«Procedimiento prejudicial— Contratación pública— Directiva 2014/24

17Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro imponga requisitos adicionales a los enunciados en dicha disposición, excluyendo así de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados a determinados operadores económicos que cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición.

18El artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 confiere a los Estados miembros la facultad de reservar los procedimientos de adjudicación de contratos públicos a determinadas entidades y la supedita al cumplimiento de los dos requisitos acumulativos que enumera, a saber, por una parte, que los participantes en el procedimiento sean talleres protegidos u operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas con discapacidad o desfavorecidas, y, por otra parte, que al menos el 30% de la plantilla de esos talleres y de esos operadores económicos esté constituida por tales personas.

19Para responder a la cuestión prejudicial planteada, es preciso determinar si estos dos requisitos se enumeran taxativamente en el artículo 20, apartado 1, de manera que esta disposición se opone a que los Estados miembros impongan requisitos adicionales y excluyan así de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados previstos en dicha disposición a los operadores económicos que, aun cumpliendo los requisitos establecidos en ella, no reúnan los requisitos adicionales establecidos por el Derecho nacional.

20Según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta el tenor de esta, sino también los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte y la génesis de esa normativa (sentencia de 15 de noviembre de 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C‑330/17, EU:C:2018:916, apartado 23 y jurisprudencia citada).

21En primer lugar, por lo que respecta al tenor del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, procede señalar, en primer término, que esta disposición confiere a los Estados miembros la facultad de reservar a talleres protegidos y a determinados operadores económicos el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos y enuncia los requisitos a los que se supedita esta facultad. Como ha indicado, en esencia, el Abogado General en los puntos 41 y 42 de sus conclusiones, esta disposición está formulada en términos que no indican en absoluto que todas las entidades que cumplan esos requisitos deban disfrutar de ese derecho.

22En segundo término, el segundo requisito establecido en esa disposición, según el cual al menos el 30% del personal de las entidades a las que esta se refiere debe estar constituido por personas con discapacidad o desfavorecidas, solo constituye una exigencia mínima.

23En tercer término, es preciso subrayar que la referencia a los «operadores económicos» indica, habida cuenta de la definición de esta expresión que figura en el artículo 2, punto 10, de esta Directiva y como ha señalado, en esencia, el Abogado General en el punto 42 de sus conclusiones, una cierta generalidad y una cierta indeterminación en cuanto a las entidades que pueden acogerse a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos previstos en dicho artículo 20, apartado 1, siempre que tengan como objetivo principal la integración social y profesional de las personas con discapacidad o desfavorecidas.

24Así pues, del tenor del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 resulta que, al decidir reservar a determinadas entidades el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos, en virtud de dicha disposición, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de los requisitos establecidos en esa misma disposición.

25En segundo lugar, por lo que respecta al objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, del considerando 36 de dicha Directiva se desprende que, para que el empleo y la ocupación contribuyan a la integración en la sociedad y a garantizar la igualdad de oportunidades en beneficio de todos, la facultad prevista en esta disposición debe ejercerse en beneficio de los talleres protegidos y de los operadores económicos cuyo objetivo principal sea apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personas con discapacidad o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados, que, en condiciones normales de competencia, pueden tener dificultades para obtener contratos.

26De ello se deduce que el legislador de la Unión quiso favorecer, mediante el empleo y la ocupación, la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas en la sociedad, permitiendo a los Estados miembros reservar el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos o de determinados lotes a los talleres protegidos y a los operadores económicos que, habida cuenta de la finalidad social que persiguen, intervienen en el mercado con una desventaja competitiva.

27Así pues, el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 persigue un objetivo de política social, relativo al empleo. Pues bien, en el estado actual del Derecho de la Unión, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación al definir las medidas que permitan lograr un objetivo determinado en materia de política social y laboral (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2018, Bedi, C‑312/17, EU:C:2018:734, apartado 59 y jurisprudencia citada).

28Por consiguiente, el examen del objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 permite confirmar la interpretación que se deriva del tenor de esta disposición, en el sentido de que, habida cuenta de esa facultad de apreciación, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de dicha disposición. De ello se deduce que el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 no establece requisitos enumerados taxativamente, sino que deja a los Estados miembros la posibilidad de adoptar requisitos adicionales que las entidades a las que se refiere esta disposición deben cumplir para poder participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados en virtud de dicha disposición, siempre que tales requisitos adicionales contribuyan a garantizar los objetivos de política social y laboral que esta persigue.

29Esta interpretación se ve igualmente corroborada, en tercer lugar, por la génesis del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24. En efecto, el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/18, que era aplicable a los contratos reservados hasta que esta Directiva fue derogada por la Directiva 2014/24, establecía requisitos más estrictos en cuanto a la participación en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos que los Estados miembros podían reservar, tanto en lo que respecta a las entidades autorizadas a participar en dichos procedimientos, que se limitaban a los talleres protegidos, como a las personas empleadas por dichas entidades, que debían estar constituidas en su mayoría por personas con discapacidad que, debido a la índole o a la gravedad de sus deficiencias, no podían ejercer una actividad profesional en condiciones normales.

30Ahora bien, es preciso señalar que ni de la Directiva 2014/24 ni de la génesis de esta se desprende que el legislador de la Unión, al ampliar el ámbito de aplicación personal de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, tuviera la intención de que los operadores económicos a los que se refiere esta disposición que cuenten entre sus empleados con un porcentaje inferior de personas con discapacidad o desfavorecidas desplazasen a los operadores económicos que cumplían los requisitos más estrictos del artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/18. Por otra parte, tal resultado sería contrario al objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, que, como se desprende del apartado 26 de la presente sentencia, tiene por objeto la inserción en la sociedad de las personas con discapacidad o desfavorecidas mediante el empleo y la ocupación.

31Sin embargo, como ha señalado, en esencia, el Abogado General en el punto 51 de sus conclusiones, es precisamente lo que ocurriría si los Estados miembros estuvieran obligados a aceptar la participación de todos los operadores económicos que cumplieran los requisitos establecidos en dicho artículo 20, apartado 1, en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados. En efecto, existiría el riesgo de que, en tal situación, los operadores económicos que cumplan los requisitos más estrictos establecidos en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/18 se vieran forzados a despedir a algunos de los trabajadores con discapacidad o desfavorecidos que figurasen entre los menos productivos, con el fin de poder competir en dichos procedimientos de adjudicación de contratos públicos en pie de igualdad con los operadores económicos que tienen solo el 30% del personal constituido por trabajadores con discapacidad o desfavorecidos.

32Por consiguiente, procede interpretar el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 en el sentido de que los requisitos que enumera no son taxativos y que los Estados miembros tienen la facultad de imponer, en su caso, requisitos adicionales que deben cumplir las entidades a que se refiere esta disposición para poder participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados.

33No obstante, es preciso señalar que los Estados miembros, al hacer uso de esta facultad, deben respetar las normas fundamentales del Tratado FUE, en particular las relativas a la libre circulación de mercancías, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, así como los principios que de ellas se derivan, como el de igualdad de trato y el de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, apartado 48 y jurisprudencia citada), que, por otra parte, se reflejan en el artículo 18 de la Directiva 2014/24.

34Así pues, el órgano jurisdiccional remitente deberá examinar la conformidad con estos principios de la normativa nacional controvertida en el litigio principal, según la cual, en el marco de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados previstos en el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, los centros especiales de empleo deben, por una parte, recibir directa o indirectamente el apoyo y la participación en más del 50% de entidades sin ánimo de lucro y, por otra parte, reinvertir íntegramente sus beneficios en su propio establecimiento o en otro centro de la misma naturaleza.

35Con el fin de proporcionar a dicho órgano jurisdiccional los datos necesarios para llevar a cabo tal examen, procede señalar lo siguiente.

36En primer lugar, ha de recordarse que el principio de igualdad de trato, que forma parte de los principios fundamentales del Derecho de la Unión, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België y otros, C‑336/19, EU:C:2020:1031, apartado 85 y jurisprudencia citada).

37En particular, en el ámbito del Derecho de la Unión en materia de contratos públicos, el principio de igualdad de trato, que constituye la base de las normas de la Unión referentes a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, significa, en particular, que los licitadores deben encontrarse en igualdad de condiciones en el momento en que preparan sus ofertas y pretende favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una contratación pública (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2019, Telecom Italia, C‑697/17, EU:C:2019:599, apartados 32 y 33 y jurisprudencia citada).

38Así, en el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente deberá, en particular, determinar si los centros especiales de empleo de iniciativa social se encuentran en la misma situación que los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial en lo que respecta al objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24.

39A efectos de esta determinación, dicho órgano jurisdiccional deberá tener en cuenta, en particular, por una parte, que de la normativa nacional se desprende que un centro especial de empleo, ya sea de iniciativa social o empresarial, tiene como finalidad garantizar un empleo remunerado a las personas con discapacidad y se considera un medio para incluir al mayor número posible de estas personas en el régimen de empleo ordinario y, por otra parte, que un centro especial de empleo incluye en su personal al menos un 70% de personas con discapacidad.

40De ello se deduce que, sin perjuicio de las comprobaciones del órgano jurisdiccional remitente, parece que los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial se encuentran, al igual que los centros especiales de empleo de iniciativa social, en una situación en la que no podrían participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos en condiciones normales de competencia.

41No obstante, el órgano jurisdiccional remitente deberá comprobar también si, como ha indicado, en esencia, el Gobierno español en sus observaciones escritas, los centros especiales de empleo de iniciativa social, debido a sus características específicas, están en condiciones de poner en práctica de manera más eficaz el objetivo de integración social perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, lo que podría justificar objetivamente una diferencia de trato en relación con los centros especiales de iniciativa empresarial. A este respecto, el Gobierno español señala que los centros especiales de empleo de iniciativa social maximizan el valor social y no económico porque, primero, carecen de afán de lucro y reinvierten todos sus beneficios en la consecución de sus fines sociales; segundo, se caracterizan por adoptar principios democráticos y participativos en su gobernanza, y, tercero, de esta manera logran generar con su actividad un mayor impacto social, proporcionando mayor calidad en el empleo y mejores posibilidades de integración y reintegración social y laboral de personas con discapacidad o desfavorecidas.

42En segundo lugar, según reiterada jurisprudencia, conforme al principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, las normas establecidas por los Estados miembros o los poderes adjudicadores en la ejecución de lo dispuesto en la Directiva 2014/24, tales como las normas destinadas a precisar las condiciones de aplicación del artículo 20, apartado 1, de dicha Directiva, no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la propia Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de enero de 2020, Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, apartado 45 y jurisprudencia citada).

43A este respecto, procede señalar que tanto el requisito relativo al apoyo y a la participación, directa o indirecta, en más del 50% de entidades sin ánimo de lucro como el relativo a la obligación de reinvertir la totalidad de los beneficios en los centros especiales de empleo de iniciativa social, indicados en el apartado 34 de la presente sentencia, parecen adecuados para garantizar que tales centros especiales de empleo tengan como objeto principal la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas, como exige el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24.

44En cuanto a si estas exigencias no van más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si tanto el hecho de que una entidad con ánimo de lucro participe mayoritariamente, directa o indirectamente, en un centro especial de empleo de iniciativa social como la reinversión de solo una parte de los beneficios en dichos centros permiten garantizar que estos sean capaces de alcanzar dicho objetivo de una manera tan eficaz como lo permite la aplicación de los requisitos mencionados en el apartado anterior.

45En tercer lugar, es preciso añadir, al igual que el Gobierno español y la Comisión Europea, que del análisis de la normativa española presentado por este Gobierno en respuesta a las preguntas formuladas por escrito por el Tribunal de Justicia no parece desprenderse que los operadores económicos constituidos con arreglo al Derecho de otros Estados miembros queden excluidos del derecho a participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados previsto por dicha normativa española, siempre que esos operadores cumplan los requisitos expresamente previstos en esta normativa para los centros especiales de empleo de iniciativa social. Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional remitente llevar a cabo las comprobaciones necesarias sobre este extremo.

46Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro imponga requisitos adicionales a los enunciados en dicha disposición, excluyendo así de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados a determinados operadores económicos que cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición, siempre que dicho Estado miembro respete los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad.