I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el 12 de abril de 2021, el procurador de los tribunales don Manuel Sánchez-Puelles González-Carvajal, actuando en nombre y representación del Partido Popular, de don Antonio Cantó García del Moral y de don Agustín Conde Bajén, interpuso recurso de amparo contra la resolución mencionada en el encabezamiento.
2. La demanda de amparo tiene su origen en los siguientes antecedentes:
a) Por Decreto 15/2021, de 10 de marzo, de la presidenta de la Comunidad de Madrid [publicado en el “Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid” (“BOCM”) núm. 59, de 11 de marzo de 2021], se acordó la disolución de la Asamblea de Madrid, y la convocatoria de elecciones a la misma. Las elecciones se celebrarán el 4 de mayo de 2021.
b) Don José Antonio Martínez Páramo, como representante del Partido Popular presentó el 30 de marzo de 2021 la lista de integrantes de la candidatura de este partido a las elecciones a la Asamblea de Madrid 2021, figurando en la misma los señores don Toni (sic) Cantó García del Moral, que aparece como independiente en el número 5, y don Agustín Conde Bajén, que se sitúa en el número 23 de la lista como integrante del Partido Popular. La Junta Electoral Provincial de Madrid, actuando como junta electoral autonómica, publicó las candidaturas proclamadas provisionalmente, en el “BOCM” núm. 78, de 2 de abril de 2021. Con el número 11 aparece la candidatura del Partido Popular en los términos expuestos.
c) Mediante sendos escritos, presentados el 2 y el 3 de abril por doña Encarnación Moya Nieto, como representante general del Partido Socialista Obrero Español de la Comunidad de Madrid (PSOE-M), esta formación impugnó la candidatura del Partido Popular, de acuerdo con lo previsto en el art. 47.2 de la Ley Orgánica del régimen electoral general (LOREG), contestando la inclusión en la misma tanto de don Antonio Cantó como de don Agustín Conde. En los escritos se argumenta que ambos resultan inelegibles por no figurar inscritos en el censo electoral vigente el 1 de enero de 2021, fecha en la que este quedó cerrado para dichas elecciones. En los escritos de alegaciones presentados por el Partido Popular, este informa que el candidato don Antonio Cantó García del Moral, diputado autonómico de las Cortes Valencianas y portavoz del grupo parlamentario de Ciudadanos hasta su dimisión el 17 de marzo de 2021, trasladó su residencia a Madrid, empadronándose en esta ciudad el 22 de marzo de 2021 (de lo que aporta la oportuna certificación), mientras que el señor Conde Bajén se empadronó en la ciudad de Madrid, causando alta por cambio de residencia, el día 26 de marzo de 2021.
La Junta Electoral Provincial rechazó la impugnación del PSOE mediante sus acuerdos núms. 16 y 17, de 5 y 6 de abril de 2021, en los que se remitió al acuerdo de subsanación de defectos de la candidatura del Partido Popular, de 3 de abril de 2021. Este último consideró subsanado el vicio de falta de certificación del domicilio en la Comunidad de Madrid de ambos integrantes de la lista del Partido Popular, la presentación de sus respectivos documentos nacionales de identidad, en los que constaba como dirección de su domicilio una en la ciudad de Madrid.
Mediante acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Madrid de 7 de abril de 2021, publicado en el “BOCM” núm. 83, de 8 de abril de 2021, se proclamó definitivamente, entre otras, la candidatura del Partido Popular, en la que se incluían con los números 5 y 23, respectivamente, los candidatos señores Cantó García del Moral y Conde Bajén.
d) La representación del PSOE interpuso el 9 de abril de 2021 recurso contencioso-electoral contra el acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Madrid de 7 de abril, publicado el 8 de abril de 2021. La impugnación se centraba en la inclusión en la candidatura del Partido Popular de los candidatos don Antonio Cantó García del Moral y don Agustín Conde Bajén, solicitando el partido recurrente la anulación del acuerdo impugnado y la exclusión de la lista electoral del Partido Popular de los dos candidatos. El conocimiento del recurso correspondió al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Madrid (procedimiento electoral 180-2021). Dado traslado de la demanda al Partido Popular y al Ministerio Fiscal, el primero solicitó la desestimación del recurso y el segundo su estimación, señalando que de la normativa aplicable se extrae la conclusión inequívoca de que, convocadas las elecciones en fecha 10 de marzo de 2021, el cierre del censo electoral vigente para esta convocatoria tuvo lugar el 1 de enero de 2021, con lo que todo aquel que a esa fecha no estuviese inscrito en el censo electoral de una circunscripción concreta, o en condiciones de serlo, no puede ser candidato en dicha circunscripción.
e) Por sentencia de 11 de abril de 2021, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Madrid estimó el recurso, anulando parcialmente el acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Madrid de 7 de abril de 2021, por el que se proclamaba definitivamente la candidatura del Partido Popular para las elecciones autonómicas del 4 de mayo de 2021, y acordando que los candidatos don Antonio Cantó García del Moral y don Agustín Conde Bajén habían de ser excluidos de la misma, por ser inelegibles, con las consecuencias que se deriven, que habrán de ser acordadas por la Junta Electoral Provincial.
Tras exponer los antecedentes del caso, las posiciones de cada una de las partes, y resolver la cuestión relativa a la solicitud de práctica de determinada prueba por la parte demandante, el órgano judicial, invocando la STC 135/2004, de 5 de agosto, sitúa como premisa de su posterior razonamiento la doctrina según la cual el derecho de sufragio pasivo, reconocido por el art. 23 CE, es un derecho fundamental de configuración legal. En el supuesto de autos, la sentencia de instancia determina que será la Ley 11/1986, de 16 de diciembre, electoral de la Comunidad de Madrid (en adelante, Ley 11/1986), la disposición que regule el ejercicio del derecho de sufragio en las elecciones a la Asamblea de Madrid, aplicándose supletoriamente a esta, cuando sea preciso, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (según dispone la disposición adicional segunda de la Ley 11/1986). Y, concretando aún más la regulación aplicable al caso, la sentencia identifica el art. 2.1 de la Ley 11/1986, que establece que tendrán derecho de sufragio todos los españoles mayores de edad que no hayan sido objeto de una condena penal a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio (arts. 1 y 2 LOREG) y que ostenten la “condición política de ciudadanos de Madrid”, lo que sucede cuando se tenga la vecindad administrativa de cualquiera de los municipios de la Comunidad de Madrid [según el art. 7.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (EAM), aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero]. Siguiendo el razonamiento, el juez constata que la vecindad administrativa, o la condición de vecino se adquiere en el mismo momento de la inscripción en el padrón [art. 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y arts. 54 y 55 del reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio], y acto seguido confirma que los señores Cantó y Conde ostentan, al momento de dictarse la sentencia, la condición de ciudadanos de la Comunidad de Madrid, ya que están empadronados en uno de sus municipios, tal y como se desprende de sus documentos nacionales de identidad, renovados los días 26 y 29 de marzo de 2021 y de sus volantes de empadronamiento en la ciudad de Madrid de 22 y 26 de marzo de 2021.
Ahora bien, la sentencia observa, acto seguido, que la condición de vecindad administrativa de ciudadanos de la Comunidad de Madrid, no les confiere, per se, el derecho a ser elegibles en las elecciones a su Asamblea Legislativa del próximo 4 de mayo de 2021, porque para el ejercicio del derecho de sufragio es indispensable “la inscripción en el censo electoral vigente” (art. 2 de la Ley 11/1986), siendo elegibles los ciudadanos que posean la condición de elector, que son quienes figuran en el censo electoral vigente (arts. 3 de la Ley 11/1986).
Y, en su artículo 3 previene que serán elegibles los ciudadanos que posean la condición de elector (que no son otros que los que figuran en el censo electoral vigente) y no estén incursos en causa de inelegibilidad (de las previstas en el artículo 3.2 de dicha Ley 11/1986 o en la LOREG). Es decir, para poder ser candidato ha de reunirse la condición de elector, esto es, se ha de estar inscrito en el censo electoral vigente.
Por lo que hace a la aplicación del art. 4.2 de la Ley 11/1986, que dispone que quienes “aspiren a ser proclamados candidatos y no figuren incluidos en las listas del censo electoral vigente, referido al territorio de la Comunidad de Madrid podrán serlo, siempre que con la solicitud acrediten, de modo fehaciente, que reúnen todas las condiciones exigidas para ello”, la sentencia sostiene que “(e)sta previsión legal no es propiamente una excepción o un régimen especial, como se postula por la Junta Electoral Provincial y el Partido Popular, sino que permite a quien tenía derecho a estar inscrito en el censo electoral (por residir habitualmente en la Comunidad de Madrid en la fecha de cierre del censo electoral aplicable a las elecciones), pero, que por cualquier razón no figura inscrito en dicho censo electoral, la posibilidad de acreditar su derecho a haber figurado inscrito en él, mediante cualesquiera medios de prueba admitidos en derecho; pero, si no se tenía derecho a estar incluido en el censo a la fecha de su cierre (1 de enero de 2021), no se podrá concurrir a las elecciones (puesto que en ningún momento podrían haber sido electores)”.
Para concluir su argumentación, el órgano judicial analiza qué ha de entenderse por “censo electoral vigente”, y si ha de considerarse coincidente la expresión o no con la de “censo electoral”, puesto que el artículo 2 de la Ley 11/1986 exige estar inscrito en el censo electoral “vigente” y no simplemente en el censo electoral, tanto para ser elector como elegible (salvo la excepción del artículo 4.2 de dicha Ley). Tras examinar el contenido del art. 39 LOREG, la sentencia concluye que la noción de censo electoral vigente remite a la previsión del art. 39.1 LOREG que establece que “[p]ara cada elección el censo electoral vigente será el cerrado el día primero del segundo mes anterior a la convocatoria (en el caso de autos a 1 de enero de 2021)”. Por tanto, vistos los volantes de empadronamiento aportados por el Partido Popular, se reputa acreditado que el empadronamiento en la Comunidad de Madrid de los candidatos señores Cantó y Conde fue efectuado en fecha posterior al cierre del censo electoral vigente (1 de enero de 2021) y anterior a la presentación de la candidatura por el Partido Popular, en que se han integrado, por lo que ninguno de los dos ostentaría la condición de elector, que es un requisito insoslayable para poder concurrir a las elecciones como candidato. Finalmente, la sentencia descarta la interpretación que hiciera la Junta Electoral del art. 7.1 LOREG, afirmando que “dicho precepto se refiere a que los candidatos no deben estar incursos en las causas taxativas que se enumeran en el artículo 6 LOREG y concordante artículo 3.2 de la Ley 11/1986 de la Comunidad de Madrid; es decir, bastará con que alguna de las personas que están en las condiciones expuestas (por ejemplo, formar parte del Gobierno de España, Defensor del Pueblo, jueces en activo, etc.) hayan cesado a sus funciones con anterioridad a la presentación de las candidaturas”.
3. El recurso de amparo se fundamenta en la vulneración del derecho de sufragio activo (art. 23.1 CE), en la vulneración del derecho de acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos electivos (art. 23.2 CE) y en la lesión del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) de los señores Cantó y Conde.
Con carácter previo a la exposición de las quejas, la demanda concreta cuál es la ratio decidendi de la sentencia impugnada, avanzando que se trata de una interpretación insostenible jurídicamente, y restrictiva del derecho fundamental del art. 23.1 CE. Destaca, en este sentido dos aspectos del pronunciamiento de instancia que considera relevantes: (i) la confusión en que incurre a la hora de interpretar el ordenamiento jurídico aplicable, que lleva al órgano judicial a considerar que existen dudas donde, en realidad, una adecuada interpretación del ese ordenamiento revela que no las hay respecto de los requisitos para la titularidad del derecho al sufragio (ex arts. 2.1 de la Ley 1/1986 y 2.1 LOREG) y la condición de la inscripción censal; respecto de los requisitos para la inscripción en el censo vigente con los requisitos para ser candidato; y respecto del requisito temporal del censo con el requisito de acreditación de la vecindad administrativa; y (ii) la opción por interpretar de la forma menos favorable el ordenamiento jurídico, de cara al reconocimiento del derecho fundamental concernido, desde la consideración, admitida en la sentencia, de que existe un espacio indeterminado en la Ley que ofrece dudas interpretativas.
Una vez expuesto lo anterior, y justificada la especial trascendencia constitucional del recurso de amparo vinculándola a los apartados a), g) y f) del fundamento jurídico 2 de la STC 155/2009, de 25 de junio, se desarrollan dos quejas en la demanda (más una tercera que no incluye argumentación):
A) Se denuncia la vulneración del derecho fundamental al sufragio pasivo (art. 23.1 CE), mediante la imposición por la sentencia, de un requisito restrictivo de su ejercicio, no amparado por la ley y contrario a la doctrina de la interpretación más favorable al derecho fundamental. Tras invocar la jurisprudencia constitucional relativa a la naturaleza y contenido del derecho fundamental proclamado en el art. 23.1 CE (SSTC 51/1984, de 25 de abril, y185/1999, de 11 de octubre), se afirma que la controversia jurídica suscitada se sitúa en resolver si existe o no un requisito adicional y restrictivo del derecho al sufragio pasivo en las elecciones autonómicas a la Asamblea de Madrid, consistente en la necesidad de que el candidato ostente la “condición política de ciudadano de la Comunidad de Madrid” (art. 2.1 de la Ley 1/1986) en el momento de cierre del censo electoral ex art. 39.1 LOREG (“el día primero del segundo mes anterior a la convocatoria electoral”) y no en el momento de presentación de la candidatura. Los recurrentes niegan la existencia de ese requisito adicional apoyándose en los siguientes argumentos:
a) La interpretación contenida en la sentencia impugnada no encuentra amparo alguno en la legislación aplicable, imponiéndose jurisdiccionalmente un requisito restrictivo del derecho fundamental al sufragio pasivo que excede de su configuración legal. Aunque no se discute que, tratándose de un derecho de configuración legal, la ley pueda imponer requisitos adicionales para la titularidad del derecho de sufragio, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, lo que sí se discute es que exista en efecto tal exigencia en el ordenamiento jurídico aplicable. El argumento de la sentencia es que los señores Cantó y Conde no pueden ser elegibles al no poder ser electores, por no haber demostrado que, a la fecha de cierre del censo electoral (1 de enero de 2021), se encontraban empadronados en la Comunidad de Madrid, lo que deriva de una interpretación del art. 4.2 de la Ley 1/1986 restrictiva del derecho al sufragio pasivo, que rompe con la aplicación que ordinariamente se ha efectuado de dicho precepto, confundiendo los conceptos jurídicos respecto de los siguientes elementos:
(i) La sentencia confunde los requisitos para la titularidad del derecho al sufragio con lo que es una mera condición técnica general, pero no absoluta, para su ejercicio: la inscripción censal. Pero dicho requisito no se recoge en el respectivo apartado primero de los arts. 2 de la Ley 1/1986 y 2 LOREG, sino en el segundo, siendo así que los de aquel constituyen auténticos requisitos para la titularidad del derecho al sufragio activo y pasivo, mientras que el apartado 2 se refiere a una mera condición técnica para al ejercicio del derecho. La titularidad del derecho de sufragio pasivo se reconoce a todos los españoles mayores de edad sin excepción, con la particularidad de que, en relación con las elecciones autonómicas, a las anteriores nociones se añadirá la residencia administrativa en la comunidad autónoma en cuestión. Así, conforme a los arts. 2.1 y 6.1 LOREG gozará de la cualidad de elector (y, por tanto, de elegible) todo aquel que sea español, mayor de edad y no se encuentre incurso en ninguna de las causas de inelegibilidad. Esto también se desprende del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid cuando dispone en su art. 10.8 que “[s]erán electores y elegibles todos los madrileños mayores de dieciocho años de edad que estén en pleno goce de sus derechos políticos”. Ello explica la existencia de excepciones a la inscripción censal inicial como condición de ejercicio del derecho, entre las que destaca el art. 4.2 de la Ley 1/1986, que claramente la excepciona cuando concurran los requisitos para ser candidato.
(ii) Como consecuencia de lo anterior se confunden, extrapolándose, lo que son requisitos para la inscripción en el censo vigente con los requisitos para ser candidato, pues se exige que se reúnan los requisitos a la fecha de cierre del censo.
(iii) Por último, se pretende extrapolar el requisito temporal del “censo vigente” a todos los requisitos de titularidad del derecho al sufragio, terminando por concluir que, de conformidad con el art. 39.1 LOREG, es exigible que los candidato reúnan todas las condiciones para ello a la fecha del cierre censal.
Partiendo de las anteriores confusiones que se imputan a la sentencia, se argumenta que la interpretación predicada del art. 4.2 de la Ley 1/1986 resulta insostenible, porque el mismo permite al candidato que no ha sido inscrito en el censo vigente, ser proclamado como tal si acredita en su solicitud, de forma fehaciente, que reúne todas las condiciones exigidas para ello. Atendiendo a una interpretación sistemática del precepto, de haber pretendido configurarse los arts. 4.2 de la Ley 1/1986 y 7.2 LOREG como un mero mecanismo de corrección técnica del censo en relación con el sufragio pasivo, lo lógico habría sido su inclusión en la sección tercera del capítulo cuarto de la LOREG, siendo coherente con esta posición lo dispuesto por el art. 7.1 LOREG. Una interpretación teleológica del precepto permite entender que este pretende que pueda proclamarse candidato a quien, independientemente de la inscripción o no en el censo, demuestre reunir los requisitos para ser elegible (con cita de la STC 86/2003, de 8 de mayo, y de los acuerdos de la Junta Electoral Central de 4 de abril de 1991, 29 de abril de 1991 y 20 de enero de 2000).
En definitiva, los recurrentes consideran que la legislación vigente (en particular, el art. 4.2 de la Ley 1/1986) no configura el requisito predicado por la sentencia para excluir a los candidatos, sino que, antes al contrario, exige que los requisitos para ello concurran en el momento de presentación de la candidatura y no en el momento de inscripción en el censo electoral. Por ello la sentencia impugnada construye un requisito restrictivo del derecho fundamental sin anclaje en el ordenamiento jurídico, con lo que infringe con toda claridad el derecho fundamental al sufragio pasivo ex art. 23.1 CE.
b) El segundo argumento de la demanda, en relación con la vulneración del art. 23.1 CE, sostiene que, aunque existieran dudas sobre la exigencia o no del requisito de la inscripción censal en el “censo vigente”, debió prevalecer la doctrina constitucional relativa al principio de interpretación más favorable al ejercicio del derecho fundamental de sufragio pasivo (con cita de las SSTC 148/1999, de 4 de agosto, y 86/2003, de 8 de mayo). Argumenta esta parte que, si la sentencia consideraba que existían dudas interpretativas sobre la exigencia o no del requisito, debió inclinarse por aplicar la solución más favorable a la virtualidad del derecho fundamental al sufragio pasivo, y, en lugar de ello, aplicó la opción más restrictiva y desfavorable para el derecho fundamental, contraviniendo la doctrina jurisprudencial ya mencionada.
B) La segunda queja denuncia la vulneración del derecho de acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos electivos (art. 23.2 CE), al exigirse a los candidatos excluidos requisitos para apreciar la elegibilidad que no habrían sido previamente requeridos para ningún candidato propuesto.
Se señala que la administración electoral no ha exigido jamás la inscripción censal de los candidatos propuestos como un requisito inexcusable para la validez de las candidaturas, sin que se haya planteado la cuestión en ningún proceso electoral autonómico anterior y sin que los extremos discutidos hayan tenido antes la menor relevancia, teniendo claro los operadores electorales que el requisito de vecindad administrativa en el ámbito electoral autonómico se circunscribe al momento de presentación de las candidaturas, sosteniéndolo de este modo tanto la Junta Electoral Central como la Junta Electoral Provincial. Así se recoge en el acuerdo núm. 17, de 6 de abril de 2021, de la Junta Electoral Provincial de Madrid, que a su vez recoge lo dictaminado por la Junta Electoral Central en sus acuerdos 167/1995, de 7 de abril, 130/1999, de 27 de abril, y 700/1995, de 24 de mayo, resultando congruente con lo dispuesto en la STC 86/2003.
Se destaca asimismo en la demanda, que la mención que el acuerdo núm. 17 de la Junta Electoral Provincial de Madrid hace en relación con la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo, no se refiere a la resolución sobre el fondo del asunto, sino a la posibilidad de recurrir defectos relativos a la inscripción en el censo aplicable que, en este caso, sí podrían provocar que los candidatos no pudieran ser elegibles.
Y, de acuerdo con lo expuesto, esta parte entiende que la sentencia impugnada vulnera el derecho fundamental de participación política en relación con el acceso en condiciones de igualdad a cargo público electivo, porque, si bien no se niega que el legislador autonómico puede establecer limitaciones en relación con la vinculación al territorio, previendo la necesidad de disponer de vecindad administrativa para concurrir en las elecciones como elegible (citándose la STC 60/1987, de 20 de mayo), sí se afirma que queda extramuros de nuestro ordenamiento jurídico que dicha limitación pueda partir de una interpretación restrictiva de derechos fundamentales por parte del poder judicial ya que, en tal caso, sí que se produciría la vulneración del principio de igualdad en relación con el ejercicio del derecho a la participación política consagrado en el art. 23 CE.
C) Por último, se quejan de la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) de los señores Cantó y Conde, al no haberles sido trasladado ni el recurso interpuesto, ni la sentencia de instancia.
4. A través de escrito presentado el 13 de abril de 2021, la procuradora de los tribunales doña Virginia Aragón Segura, en nombre y representación de doña Encarnación Moya Nieto y del Partido Socialista Obrero Español, se personó en el recurso de amparo.
5. Por providencia de 13 de abril de 2021, la Sala Primera de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo, apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional [art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] “porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)] y porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)]”. Asimismo, se acordó recabar del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Madrid el envío de las actuaciones correspondientes, incluidas las seguidas ante la Junta Electoral, conforme a lo dispuesto en el art. 49 LOREG y el acuerdo de 20 de enero de 2000 del Tribunal Constitucional, previo emplazamiento a las partes, excepto la recurrente en amparo, para que en el plazo de un día puedan personarse ante este tribunal.
Igualmente, se dio traslado al Ministerio Fiscal de la demanda y documentos presentados para que formulara alegaciones en el plazo de un día, y se tuvo por personada a la procuradora doña Virginia Aragón Segura, en nombre y representación de doña Encarnación Moya Nieto y del Partido Socialista Obrero Español, con traslado también de la demanda y documentos presentados, concediéndole el plazo de un día para formular las alegaciones que estimara convenientes.
6. Con fecha 14 de abril de 2021 tuvo entrada el informe con las alegaciones de la Junta Electoral Provincial de Madrid, que comienza señalando que se ha comprobado respecto de todas las candidaturas la vecindad administrativa en la Comunidad de Madrid de los candidatos, a través del DNI, certificado de empadronamiento o certificación censal, dando trámite de subsanación cuando se carecía de este dato. En todo caso, lo que plantea el recurso es algo de pura legalidad, y que se ha actuado conforme al trámite general y con pleno respeto del principio de igualdad. Se refiere el informe a la previsión del art. 2 de la Ley 11/1986, de 16 de diciembre, electoral de la Comunidad de Madrid (aunque por error cita el art. 1), que conecta con el art. 7.2 EAM, así como al art. 3.1 en cuanto a los elegibles, y al art. 4.2, que incluye una norma especial particularmente establecida para el sufragio pasivo. Interpreta la Junta Electoral que el precepto, de manera evidente, no se refiere a la acreditación de que se reunían las condiciones para figurar en el censo al momento en que se cerró, sino que las reúnen, incluida la vecindad, en el momento de la solicitud de admisión de la candidatura, de acuerdo con la regulación vigente para la conformación del censo, que es lo que significa la referencia “censo vigente”. Esta última no permite forzar la interpretación del art. 4.2 para imponer como única posible que se reunían las condiciones antes del cierre de aquel censo, lo que conduce a un resultado muy restrictivo. En suma, el art. 4.2 permite al candidato demostrar que se reúnen las condiciones en el momento de solicitar la candidatura electoral. El legislador ordinario, en desarrollo del derecho fundamental del art. 23 CE, ha configurado esas dos posibilidades para ser elegible: o la inclusión en el censo cerrado a 1 de enero de 2021, o acreditación de que se cumplen las condiciones al presentar la candidatura.
Se ha de atender materialmente a la condición de elegible, y no a la inclusión formal en el censo, debiendo tenerse en cuenta que la regulación de este está sujeta a reformas, lo que podría condicionar el derecho a ser elegible, a pesar de reunir los requisitos materiales para ello, situación que se palia con el art. 4.2 de la Ley electoral de la Comunidad de Madrid, que tiene la consideración de norma especial respecto al derecho de sufragio pasivo. La interpretación que de la misma se ha realizado ha optado por un entendimiento amplio y flexible, lo más favorable a la adecuada extensión del derecho fundamental de participación en los asuntos públicos. Es fundamental entender que las normas de las comunidades autónomas que se remiten al censo electoral vigente para fijar la condición de elegibles, ligan el derecho de sufragio pasivo a un concepto que no está regulado ni en la ley electoral autonómica ni en la LOREG, lo que lo expone a una cambiante normación menor, que condicionaría el alcance de ese derecho fundamental, razón por la que algunas normas electorales autonómicas emplean términos propios, como el deber de residir determinado tiempo en el territorio.
Por lo demás, no puede pretenderse aplicar la disposición adicional segunda de la Ley electoral de la Comunidad de Madrid para hacer una llamada al derecho supletorio recogido en el art. 30 LOREG, regulador del censo en período electoral, ya que la Ley autonómica no contiene una laguna respecto del efecto material de reunir las condiciones para ser candidato en un determinado momento del proceso electoral. Aparte de que el resultado de esa integración normativa sería bastante limitado y restrictivo.
Además, el requisito de la vecindad administrativa se adquiere simplemente cumpliendo lo previsto en la legislación estatal, concretamente en el art. 15 de la Ley de bases del régimen local y en los arts. 54 y 55 del Reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, preceptos de los que se deduce que la condición de vecino se adquiere en el momento de la inscripción en el padrón municipal, situación sobre la que luego se aplica, en el proceso electoral, la previsión del art. 4.2 de la Ley electoral de la Comunidad de Madrid.
7. El fiscal ante este Tribunal Constitucional presentó el escrito de alegaciones el 14 de abril de 2021, en el que interesó de este tribunal la íntegra desestimación del recurso de amparo.
Tras la exposición de los antecedentes del caso y de las quejas que se articulan en la demanda, efectúa el fiscal dos consideraciones previas. Por una parte, señala que el tercer motivo de amparo (vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión de los señores Cantó y Bajén) no ha de ser considerado, puesto que carece de desarrollo argumental, sin que corresponda al Tribunal Constitucional reconstruir de oficio las demandas. Por otra, se indica que, aunque en el primer motivo de amparo la parte recurrente invoca la lesión del derecho fundamental reconocido en el art. 23.1 CE, y en el segundo la del art. 23.2 CE, en realidad se está invocando en ambos la lesión del segundo de dichos derechos fundamentales, debiendo estarse a esa perspectiva.
Para abordar el análisis del argumento central esgrimido por la parte recurrente, recoge el Ministerio Fiscal las líneas esenciales de la doctrina constitucional sobre el derecho fundamental enunciado en el art. 23.2 CE y sobre su conexión con el reconocido en el apartado 1 del mismo artículo. A partir de dicha doctrina se refiere a lo que establece el art. 3.1 de la Ley 11/1986, de 16 de diciembre, electoral de la Comunidad de Madrid, conforme al cual son elegibles los ciudadanos que, poseyendo la condición de elector, de conformidad con el art. 2 de la misma Ley, no se encuentren incursos en alguna de las causas de inelegibilidad consignadas en el art. 3.2. Por consiguiente para poder ser candidato según la normativa electoral autonómica han de concurrir la condición positiva de poseer la condición de elector y la condición negativa de no estar incurso en causa de inelegibilidad, lo que conduce a los requisitos que la Ley electoral de la Comunidad de Madrid establece para ser elector. De acuerdo con su art. 2.1 en conexión con el art. 7.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, y con los arts. 2 y 3 LOREG, concluye el fiscal que, desde el punto de vista de la titularidad del derecho de sufragio activo, lo ostentan en la Comunidad de Madrid los españoles mayores de edad que no hayan sido condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento y que, de acuerdo con las leyes generales del Estado, tengan vecindad administrativa en cualquiera de los municipios de la Comunidad de Madrid.
Ahora bien, conforme al art. 2.2 de la Ley electoral autonómica, para al ejercicio de ese derecho de sufragio activo es “indispensable” la inscripción en el “censo electoral vigente”, en los mismos términos que establece el art. 2.2 LOREG, lo cual plantea el problema de determinar cuál es ese censo electoral vigente. Nada dice al respecto la Ley electoral de la Comunidad de Madrid, por lo que ha de acudirse al art. 39.1 LOREG, aplicable con arreglo a lo establecido en la disposición final segunda de la Ley electoral autonómica, y de la conjunción de ambos preceptos resulta, según entiende el fiscal, que para el ejercicio del derecho de sufragio activo en la Comunidad de Madrid es indispensable la inscripción en el censo electoral vigente, que será el cerrado el día primero del segundo mes anterior a la convocatoria. En este punto, vuelve el ministerio público al inicio de la argumentación, concluyendo que es preciso determinar qué personas poseen la condición de elector, y es aquí donde surge el verdadero problema planteado en el recurso de amparo: precisar si para ser elector conforme al art. 2 de la Ley electoral autonómica basta con reunir los requisitos fijados en su apartado 1 o es preciso además el requisito del apartado 2, lo cual tiene importancia trascendental para determinar si ha existido o no vulneración del derecho fundamental de los recurrentes, ya que si solo fueran exigibles los requisitos del art. 2.1 podría existir la vulneración denunciada, mientras que, si fuera exigible también el del art. 2.2, no existiría lesión.
Para resolver esta incógnita, acude el fiscal al art. 4.2 de la Ley electoral de la Comunidad de Madrid, del que deduce que, en principio, los aspirantes a ser proclamados candidatos han de figurar incluidos en las listas del censo electoral vigente y que, en el caso de no figurar en las mismas, podrían llegar a ser candidatos si con la solicitud acreditaran, de modo fehaciente, que reúnen todas las condiciones exigidas para figurar incluidas en las listas del censo electoral vigente. Así pues, para tener la condición de elegibles según la normativa autonómica madrileña, los aspirantes han de reunir los requisitos de los apartados 1 y 2 del art. 2 de la Ley electoral autonómica, circunstancia que, indudablemente, no concurre en los candidatos don Antonio Cantó García del Moral y don Agustín Conde Bajén.
8. Mediante escrito de 14 de abril de 2021 formuló alegaciones la representación de doña Encarnación Moya Nieto y el Partido Socialista Obrero Español. En relación con el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la demanda de amparo, el escrito de alegaciones plantea dos cuestiones relacionadas con el fondo de las pretensiones de amparo. En primer término, sostiene que la legitimación activa para interponer el recurso de amparo corresponde al Partido Popular, así como al representante de su candidatura en las elecciones a la Comunidad de Madrid, representante que lo es también de los candidatos incluidos en la misma (ex art. 43.3 LOREG), por lo que resulta incoherente la denuncia de la infracción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Madrid. En segundo lugar, y respecto de la especial trascendencia constitucional, se manifiesta de acuerdo con la apreciación del Tribunal Constitucional en relación con los motivos a) y g) del fundamento jurídico 2 de la STC 155/2009, negando que concurra el supuesto f) de dicho fundamento jurídico y sentencia, puesto que no existiendo doctrina previa sobre el problema planteado, no es posible entender que existe negativa manifiesta del juzgado de instancia del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional.
Antes de entrar a responder a los motivos de amparo planteados en la demanda, esta parte formula las siguientes consideraciones generales:
(i) Las pretensiones de la demanda vulneran la doctrina constitucional en relación con el requisito de la inscripción censal, como requisito de elegibilidad. Entiende la parte que de la STC 86/2003, de 8 de mayo, se puede extraer: que, siendo el derecho de sufragio pasivo del art. 23.2 CE un derecho de configuración legal, la ley puede exigir como requisito de elegibilidad de los candidatos la inscripción censal; que no vulnera el derecho a la igualdad de todos los españoles ante la ley el hecho de impedir que un ciudadano pueda presentarse en uno u otro lugar del territorio español, porque las comunidades autónomas pueden añadir requisitos adicionales en sus legislaciones; y que es obligatoria la inscripción en el censo electoral para todas las personas que concurran a las elecciones como candidatos para las elecciones autonómicas. Además, continúan las alegaciones, del fundamento jurídico 7 de esta sentencia se deduce, a sensu contrario, que, si no existe funcionamiento anormal de la administración electoral, porque el candidato no desarrolló una conducta activa y consciente para empadronarse y ser elector en dicha circunscripción, porque de manera consciente y deliberada era elector de otra comunidad autónoma, no hay vulneración del derecho de sufragio pasivo. También se invocan las SSTC 73/1987, de 23 de mayo, FJ 3, y 154/1988, de 21 de julio, FJ 3, en relación con la obligatoriedad de la inscripción censal para ejercer el derecho de sufragio pasivo. En un sentido similar se cita, entre otras, la STC 60/1987, de 20 de mayo, cuyo fundamento jurídico 2 refiere que la condición de la inscripción censal en la comunidad autónoma para las elecciones a las asambleas parlamentarias autonómicas, procura “una cierta homogeneidad de intereses en el ámbito de la comunidad autónoma entre el cuerpo electoral y aquellos que ante él se proponen como candidatos”.
Asimismo, se evocan las SSTC 144/1999, de 22 de julio, y 86/2003, de 8 de mayo, para referirse a la interpretación del art. 7.2 LOREG, en relación con el art. 23.2 CE, para constatar que la jurisprudencia constitucional formula una interpretación reforzada del derecho de sufragio pasivo cuando se trata de subsanar posibles defectos formales que puedan concurrir al presentarse las candidaturas, pero siempre que se cumpliesen previamente los requisitos requeridos.
(ii) Las pretensiones de la demanda son contrarias a las normas previstas en la Ley 11/1986, de 16 de diciembre, electoral de la Comunidad de Madrid, sobre la condición de elector y elegible para las elecciones a la Asamblea, porque de los arts. 2 y 3 de esta norma legal se deduce que debe concurrir la condición de elector para ser elegible en los comicios autonómicos de la Comunidad de Madrid, ligándose el ejercicio del derecho de sufragio pasivo al derecho de sufragio activo y a la inscripción en el censo correspondiente y vigente (arts. 2 y 6 LOREG).
(iii) Las pretensiones de la demanda vulneran los arts. 7 y 10.8 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, que aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, en relación con lo dispuesto en los arts. 15 LBRL y 54 y 55 del Reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio. Este conjunto normativo permite deducir que el carácter de elector en la Comunidad de Madrid es condición necesaria para ser elegible, y que esa condición de elector va ligada a la vecindad administrativa en cualquiera de sus municipios, de acuerdo con las leyes generales del Estado que determinan a su vez que la vecindad civil se asocia a la inscripción en el padrón (art. 15 LBRL).
(iv) Las pretensiones de la demanda vulneran el art. 39 LOREG, que establece, con carácter supletorio respecto de la normativa autonómica (según lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley 11/1986), que “para cada elección el censo electoral vigente será el cerrado el día primero del segundo mes anterior a la convocatoria”. Según esta disposición, el censo electoral vigente para la convocatoria electoral del 4 de mayo, es el que se cerró el día 1 de enero de 2021, con lo que solo las personas incluidas en el censo en ese momento tenían la condición de electores. Quienes no lo estuvieran, porque su empadronamiento se produjo con posterioridad, no pueden ser elegibles pues no pueden ser incluidos en el censo de electores vigente para la convocatoria electoral.
(v) Ni el art. 4.2 de la Ley 11/1986, ni el art. 7.2 LOREG pueden interpretarse en el sentido de permitir concurrir como elegibles a quienes no fueran electores, limitándose a permitir la concurrencia como candidatos a los electores que debieron figurar en el censo vigente, y que, por un error de este, no aparecen en el mismo, pudiendo acreditar su derecho a la inscripción, aunque no hayan seguido los procedimientos de rectificación censal que se exige a los electores. Así, la interpretación amplia del art. 23.2 permite ser elegible al que no podría ser elector por no aparecer en el censo electoral, pero siempre que hubiera tenido derecho a estar en el mismo, es decir, siempre que reuniera la condición de elector. Por tanto, si un candidato no acredita fehacientemente que se reunían los requisitos para ser elector a fecha de 1 de enero de 2021, no estando incluido en el censo electoral, aunque dicha circunstancia pueda concurrir en un momento posterior, aquel candidato ha de ser considerado inelegible.
(vi) Las pretensiones de la demanda vulneran los acuerdos de la Junta Electoral Central sobre el cierre censal y los cambios de domicilio posteriores. Los Acuerdos de la Junta Electoral Central 167/1995, 7 de abril, 130/1999, de 27 de abril, y 700/1995, de 24 de mayo, admiten la posibilidad de considerar los cambios de residencia y la adquisición de la condición de elector en una nueva circunscripción, si estos se producen antes de la fecha de publicación de la convocatoria de las elecciones, pero nunca después de eso. No obstante, la parte recuerda que, a consecuencia de esta doctrina, se modificó el art. 39 LOREG por Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero.
(vii) Todo lo anterior conduce a considerar la condición de inelegibles de don Antonio Cantó del Moral y don Agustín Conde Bajén, ya que ambos candidatos se empadronaron en la Comunidad de Madrid en una fecha posterior al 1 de enero de 2021, no constando en el censo electoral vigente en esa fecha y no pudiendo ser electores en la Comunidad de Madrid, razón por la que carecen de la condición de elegibles en relación con las elecciones que se celebrarán el 4 de mayo de 2021.
(viii) Y, por lo mismo, se ha de considerar nulo el acuerdo de la Junta Electoral Provincial respecto de la proclamación de la candidatura del Partido Popular en cuanto a la inclusión de los candidatos citados, por vulnerar dicho acuerdo la normativa electoral, así como los arts. 23, 14 y 9.1 y 3 CE.
Por lo que hace a los concretos motivos de amparo, las alegaciones frente a los mismos parten de dos consideraciones previas: (a) La interpretación del juzgador de instancia ni se confunde en la interpretación de la ley, ni crea requisitos ex novo. Siendo el art. 23.2 CE un derecho de configuración legal, es el marco normativo previamente expuesto en el escrito de alegaciones el que da cobertura a la exigencia de inscripción censal, no tratándose de una cuestión inventada por el juez. (b) No existe un derecho de aplicación del principio in dubio pro libertate de forma absoluta, ya que este principio no es de aplicación cuando hay un cuerpo normativo como el descrito que recoge de forma expresa las condiciones de ejercicio del derecho que se pretende vulnerado. Además, pese a la alegación en ese sentido de la demanda, esta parte niega que el órgano judicial plantease en la sentencia la existencia de dudas interpretativas respecto del marco normativo, limitándose a manifestar, en el pronunciamiento sobre las costas, que la planteada era una “cuestión jurídica compleja”.
A partir de estos argumentos, la parte:
a) Niega la vulneración del art. 23.1 CE, denunciada en la demanda, al cuestionar el carácter absoluto del derecho de sufragio activo que defienden los recurrentes, desde la consideración de que el desarrollo normativo de este derecho asegura su ejercicio en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos. Volviendo a la dicción literal de los arts. 2, 3 y 7 de la Ley 11/1986, del art. 6 LOREG, de los arts. 7 y 10.8 EACM, y de los arts. 15 LBRL y 54 y 55 del reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, defiende que los requisitos legales para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo son claros y previos (poseer la condición de elector, ostentar la condición política de ciudadano de la Comunidad de Madrid y estar inscrito en el censo electoral), garantizando ello la igualdad de todos los ciudadanos, y ofreciendo seguridad jurídica.
En el escrito de alegaciones se contesta la interpretación de los recurrentes de que los requisitos legalmente establecidos deben concurrir en el momento de presentación de la candidatura, porque no se puede deducir tal cosa del art. 7.1 LOREG, que se refiere a las causas de inelegibilidad, y no a la concurrencia de la condición previa de ser elector. En relación con esta cuestión, se vuelve a invocar el art. 39 LOREG en relación con el cierre censal, que se vincula directamente a la constatación de esa condición de elector. En este punto concreto, esta parte cuestiona la diferencia introducida por los argumentos de la demanda respecto de las diferencias entre el elector que es candidato y el que no lo es, siendo que este último estaría sometido al requisito de inscripción censal, viendo limitado su derecho de sufragio activo, mientras que el elector candidato podría, sin limitación alguna derivada de un cambio de domicilio, ejercer su derecho a ser elegido en un proceso electoral, aunque no aparezca en el censo. Esta diferencia, a juicio de esta parte, es la que no posee sustento legal alguno. Insiste el escrito de alegaciones en que la protección del censo electoral y la condición de estar incluido en él para ejercer el derecho de sufragio tiene sentido para proteger los procesos electorales de fraudes masivos que podrían darse ante censos libres. No se trata, pues, de un requisito técnico, sino de un requisito previo para evitar procesos electorales fraudulentos, evitar movimientos masivos de personas de una circunscripción a otra y controlar un arma de corrupción política que pondría en peligro efectivo la democracia.
Glosando de nuevo la STC 86/2003, de 8 de mayo, reconoce que la misma no da respuesta completa al problema que se plantea en el presente recurso de amparo, pero insiste en el contenido de la misma para poner de relieve que el tribunal valora en su pronunciamiento la actitud del candidato a la hora de reunir el requisito de ser elector, deduciendo, a sensu contrario, que en este caso, no hubo error censal inadvertido, sino incumplimiento de los requisitos de inscripción censal. Se advierte que cuando los recurrentes alegan que lo importante no es la inscripción censal (rectificada o no) sino el cumplimiento de las condiciones para ser candidato, en realidad pretenden alterar la realidad jurídica de los candidatos, subsanando una realidad jurídica que no tuvo lugar en el momento en que debió concurrir. Asimismo, se niega la distinción establecida por los recurrentes entre requisitos para la titularidad del derecho de sufragio y para su ejercicio.
Por último, se afirma que la reclamada interpretación más favorable del ejercicio del derecho fundamental por parte de los recurrentes no es posible si no se cumplen los requisitos normativos impuestos al ejercicio del derecho fundamental. Primero, han de cumplirse esos requisitos y, después, en atención a su cumplimiento, se podrá o no interpretar. Acudiendo a la STC 74/1995, de 12 de mayo, se afirma que se debe realizar una interpretación del art. 23 CE en el sentido más favorable a su ejercicio siempre que esa interpretación sea respetuosa con la legislación electoral.
b) Respecto de la invocación del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 CE), esta parte niega la desigualdad denunciada, recordando cómo el propio PSOE ha visto rechazadas candidaturas propias por problemas de inscripción censal (con cita de la STC 73/1987, de 23 de mayo). Siendo las normas electorales previas y comunes a todos los participantes en el proceso electoral, de modo que todos los electores concurren en una situación de igualdad material, no puede afirmarse que se produce una desigualdad en perjuicio de aquel sobre el que se aplica la ley (con cita, en este sentido, de la STC 135/2004, de 18 de agosto). Frente a lo argumentado en la demanda, esta parte entiende que de estimarse esos argumentos sería esa interpretación la que resultaría contraria al principio de igualdad, creando una diferenciación artificiosa entre el elector solo votante y el elector candidato.
c) Y, en relación con la denunciada vulneración del art. 24.1 CE, se argumenta que la falta de motivación de esta invocación debiera llevar a su desestimación. En este caso no hay indefensión lesiva del art. 24 CE porque los señores Cantó y Conde concurren en amparo con la misma representación procesal y defensa técnica que el Partido Popular, lo mismo que sucedió en la instancia, por lo que, emplazado este último a través del representante de la candidatura, que también lo es de los candidatos, pudieron personarse y presentar alegaciones sin dificultad. Si no lo hicieron fue porque no lo desearon y decidieron seguir representados por el representante de su candidatura. Siendo además público y notorio el desarrollo de este procedimiento, no hay desconocimiento del mismo que les pueda haber producido indefensión.