I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este tribunal el día 22 de septiembre de 2020 la letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta del Consejo de Gobierno de esa comunidad autónoma, promueve conflicto positivo de competencia contra el art. 5.3 a) del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y Formación Profesional.
Los motivos del conflicto son, resumidamente expuestos, los siguientes:
El precepto cuestionado atribuye a la Secretaría General de Formación Profesional la función relativa a (en cursiva el inciso controvertido) “[l]a ordenación, desarrollo, evaluación, gestión e innovación, de la formación profesional en el sistema educativo y para el empleo, y en concreto, respecto a esta última, la formación profesional de desempleados y la formación profesional de ocupados, incluyendo las convocatorias nacionales y las autonómicas, cuando estas respondan a formación vinculada a los certificados de profesionalidad, incluida la formación profesional dual del ámbito educativo. Asimismo le corresponde el establecimiento y actualización de los títulos de formación profesional, cursos de especialización y certificados de profesionalidad”.
Se trata de un precepto organizativo que, sin embargo, incurre en una vulneración competencial, al atribuirse una competencia de ejecución que corresponde a las comunidades autónomas.
a) Se alega, en primer lugar, la vulneración de la competencia autonómica en materia de ejecución de la legislación laboral.
La letrada de la Junta de Andalucía argumenta que el art. 5.3 a) del Real Decreto 498/2020 incurre en extralimitación competencial en el punto en que atribuye a la Secretaría General de Formación Profesional del Ministerio de Educación y Formación Profesional la competencia para la realización de convocatorias autonómicas de formación vinculada a los certificados de profesionalidad, incluida la formación profesional dual del ámbito educativo. No respetaría el orden competencial derivado de lo establecido en el art. 149.1.7 CE en relación con el art. 63.1, apartados 1 y 2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
El escrito de interposición del conflicto recuerda, con cita de la STC 111/2012, de 24 de mayo, que la formación profesional inicial se enmarca en el ámbito de la competencia de las administraciones públicas en materia de educación con su regulación específica en este área, mientras la formación profesional para el empleo, dirigida a las acciones de inserción y reinserción laboral de los trabajadores, así como las orientadas a la formación continua en las empresas, se inscribe en el ámbito de las competencias en materia laboral. Al respecto recuerda la delimitación de competencias en esta materia que deriva de la Constitución y del Estatuto de Autonomía para Andalucía, haciendo referencia a que se trata de una competencia de ejecución, así como al Real Decreto 427/1993, de 26 de marzo, de traspaso de competencias a la Junta de Andalucía en relación con esta materia.
Se refiere a continuación al marco normativo que regula esta cuestión, haciendo referencia a la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y formación profesional, así como al texto refundido de la Ley de empleo aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, desarrollado por el Real Decreto 694/2017, de 3 de junio, y a la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, que se completa con lo establecido en el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero por el que se regulan los certificados de profesionalidad; el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral y el Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual. En tanto que parte integrante de dicha formación profesional para el empleo, los certificados de profesionalidad se definen en el art. 41.7 de la Ley 3/2015, como “el instrumento de acreditación, en el ámbito laboral, de las cualificaciones profesionales del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales adquiridas a través de procesos formativos o del proceso de reconocimiento de la experiencia laboral y de vías no formales de formación”.
Por tanto, frente a la formación profesional reglada, que forma parte del sistema educativo, —lo que conllevaría que el encuadramiento competencial procedente fuera el relativo a educación—, la formación profesional ocupacional y continua, se inserta en el ámbito laboral (STC 111/2012, FJ 5), siendo así que los certificados de profesionalidad persiguen la acreditación de las correspondientes competencias profesionales adquiridas por vías distintas de las previstas en la formación profesional reglada, ya sea por la experiencia laboral o formación profesional dual. Sobre estos certificados de profesionalidad el reconocimiento de competencias a la secretaria general mencionada incluye todas las convocatorias —nacionales y autonómicas— que se producen en el ámbito laboral vinculadas a los certificados de profesionalidad incluida la formación profesional dual del ámbito educativo.
La regulación específica en esta materia viene recogida en el Real Decreto 34/2008, en el Real Decreto 1224/2009, que desarrolla las previsiones del artículo 8.2 de la Ley Orgánica 5/2002, y en el Real Decreto 1529/2012. Aunque en los tres casos se trata de normas dictadas por el Estado al amparo de un doble título competencial, —el del art. 149.1.7 CE, que atribuye al Estado la legislación laboral, y el del art. 149.1.30 CE, sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales—, dado que el debate se centra en la competencia para la realización de la convocatoria destinada a la obtención de los certificados de profesionalidad, la cuestión controvertida ha de encuadrarse en la materia laboral y en concreto, en el ámbito de la ejecución de las mencionadas normas estatales. De hecho, la regulación estatal de los Reales Decretos 34/2008 y 1224/2009, en particular el art. 10 de este último, deja a salvo las competencias autonómicas implicadas para la realización de las convocatorias del procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales, reservándose en exclusiva el Estado tan solo el de aquellas convocatorias referidas a la acreditación de competencias para determinados sectores o colectivos de carácter supraautonómico. Reflejo de lo anterior es la regulación autonómica, en especial el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre.
Carece por ello de sentido que una norma organizativa, al aludir a las funciones de ordenación y desarrollo de la formación profesional para el empleo, reserve a un órgano estatal las convocatorias tanto nacionales como autonómicas vinculadas a los certificados de profesionalidad en el procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales. El único supuesto en el que la administración del Estado podría reservarse en exclusiva la realización de estas convocatorias, sería en el de sectores o colectivos supraautonómicos, que, por definición, desbordan el campo de la competencia autonómica.
Por todo ello, y siguiendo la doctrina constitucional en la materia, representada entre otras por la STC 194/2012, de 31 de octubre, dictada en el conflicto positivo de competencia 2624-2004, planteado por el gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1506/2003, de 28 de noviembre, por el que se establecen las directrices de los certificados de profesionalidad, resulta claro que la administración del Estado debe respetar en todo caso el ámbito autonómico de ejecución de competencias en materia laboral. Y aun cuando es pacífico que se halla competencialmente habilitado ex art. 149.1.7 CE para establecer una regulación que contenga “los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias a efectos de la obtención de un certificado de profesionalidad”, para lo que no lo estaría sería para anular las posibilidades de gestión autonómica en este punto, realizando todas las convocatorias para acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia profesional o por vías no formales de formación.
b) En segundo lugar se alega la infracción del principio de territorialidad. Conforme al escrito de interposición, el único supuesto en el que la administración del Estado podría reservarse en exclusiva la realización de estas convocatorias sería en el caso de que se tratara de sectores o colectivos supraautonómicos, que, por definición, desbordan el campo de la competencia autonómica. En el supuesto controvertido es claro que no concurre ninguna de las circunstancias que, conforme a la doctrina constitucional (entre otras, cita SSTC 208/1999, 306/2000 y 35/2012), permiten el uso del criterio de territorialidad para atribuir competencias ejecutivas al Estado.
c) Por último, según el escrito de interposición, el precepto impugnado sería contrario a los principios de legalidad, seguridad jurídica y jerarquía normativa del art. 9.3 CE, por cuanto el inciso cuestionado vulnera la normativa estatal y autonómica aplicable en este ámbito. Se trata de una norma organizativa sin rango suficiente para modificar el régimen establecido en las disposiciones legales y reglamentarias ya citadas y menos aún para vaciar las competencias de la comunidad autónoma de Andalucía.
2. Por providencia de 20 de octubre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con el art. 5.3 a) del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. También se acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el citado precepto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”.
3. El abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el día 26 de noviembre en el que interesa la desestimación del conflicto o, en su caso, la interpretación conforme del precepto impugnado.
Reproduce la norma impugnada y entiende que el punto de partida del conflicto se refiere a la delimitación de competencias en materia de formación profesional, ya que la Junta de Andalucía considera que se refiere a una cuestión que se inserta en el ámbito laboral. Sin embargo, según el abogado del Estado, “la cuestión se debate entre si las convocatorias a efectuarse de acuerdo con lo previsto en la letra a) del art. 5.3 del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril (la norma controvertida), se enmarcarían adecuadamente dentro del ámbito, primigenio educacional (reglado) de la formación profesional, que al Estado corresponde; o quizá si estaríamos, más bien en el plano de la formación ocupacional por tratarse de una actividad para el empleo, de formación de los demandantes de empleo u ocupacional de perfeccionamiento laboral de quienes se hallan empleado, en todo caso, pues, en el plano conceptual de la formación profesional en el ámbito laboral”.
Alude a que se trata, en todo caso, de una materia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas en los tres ámbitos que integran la formación profesional, recordando que los títulos de formación profesional del ámbito educativo y los certificados de profesionalidad tienen carácter oficial y validez en todo el territorio nacional. Señala que tales cualificaciones pueden adquirirse a través de procesos formativos, experiencia laboral y vías no formales de formación, citando la regulación del Real Decreto 34/2008. Indica que, a la vista de dicha norma, habría dos posibles alternativas para justificar la competencia estatal en este ámbito, (vinculación a las competencias ejecutivas de la administración del Estado o falta aún de traspaso de medios). Se centra especialmente en la primera de las razones, de la que reconoce que ha de ser un supuesto excepcional, que vendría dado en este caso por la expedición de certificados de profesionalidad en el ámbito de la formación profesional reglada propia del sistema educativo. Para ello, menciona que los certificados de profesionalidad se adquieren a través de formación específicamente dirigida a esa finalidad. Así, sostiene que “si la obtención de los certificados se efectúa, o se puede efectuar, lograr, mediante módulos o a través de procedimientos de formación reglada, esto es, en el ámbito de la educación general mediante la impartición de unidades o módulos que versaran de manera concreta sobre la materia, y habilitantes para la adquisición de aptitudes en el ámbito de la actividad laboral especializada o concretada a través de esta segunda vía (como una de las posibilidades o alternativas que ofrecen las normas citadas: Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, Real Decreto 34/2008, de 18 de enero), su ejecución sería en el caso competencia del Estado, pues no estaríamos en el ámbito de la actividad de ejecución de la legislación laboral, sino en el ámbito de la ejecución de una competencia de educación, y vinculada en su caso a titulaciones o certificados con validez en todo el territorio nacional”.
Por eso, el abogado del Estado entiende que el texto no vulnera las competencias autonómicas, ya que, por ser una norma organizativa no podría hacerlo o, subsidiariamente, sería susceptible de una interpretación conforme, en cuanto referida a la obtención de certificados de profesionalidad en el ámbito de la formación profesional reglada, propia de la materia educación.
4. Por providencia de 16 de febrero de 2021, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.