II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
La Sala Plena es competente para resolver los recursos de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
B. Problema jurídico
Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le corresponde a la Sala responder los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Son procedentes los recursos de súplica sub examine?
(ii) ¿El magistrado sustanciador incurrió en un yerro o arbitrariedad al rechazar las demandas de la referencia?
C. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos
El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”[23].
Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”[24]. Por esa razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[25].
Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[26]. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[27].
D. Solución del caso
La Sala considera que los recursos de súplica de la referencia cumplen con la finalidad a la que se refiere el apartado C de esta providencia y, por lo tanto, son procedentes. En efecto, las súplicas no buscan corregir las falencias argumentativas advertidas por el magistrado sustanciador en los autos de inadmisión y de rechazo, ni modifican o se limitan a reiterar los argumentos de inconstitucionalidad contenidos en las demandas y sus subsanaciones. Por el contrario, plantean las razones por las que, a su juicio, el auto de rechazo es errado, en la medida en que existirían elementos suficientes para surtir el debate de constitucionalidad respectivo.
Hechas esas precisiones, la Sala considera que el magistrado sustanciador no incurrió en yerro o arbitrariedad al rechazar las demandas de la referencia, por lo que el auto objeto de súplica será confirmado en su integridad.
Para empezar, el argumento relativo a la supuesta “incongruencia” entre el auto de rechazo y el auto inadmisorio de la demanda es insustancial, por varias razones: (i) los puntos que el auto inadmisorio ilustró tenían una finalidad orientadora. En efecto, procuraban que los actores hicieran un esfuerzo por justificar de mejor manera sus pretendidos cargos, con argumentos específicos y suficientes. Ello no significa que esta ilustración sirviera como una lista taxativa de temas por ajustar ni mucho menos que, abordados tales temas en la subsanación, la demanda tuviera que admitirse. En gracia de discusión, (ii) la Sala constata que los requerimientos del magistrado sustanciador, en cada uno de los dos autos, no fueron distintos. Más allá de los temas que se mencionaron, se trataba de que los actores comprendieran la necesidad de construir un discurso lógico y completo que despertara una duda mínima de constitucionalidad en relación con la norma controvertida. Finalmente, (iii) lo cierto es que el argumento de incongruencia que se esgrime en el recurso de súplica no ofrece ninguna razón concreta que hable a favor de la aptitud sustantiva de la demanda.
Dicho lo anterior, la Sala no comparte la inconformidad de los recurrentes. Por lo tanto, no es procedente revocar el auto de rechazo y, en su lugar, ordenar la admisión de las demandas, que es lo que pretenden los escritos de súplica[28]. Esto por cuanto las demandas y sus escritos de subsanación no lograron presentar argumentos ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes, que permitieran adelantar el control de constitucionalidad propuesto, como se explica a continuación.
No se cumplió con el requisito de certeza. Los demandantes efectuaron una lectura descontextualizada de la norma y omitieron reparar en sus finalidades y ámbito de aplicación. Los pretendidos cargos de inconstitucionalidad partieron del supuesto de que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, que modifica el parágrafo 5º del artículo 11 de la Ley 1562 de 2012[29], contiene una orden general al Ejecutivo para que determine el valor máximo de las comisiones de los intermediarios de las ARL. Sin embargo, pasaron por alto que dicha medida opera en caso de que esas instituciones opten por pagar las comisiones “con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas”. La disposición de estos recursos es claramente facultativa, dado que el mismo Legislador acudió al vocablo “podrán”. Si esta facultad no se ejerce, las ARL deben sufragar la remuneración a los intermediarios con sus propios recursos, como de hecho lo prevé el mismo parágrafo 5º. En este último caso, no opera el tope máximo que la norma acusada ordena fijar al Gobierno. La Sala encuentra que esta es la lectura prima facie plausible de la norma si, como lo reconocieron los propios demandantes, su finalidad es proteger los recursos de la seguridad social.
El incumplimiento del requisito de certeza se advierte en otros aspectos. En efecto, en varios apartes de las demandas, los actores acudieron a una interpretación subjetiva y personal de la disposición. Sucedió, por ejemplo, cuando uno de los actores señaló que la norma modificaba “de manera injustificada, desproporcionada e irrazonable las condiciones con las cuales el intermediario de seguros tenía derecho a recibir la comisión por la labor realizada”, con lo que se habría dado un “carácter eventual” a dicha comisión[30]. Lo cierto es que el artículo impugnado no regula, restringe ni condiciona el derecho de los intermediarios a recibir el pago de la comisión. Simplemente, ordena al gobierno fijar un tope máximo a su monto, con ocasión de la habilitación que el Legislador incorporó mediante el artículo 203 del PND, en el sentido de que que las ARL podrán llevar a cabo dichos pagos con recursos de la seguridad social.
No se cumplió con el requisito de especificidad. Al abordar la norma acusada, los accionantes no tuvieron en cuenta su interacción con la protección de los recursos de la seguridad social, como lo indicó el magistrado sustanciador. Esto impidió que concretaran los argumentos por los cuales, a su juicio, el artículo 203 en mención afectaba los principios de libertad de empresa y de competencia “de una manera irrazonable y desproporcionada”. Es cierto que dos de los actores intentaron fundamentar, en su subsanación, dicho argumento de desproporción. Al efecto, se limitaron a señalar que el Legislador bien hubiese podido, como medida alternativa, disponer que fuera “el Gobierno Nacional quien (…) fijar[a] cuánto de ese monto pagadero a los intermediarios, a título de comisión (…) podría ser imputable a los recursos de la seguridad social”[31]. No obstante, más allá de esta propuesta de una mejor legislación, los demandantes no explicaron por qué esta supondría, en una medida igual, el cumplimiento de la finalidad que persigue la norma, con un “sacrificio” menor de las mencionadas libertades económicas. Más importante aún, no señalaron por qué la opción por la cual optó el Legislador era, de entrada, inadecuada o irrazonable para el logro de dicha finalidad.
El incumplimiento del requisito de especificidad se advierte en otras afirmaciones de las demandas. Así, por ejemplo, dos de los demandantes enfatizaron que la tensión de los principios de libertad de empresa y de competencia con la protección de los recursos de la seguridad social era tan solo “aparente”, como igualmente lo era la finalidad perseguida por el Legislador, pero no sustentaron tal postura. Tampoco explicaron por qué, de una lectura contextual y plausible de la norma, se desprendía el “sacrificio absoluto” de las libertades de empresa y de competencia[32], pese a que la regulación legislativa tiene un alcance y ámbito de aplicación muy específicos. Lo mismo se predica de la aseveración de que el Legislador no puede “dictar una norma específica sobre las comisiones de los intermediarios de seguros”[33]. En este punto, ninguno de los actores consiguió ofrecer razones puntuales por las que el Congreso habría “rebasado” su margen de configuración legislativa. Mucho menos, para fundamentar que el mencionado artículo 203 es “parcializado”, esto es, dirigido a menoscabar los derechos de un grupo específico de personas[34].
No se cumplió con el requisito de pertinencia. Varias de las razones que sustentaron la acusación fueron de naturaleza infraconstitucional, basadas en argumentos legales y reglamentarios. Verbigracia, todos los demandantes invocaron el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), bien para demostrar que la norma demandada desbordaba el margen de configuración legislativa[35], bien para tratar de evidenciar su supuesta desproporción[36]. Esta falta de pertinencia también se predicó del intento de dos de los actores por demostrar que la norma demandada no cumplía con su finalidad. Para esos efectos, se limitaron a señalar, con base en conjeturas, que “lo más probable” era que la norma demandada afectaría en el futuro la competencia entre los intermediarios de las ARL, “con la consabida afectación de los recursos de la seguridad social a los que podría imputarse los costos”[37].
Los demandantes no lograron cumplir con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia para que se configure un verdadero cargo por violación del principio de igualdad. A pesar del requerimiento del magistrado sustanciador, los actores no indicaron por qué los intermediarios de seguros en materia de riesgos laborales eran comparables con otro tipo de intermediarios, a pesar de que la función de los primeros impactaba el sistema de seguridad social. Dos de los demandantes, con invocación de un Decreto presidencial (el 2555 de 2010), intentaron acreditar que se trataba de “agentes de mercado que se dedican a lo mismo” y que la actividad de los intermediarios a los que alude la disposición era “exógena” al mencionado sistema[38]. Sin embargo, más allá de estas aseveraciones genéricas, no especificaron las razones por las cuales la protección a los recursos de la seguridad social no tenía incidencia en el criterio de comparación de estos dos grupos, como para sostener que “en nada se distinguen”[39].
Con todo, los demandantes tampoco lograron satisfacer la carga argumentativa por violación al principio de igualdad, porque no ofrecieron razones concretas en virtud de las cuales el supuesto tratamiento diferencial otorgado por la norma era irrazonable o no estaba constitucionalmente justificado. Esta explicación era especialmente importante, a la luz, justamente, del reconocimiento de que el artículo en mención busca proteger los recursos de la seguridad social.
Los actores no lograron cumplir con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia para que se configure un verdadero cargo por violación del principio de unidad de materia. Los demandantes efectuaron una reseña aislada y descontextualizada de los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo, como indicó el magistrado sustanciador. Por lo mismo, no lograron explicar las razones por las cuales no existía conexidad o “relación evidente de medio a fin” entre el artículo demandado y dichos objetivos. En concreto, no señalaron, con exactitud, por qué el contenido de la disposición acusada no tenía ninguna relación con el objetivo del Plan Nacional de Desarrollo denominado “equidad en el trabajo”, máxime cuando, como apuntó uno de los demandantes, esa subsección del PND contiene otras normas en materia de riesgos laborales. Es cierto que dos de los actores trataron de ofrecer razones acerca de esta falta de conexidad. Sin embargo, la mayoría de estas razones partían de la base, no sustentada, de que la norma tenía un contenido discriminatorio y afectaba la libre competencia.
Finalmente, de lo expuesto se desprende que los argumentos esbozados por los demandantes no lograron despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma acusada, que hiciera necesario un pronunciamiento del juez constitucional. Por tal razón, las demandas tampoco cumplieron el requisito de suficiencia.
A modo de conclusión, la Sala encuentra que los actores no corrigieron las falencias argumentativas que, en términos generales, fueron puestas de presente en el auto de inadmisión. Si bien el magistrado sustanciador hubiese podido abordar con algo más de profundidad estos defectos, de ahí no se desprende que el rechazo de las demandas haya sido errado, arbitrario o irrazonable. Toda vez que se constata, más allá de las discrepancias que mantienen los demandantes, que en el caso sub examine no logró configurarse ningún verdadero cargo de inconstitucionalidad, no es procedente la revocatoria del auto de rechazo. Por consiguiente, esta providencia será confirmada en su integridad.