto de regulación, pues hace parte de la prestación de un servicio público bajo la dirección, coordinación y control del Estado (Artículo 48 Constitución)”. Para el magistrado, debe recordarse que “la norma opera exclusivamente en el ámbito de la actividad aseguradora en el régimen de riesgos laborales. Entonces, debe tenerse en cuenta en la demanda la pertenencia de la disposición a esa parte del sistema de derecho. La carga reseñada es una exigencia que hace parte del principio de razonabilidad, el cual ampara, en principio, la facultad que tiene el legislador para regular la materia”.
Sobre la alegada violación al principio de igualdad consideró que la demanda “jamás aborda con suficiencia la explicación que justificaría dar un tratamiento distinto al previsto en la norma acusada, porque en su argumentación no tiene en cuenta el contexto jurídico en que se aplica la disposición accionada”. El magistrado invocó jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia para poner de presente que esta “implicaría romper la premisa de que los aseguradores de riesgos laborales y los de otras ramas son sujetos comparables (…) Entonces, los actores deben indicar por qué, a pesar del régimen jurídico distinto, existe un trato diferenciado injustificado”.
Sobre la supuesta violación al principio de unidad de materia, el magistrado señaló que la demanda “jamás explicó las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. Los actores formularon cargos genéricos, vagos y abstractos, al señalar de manera escueta y somera que no había conexidad entre el segmento demandado y el Plan Nacional de Desarrollo”. Y agregó: “como reseñaron los actores en las demandas, varios contenidos normativos del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 estaban en leyes del plan anterior. Entonces, no cumple[n] con la carga de identificar el contenido normativo que jamás tendría conexidad con la Ley del plan”.
Finalmente, frente al pretendido cargo, esgrimido por el demandante Charry Ureña, por violación de los principios de generalidad, impersonalidad proporcionalidad de la ley, el magistrado señaló que se trata de “una censura global y vaga, dado que no señala con precisión cuál es la disposición constitucional que contienen los parámetros señalados como quebrantados por el actor, de manera que hace falta uno de los extremos indispensables para iniciar el juicio de validez de la norma demandada. Tampoco advierte en qué consiste la antinomia entre el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 y los principios denunciados como conculcados (…) El actor jamás explicó cómo una regulación especial en una rama de seguridad social entraña una normatividad particular que convierte a la ley en una regulación individual y personal. Ello es necesario si se tiene en cuenta que la regulación de los aseguradores en riesgos laborales ha sido objeto de tratamiento en otras leyes”.
En virtud de lo expuesto, de conformidad con el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, se les concedió a los accionantes un término de tres días, contados a partir de la notificación del auto de inadmisión, con el fin de que corrigieran la demanda.
De acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 16 de diciembre de 2019[10], el auto de inadmisión fue notificado por medio del estado número 209 del 10 de diciembre del mismo año, y su término de ejecutoria transcurrió entre los días 11, 12 y 13 de diciembre. Dentro de dicho término, los accionantes presentaron escritos de corrección de las demandas de inconstitucionalidad.
Corrección de la demanda D-13576
En su escrito[11], los demandantes aceptaron que la norma acusada tiene como “finalidad aparente (…) proteger los recursos del sistema de la seguridad social y asegurar su destinación para los fines de dicho sistema”. Señalaron que busca, así, resolver una antinomia, también “aparente”, entre la tutela de los recursos de la seguridad social y la libertad de empresa y libre competencia. No obstante, afirmaron que, en ese propósito, el Legislador “rebasó” los límites de su margen de configuración.
Esto, por cuanto: i) “manda a que el Gobierno Nacional fije el tope máximo de las comisiones pagaderas a los intermediarios del sector asegurador en el ramo de riesgos laborales”; ii) sacrifica, con ello, los principios de la libertad de empresa y libre competencia, y iii) actúa de manera desproporcionada e irrazonable frente a los derechos consagrados en el artículo 333 Superior.
Fundamentaron esta postura en dos razones[12]. En primer lugar, (a) existen otros mecanismos que cumplen la misma finalidad de proteger los recursos de la seguridad social, “sin sacrificar absolutamente” los principios invocados. Según su postura, tal finalidad puede ser alcanzada “ordenando al Gobierno Nacional que fije el monto máximo imputable a los recursos de la seguridad social dentro de las comisiones que sean pagaderas a los intermediarios de dicho sector”. Agregaron que “de este modo, las dinámicas del mercado, la negociación entre ARL e intermediaros y la competencia entre intermediarios del sector asegurador en el ramo de riesgos laborales sería lo que fije el monto de las comisiones (…) mientras que sería el Gobierno Nacional quien (…) fijaría cuánto de ese monto pagadero a los intermediarios, a título de comisión (…) podría ser imputable a los recursos de la seguridad social”. En segundo lugar, (b) adujeron que la medida que plantea la norma demandada no logra la finalidad que se propone. Para ello, explicaron, mediante un recuento histórico, cómo la intervención estatal en el mercado de seguros afectaría la competencia y el monto de las comisiones, “con la consabida afectación de los recursos de la seguridad social a los que podría imputarse los costos”.
Frente al cargo por violación al principio de igualdad[13], los actores reiteraron que los sujetos comparables son los corredores de seguros, agencias y agentes de seguros que se dedican a la intermediación en el sector de riesgos laborales y sus similares que operan en las demás ramas. Repitieron que el criterio de comparación consiste en que se dedican a la misma actividad. Señalaron que el trato dispar otorgado por la norma acusada es injustificado, para lo cual adujeron las mismas razones que esgrimieron para sustentar la desproporción de la norma. Argumentaron que “el hecho de que los afectados por la disposición demandada sean intermediarios respecto de administradoras del sistema de seguridad social en nada los distingue de los intermediaros respecto de los demás ramos”. Al efecto, explicaron que la actividad de intermediación en el sector de riesgos laborales es “exógena” al sistema de seguridad social, es decir, “no hace parte del mismo”.
Frente al cargo por violación al principio de unidad de materia, los demandantes precisaron que la norma desatendía los siguientes criterios[14]: (i) temático, por cuanto “los agentes económicos que participan del mercado de la intermediación de seguros en el ramo de riesgos laborales no tiene[n] ninguna relación directa ni evidente con las familias como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad”; (ii) causal, debido a que la medida de la disposición demandada no tiene nada que ver con “el estancamiento de la productividad, ni del incremento de las economías ilegales, ni del aumento de la corrupción, de la percepción de la impunidad, ni las dispares regionales, ni de la alta informalidad laboral y empresarial, ni de los costos tributarios y regulatorios que desestimulan la actividad empresarial, ni de los rezagos para la transformación digital, ni de la vulnerabilidad frente a los desastres”; (iii) teleológico, porque la norma atacada, al tener un contenido discriminatorio y afectar la libre competencia, es una negación de la propia finalidad de la Ley 1955 de 2019, que busca la igualdad de oportunidades para todos; (iv) metodológico, en la medida en que la norma no tiene justificación por razones de “técnica legislativa”, como resultado de las falencias anteriores, y (v) sistemático, toda vez que la norma desatiende el criterio teleológico.
Corrección de la demanda D-13593
El actor reiteró que la intervención en materia de seguridad social debe respetar la libertad de empresa y la libre competencia. Con cita del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, enfatizó sobre los límites que tiene el Congreso en materia de instituciones aseguradoras, que se contrae a fijar criterios y principios generales, pero no comprende la posibilidad de “dictar una norma específica sobre las comisiones de los intermediarios de seguros”[15].
El demandante reiteró que el artículo atacado carece de nexo con la parte general del Pan Nacional de Desarrollo, que “no hace ninguna referencia a planes o programas relacionados con el Sistema de Seguridad en riesgos laborales”. Advirtió que escasamente la Ley se refiere a este tipo de regulaciones en los artículos que se reseñan a continuación: (i) 196, relativo a los BEPS; (ii) 197, relativo a la intervención de la actividad financiera en actualización de actividades y montos de cotización; (iii) 202, sobre objetos de fondos de riesgos laborales, y (iv) 203 (la disposición demandada), “que no tiene relación siquiera con la equidad laboral”[16].
Sobre los principios de generalidad, impersonalidad y proporcionalidad de la ley[17], señaló que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 quebranta el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Indicó que la norma demandada deja al arbitrio del ejecutivo fijar el tope de la actividad intermediaria y que, con esto, perturba de manera desproporcionada e irrazonable los derechos de un determinado grupo, los intermediarios de seguros.
Auto de rechazo
En auto del 22 de enero de 2020[18], el magistrado sustanciador decidió rechazar las demandas. En su criterio, “los cargos continúan sin observar la especificidad y suficiencia requerida para iniciar un juicio de validez de la disposición demandada”.
En primer lugar, sobre el cargo por violación a la libertad de empresa, la autonomía privada y la libre competencia, indicó: “no se cumplió la carga argumentativa específica y suficiente requerida (…) que se relaciona con incluir en el razonamiento de las demandas los contenidos normativos del artículo 48 de la Constitución. Los actores jamás abordaron, ni descartaron la premisa de que la Carta Política reconoce que la seguridad social es un servicio púbico obligatorio que está por fuera de la disposición de la voluntad de las partes. A ello se suma el carácter irrenunciable de los derechos y garantías de los afiliados de tales modelos de atención, escenario que otorga un grado amplio de configuración legislativa. En ese contexto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha concluido que el Sistema de Seguridad Social Integral no está sujeto al Código de Comercio”. Así, continuó, “los censores debían (…) explicar por qué la supresión de la norma demandada jamás hubiese aparejado una incompatibilidad con el sistema de seguridad social, en riesgos laborales. Nótese que la misma disposición cuestionada reconoce que las comisiones derivadas de las cotizaciones o primas en donde se utilice algún intermediario en el sistema de riesgos profesionales se efectúan con recursos de la seguridad social. Inclusive, las ARL son las entidades encargadas de desembolsar ese dinero, el cual hace parte de la seguridad social”.
Sobre el cargo por violación al principio de igualdad, señaló que los actores “jamás realizaron un juicio relacional entre las labores y los contextos normativos en que se desarrollan la intermediación de seguros en temas de seguridad social y los demás ramos. Al respecto, solo argumentaron que la intermediación en el sector de riesgos laborales es exógena al sistema de seguridad social, por lo que estarían regímenes idénticos. Se olvidaron de señalar si era o no aplicable el artículo 48 de la Constitución y la normativa que se deriva del mismo, como la Ley 100 de 1993. Tampoco justificaron por qué el legislador estaba obligado a otorgar un trato paritario entre un intermediario que cobra una comisión por prestar un servicio dentro del sistema de régimen de seguridad social de los riesgos laborales y los demás intermediarios. Por consiguiente, continúa la falencia del cargo en uno de los aspectos indispensables para iniciar el juicio de validez por desconocimiento del principio de la igualdad”.
Sobre el cargo por violación al principio de unidad de materia, el magistrado argumentó que los actores “presentaron de forma parcial los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, puesto que nunca indicaron la forma en qué eliminar un tope en las comisiones de seguros no afectaría la seguridad social de las personas, ni se relaciona con el objetivo de la equidad. Así mismo, los censores justificaron el cargo en reproches que proponen una disconformidad de la norma por razones de inconveniencia o por los efectos de la misma, las cuales no son propios de un juicio de constitucionalidad”. Agregó que, en las demandas, “[se] propuso un análisis aislado de las disposiciones de la ley demandada y [se] omitió realizar un estudio integral de la ley del plan”.
Sobre la violación de los principios de generalidad, impersonalidad y proporcionalidad de la ley, invocada por el demandante Charry Ureña, el magistrado sustanciador señaló que el actor “nunca explicó en qué consistía la concreción de la ley y cómo se desconocían lo principios de generalidad e impersonalidad de la ley. De ahí que, de la demanda y la subsanación no se deriva por qué el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, que delega al Gobierno Nacional la fijación de un tope de las comisiones en un sector de la intermediación de los contratos de seguros era una regulación particular y concreta. Ese requerimiento tiene asidero si se tiene en cuenta que, en el auto admisorio y en este proveído, se consideró y se considera que ese sector de intermediación se relaciona con el modelo de aseguramiento obligatorio que debe garantizar unos mínimos irrenunciables. De la especialidad del régimen jurídico no se desprende inmediatamente que esa regulación sea particular o personal, por lo que el ciudadano tenía la carga de indicar esa concreción inconstitucional de la ley”.
El auto de rechazo fue notificado el 24 de enero de 2020, por medio del estado número 010. Dentro del término de ejecutoria, que transcurrió entre los días 27, 28 y 29 de enero de 2020, los accionantes formularon, cada uno, el correspondiente recurso de súplica[19].
Súplica del expediente D-13576
En su escrito, los accionantes presentaron dos argumentos. En primer lugar, (i) que el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad era “incongruente” con el auto inadmisorio. Para ello, reseñaron, in extenso, una serie de vicios argumentativos, atribuidos por el auto de rechazo a la demanda, a los que, sin embargo, el auto inadmisorio no había hecho referencia explícita[20]. En segundo lugar, (ii) que “las razones aducidas en la demanda y su subsanación son suficientes para iniciar el juicio constitucional”. Al efecto, transcribieron ampliamente los apartes del escrito de subsanación, en orden a demostrar que, frente a cada cargo planteado, se efectuaron los ajustes correspondientes, así[21]:
Frente al cargo por violación a la libertad de empresa, la autonomía privada y la libre competencia, los actores señalaron que se explicó con suficiencia: (a) el contenido del artículo 48 superior y su finalidad “aparente”; (b) los límites de la regulación legislativa en esta materia, y (c) las razones por las que la disposición demandada “rebasa” tales límites. Frente al cargo por violación al principio de igualdad, señalaron que la subsanación cumplió con: (a) “ratificar” los sujetos frente a los que el Legislador previó una distinción; (b) “reafirmar” las razones por las que se trata de grupos comparables; (c) señalar que “la intermediación en el ramo asegurador de riesgos laborales es una actividad exógena al sistema de seguridad social”, y (d) indicar por qué la norma prevé un “tratamiento discriminatorio” que “carece de justificación constitucional”. Finalmente, frente al cargo por violación al principio de unidad de materia, los demandantes adujeron haber cumplido con: (a) identificar los objetivos de la parte general del PND; (b) acusar a una disposición cierta del PND de no tener relación con dichos objetivos, y (c) explicar las razones por las que la norma demandada carece de esa conexidad.
Súplica del expediente D-13593[22]
El actor comenzó por recordar que la acción pública de inconstitucionalidad tiene naturaleza pública e informal y que no se rige por formalismos técnicos. Luego de esto, efectúo un resumen de la demanda y señaló que esta cumplía con los requisitos mínimos. También efectúo un resumen del escrito de subsanación y sostuvo que los yerros que advirtió el auto inadmisorio de la demanda se corrigieron.