SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de constitucionalidad de la Ley 1958 de 2019 “Por medio de la cual se aprueba el ´Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) sobre privilegios, inmunidades y facilidades otorgados a la Organización´, suscrito en Punta Mita, México, el 20 de junio de 2014”.
Ligado al reconocimiento a la pluralidad de etnias que se encuentran en nuestro país y a su derecho fundamental a la libre determinación, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que dado que la diversidad étnica se encuentra especialmente protegida por la Carta, -en virtud de los 1[19], 7[20], 8[21], 70[22] y 72[23] superiores-, y que se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico el Convenio 169 de la OIT[24] que da cuenta de la necesidad de consultar a las distintas comunidades étnicas sobre las medidas que puedan afectarlas, corresponde al Legislador en el proceso de aprobación interna de algunos instrumentos internacionales, considerar también el tema de la consulta previa, en aquellos casos en que tales comunidades puedan verse afectadas. Al respecto la Sentencia C-048 de 2018[25] señaló precisamente, que:
“[E]l ejercicio de participación ejecutado a través de la consulta previa constituye una garantía de orden procedimental encaminada a respetar los derechos a la subsistencia y la integridad cultural de los grupos étnicos, y en sí misma se erige en un procedimiento, y su omisión se proyecta sobre el contenido material de las medidas que a través del procedimiento se lleguen a adoptar (...)".
El Estado colombiano, en efecto, tiene la obligación de consultar a las comunidades étnicas respectivas a través de sus autoridades u órganos representativos, sobre las medidas administrativas, legislativas o de cualquier otra índole que puedan afectarlas directamente (Art. 6º). Por lo que se trata de una exigencia que, aunque no cobija a todas las normas y disposiciones que se expidan, si resulta obligatoria para aquellas que así lo requieran[26] .
En lo concerniente a los instrumentos internacionales, la Sentencia C-214 de 2017[29] sintetizó las reglas jurisprudenciales que deben observarse para definir si una ley aprobatoria de un tratado requiere o no ser consultada previamente con las comunidades indígenas o étnicas correspondientes, así como el momento en el que debe cumplirse con la mencionada exigencia, así:
La Sentencia C-269 de 2014[136] indicó también que entre los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (art. 9º C.P.) podían citarse algunos a los que hace referencia la Carta de las Naciones Unidas, entre los que se encuentran: (i) el arreglo pacífico de controversias y la prohibición del uso de la fuerza; (ii) el principio de soberanía nacional; (iii) el principio de no intervención; (iv) el principio pacta sunt servanda; (v) la paz como derecho fundamental y (vi) el principio de reciprocidad en el régimen de inmunidades.
71. En lo que respecta precisamente a este último, el de las inmunidades, debe recordarse que a la luz del principio de soberanía nacional, la regla general supone que los Estados soberanos tienen plena jurisdicción sobre sus territorios. De acuerdo con lo anterior, los falladores en cada país tienen la potestad de adoptar decisiones vinculantes de conformidad con sus normas y procedimientos internos en relación con las disputas que surjan por hechos ocurridos dentro de sus fronteras, o que tengan efectos en su territorio.
Se trata de facultades que solo pueden restringirse cuando un Estado decide voluntariamente limitar el ejercicio de su propia potestad de manera autónoma. Por lo que con el fin de asegurar la igualdad entre los Estados cuando desarrollan actividades al interior de otros territorios y, paralelamente, de promover el respeto por la soberanía de los distintos involucrados, el derecho internacional ha previsto la regulación de esta situación; primero a través de la costumbre y posteriormente mediante convenios que consagran privilegios e inmunidades.
La inmunidad de jurisdicción, en consecuencia, resulta ser un principio del derecho internacional reconocido por la costumbre e instrumentos internacionales variados, en virtud de los cuales “los agentes y bienes de Estados Extranjeros deben ser inmunes frente a la actuación coercitiva de las autoridades públicas de los Estados huéspedes”[137]. En otras palabras, se excluye “a un sujeto específico [o a una organización, de] quedar sometido a la jurisdicción interna de determinado Estado, siempre que se configuren ciertas condiciones”[138].
En ese sentido, los privilegios, de un lado, reconocen prerrogativas en favor de los representantes de otros Estados y de sus familias cuando se encuentran en el territorio nacional; y las inmunidades, de una manera más genérica, garantizan la inviolabilidad de los agentes, misiones, bienes, etc., y la posibilidad de estos de no verse sometidos a la jurisdicción local.
Según la Sentencia T-883 de 2005[149], tales inmunidades “dota[n] a los representantes diplomáticos, consulares, organizaciones internacionales y funcionarios de las mismas, de los elementos y condiciones necesarios para ejercer las labores propias de su cargo con la mayor independencia y neutralidad”. Lo anterior, porque se ha entendido que se trata de prebendas que contribuyen a un mejor ejercicio de las diversas responsabilidades asignadas, en la medida en que quien desempeña sus labores, puede hacerlo sin sentirse limitado o perseguido indebidamente. Sobre esa base, la jurisprudencia constitucional ha admitido la introducción de estas cláusulas en los tratados internacionales[150] y ha sostenido, en consecuencia, que no son per sé contrarias al ordenamiento jurídico[151]. También ha indicado que estos privilegios e inmunidades, en principio, no quebrantan la soberanía nacional y tienen fundamento en los principios del derecho internacional ya mencionados, aceptados por Colombia[152].
96. A este respecto, como lo sugirió en su momento la Sentencia C-254 de 2003[211], lo pertinente es realizar una lectura completa del articulado con el fin de obtener la realidad de lo consagrado en el tratado de una manera más sistemática. Sobre esa base, en primer lugar, se tiene entonces que la inmunidad que se confiere al personal que actúa en nombre del organismo internacional, no es total, sino que está limitada a los actos u omisiones en el ejercicio de “sus funciones en relación con la Organización” (Art. 13-3 del Acuerdo). Por lo que, en principio, no cualquier conducta que realicen los Miembros, agentes o expertos vinculados al organismo internacional, que presten su colaboración en el territorio nacional, va a estar cubierta por dicha inmunidad. Sólo se tratará de las necesarias para el “ejercicio independiente de sus funciones” (Art. 16-1 del Acuerdo).
Adicionalmente a esta consideración, deben aplicarse para este artículo, las reflexiones ya expuestas por esta Corporación en los numerales 83 a 85 de esta providencia con respecto a la inmunidad restringida. Evaluadas en conjunto estas consideraciones generales, junto con las reglas vistas en este convenio en materia de inmunidad restringida, se tiene que el artículo no contraría los mandatos constitucionales, en particular los referidos a la obligación estatal de mantener el control de la soberanía nacional, pues la inmunidad puede ser levantada cuando quiera que obstaculice la correcta administración de justicia (Art.19 del Acuerdo).
En todo caso, se recuerda que los ciudadanos siempre pueden acudir al Estado para conjurar y obtener la reparación de los daños antijurídicos de los que sean víctimas eventuales, conforme a lo ya expuesto previamente con relación a la posibilidad de limitaciones eventuales en el acceso a la justicia y, en cualquier caso, el Estado cuenta con mecanismos para resolver los conflictos surgidos como resultado de la ejecución de las medidas conflictivas que surjan del Acuerdo, tal y como se desprende de los artículos 21 a 23 del instrumento internacional de la referencia.
100. Ahora bien, en lo concerniente a la idea de que a veces estas disposiciones pueden llegar a desconocer lo dispuesto en el artículo 294 de la Carta, que establece que la ley no puede conceder exenciones sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales, la Corte ha resaltado que en lo que concierne a dicha prohibición[221], los tratados internacionales pueden conceder dichas exenciones, siempre que la Nación compense a las entidades territoriales las afectaciones de sus ingresos[222]. Así lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-1156 de 2008[223], en la que recordó que la providencia C-315 de 2004[224] modificó en su momento la jurisprudencia y precisó la forma de resolver la posible contradicción constitucional que se podía dar al suscribir tratados internacionales que eventualmente pudieran incidir en el recaudo territorial, así:
“La Corte encuentra que esa armonización es posible, si se entiende que la concesión de esas exenciones a los tributos territoriales por medio de un tratado es posible, pero la Nación debe compensar a las entidades territoriales las pérdidas de sus ingresos que puedan derivar de dichas exenciones. En efecto, de esa manera se aseguran los ingresos de las entidades territoriales sin afectar indebidamente la promoción de las relaciones internacionales, con lo cual se logra una armonización de los artículos 226 y 294 de la Constitución.
Esto significa que las exenciones por tratados a los tributos territoriales colocan a las entidades territoriales en una situación semejante a la de aquel particular que no puede demandar a un miembro de una misión diplomática, debido a las prerrogativas e inmunidades que el Estado colombiano ha reconocido a dicho diplomático. En efecto, esta Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido la validez constitucional de esas prerrogativas e inmunidades; pero igualmente ambas corporaciones judiciales han concluido que el particular no tiene por qué soportar la afectación a su patrimonio que podría derivar de dichas inmunidades, por lo que se trata de un daño antijurídico que debe serle reparado por el Estado (CP art. 90), tal y como se recordó anteriormente en esta sentencia (Cf supra fundamento 22). Mutatis mutandi, las entidades territoriales no tienen tampoco por qué soportar una afectación a sus recursos debido a la concesión de exenciones tributarias sobre sus tributos, por lo que la Nación tiene la obligación de compensar la reducción de los recursos de los departamentos y municipios que podrían derivar de dichas exenciones.
Por todo lo anterior, la Corte considera necesario precisar y rectificar su jurisprudencia en esta materia, de la siguiente manera: la prohibición de las exenciones de los tributos territoriales, prevista en el artículo 294, no prohíbe que los tratados confieran esas exenciones, siempre y cuando la Nación establezca mecanismos para compensar a las entidades territoriales por eventuales afectaciones de sus ingresos, debido a dichas exenciones”. (Subrayas fuera del original)
101. Por lo tanto, a partir de la sentencia en mención, se logró consolidar una forma de armonización de los mandatos contenidos en los artículos 226 y 294 de la Carta, al favorecer tanto el desarrollo de las relaciones internacionales, como la autonomía financiera de las entidades territoriales. Sobre esa base, las disposiciones relacionadas con exenciones a tributos se consideran ahora acordes con la Carta Política, en los términos mencionados.
Se destaca, además, que las exenciones recaen sobre artículos importados que no van a ser vendidos en Colombia, salvo acuerdo previo, y sobre bienes y servicios adquiridos por la Organización para su funcionamiento, por lo que se trata de privilegios destinados a impulsar la labor de la OCDE y, en consecuencia, cuentan con respaldo constitucional.
102. Con todo, revisado de manera general el artículo 10 del acuerdo, debemos precisar que, tal y como se dijo con anterioridad, la observación en materia de seguridad social del literal (a), será analizada junto con otras normas relevantes y relacionadas, en la parte final de esta providencia. Así las cosas, en lo que concierne a las demás exenciones señaladas, debe concluir la Sala, que estas se encuentran acorde con la doctrina constitucional relacionada con el reconocimiento de tales privilegios a organismos internacionales[225] y con la justificación de la compensación que corresponda a las entidades territoriales ante las eventuales afectaciones a sus ingresos.