I.Marco jurídico
A.Derecho de la Unión
1.Directiva 2014/24
6.La Directiva 2014/24 establece normas que tratan de coordinar los procedimientos nacionales de adjudicación de contratos públicos de cuantía superior a un umbral determinado al objeto de que dichos procedimientos respeten los principios de libre circulación de mercancías, de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios, así como asegurar la aplicación de principios como la igualdad de trato, la no discriminación, la proporcionalidad y la transparencia. De igual forma, tiene por objeto garantizar la apertura de la contratación pública a una competencia efectiva.
7.Los considerandos 1 y 6 de la Directiva 2014/24 son del siguiente tenor:
«(1)La adjudicación de contratos públicos por las autoridades de los Estados miembros o en su nombre ha de respetar los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en particular, la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de estos, tales como los de igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia. Ahora bien, para los contratos públicos por encima de determinado valor, deben elaborarse disposiciones que coordinen los procedimientos de contratación nacionales a fin de asegurar que estos principios tengan un efecto práctico y que la contratación pública se abra a la competencia.
[…]
(6)Conviene recordar asimismo que la presente Directiva no ha de afectar a la legislación en materia de seguridad social de los Estados miembros. Tampoco debe tratar la liberalización de servicios de interés económico general reservados a las entidades públicas o privadas, ni la privatización de entidades públicas prestadoras de servicios.
Ha de recordarse también que los Estados miembros gozan de libertad para organizar la prestación de los servicios sociales obligatorios o de cualquier otro servicio, como los servicios postales, los servicios de interés económico general o los servicios no económicos de interés general, o una combinación de ambos. Conviene aclarar que los servicios no económicos de interés general deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva.»
8.El considerando 114 de esta Directiva aclara los motivos a los que obedece el establecimiento de un régimen específico simplificado para ciertos servicios a las personas, como ciertos servicios sociales, sanitarios y educativos, y el considerando 118 describe el régimen referente a los contratos reservados para los servicios que se enumeran en el artículo 77, apartado 1, de dicha Directiva.
9.Dentro del títuloI de la Directiva 2014/24, que lleva como epígrafe «Ámbito de aplicación, definiciones y principios generales», el artículo 1, apartados 1, 2, 4 y 5, dispone lo siguiente:
«1.En la presente Directiva se establecen las normas aplicables a los procedimientos de contratación por poderes adjudicadores con respecto a contratos públicos y a concursos de proyectos, cuyo valor estimado sea igual o superior a los umbrales establecidos en el artículo4.
2.A efectos de la presente Directiva, se entenderá por contratación la adquisición mediante un contrato público, de […] servicios por uno o varios poderes adjudicadores a los operadores económicos elegidos por dichos poderes adjudicadores, con independencia de que […] los servicios estén o no destinados a un fin público.
[…]
4.La presente Directiva no afecta a la libertad de los Estados miembros de definir, de conformidad con el Derecho de la Unión, lo que consideran servicios de interés económico general, cómo deben organizarse y financiarse dichos servicios con arreglo a las normas sobre las ayudas estatales y a qué obligaciones específicas deben estar sujetos. Del mismo modo, la presente Directiva no afectará a la decisión de las autoridades públicas de decidir si desean asumir ellas mismas determinadas funciones públicas, en qué forma y en qué medida, en virtud del artículo 14TFUE y del Protocolo n.º26.
5.La presente Directiva no afectará a la manera en que los Estados miembros organizan sus sistemas de seguridad social.»
10.El artículo 2, apartado 1, punto 5, de la Directiva 2014/24 define los «contratos públicos» como «los contratos onerosos celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios».
11.El artículo 2, apartado 1, punto 10, define al «operador económico» como «una persona física o jurídica, una entidad pública, o una agrupación de tales personas o entidades, incluidas las agrupaciones temporales de empresas, que ofrezca en el mercado la ejecución de obras o una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios».
12.El artículo 4 de la referida Directiva, cuyo epígrafe es «Importes de los umbrales», establece lo siguiente:
«La presente Directiva se aplicará a las contrataciones cuyo valor estimado, el impuesto sobre el valor añadido (IVA) excluido, sea igual o superior a los siguientes umbrales:
[…]
d)750000euros, en los contratos públicos de servicios para servicios sociales y otros servicios específicos enumerados en el anexoXIV.»
13.El artículo 20 de la Directiva 2014/24, titulado «Contratos reservados», preceptúa:
«1.Los Estados miembros podrán reservar el derecho a participar en los procedimientos de contratación a talleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas discapacitadas o desfavorecidas o prever la ejecución de los contratos en el contexto de programas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30% de los empleados de los talleres, los operadores económicos o los programas sean trabajadores discapacitados o desfavorecidos.
[…]»
14.El títuloIII de la citada Directiva, que lleva como epígrafe «Regímenes de contratación particulares», incluye un capítuloI que abarca los artículos 74 a 77. Dichos artículos contienen disposiciones relativas al régimen simplificado aplicable a los «servicios sociales y otros servicios específicos».
15.El artículo 74 de la Directiva 2014/24, que lleva como epígrafe «Adjudicación de contratos de servicios sociales y otros servicios específicos», dispone lo siguiente:
«Los contratos públicos de servicios sociales y otros servicios específicos enumerados en el anexoXIV se adjudicarán de conformidad con el presente capítulo cuando el valor de dichos contratos sea igual o superior al umbral indicado en el artículo 4, letrad).»
16.El artículo 75 de esta Directiva, que lleva como epígrafe «Publicación de los anuncios», establece los requisitos para la publicación de los anuncios relativos a la adjudicación de los contratos públicos del artículo74.
17.El artículo 76 de la Directiva 2014/24, titulado «Principios de adjudicación de contratos», dispone:
«1.Los Estados miembros establecerán normas nacionales para la adjudicación de los contratos sujetos a lo dispuesto en el presente capítulo, a fin de garantizar que los poderes adjudicadores respetan los principios de transparencia y de igualdad de trato de los operadores económicos. Los Estados miembros serán libres de determinar las normas de procedimiento aplicables, siempre que tales normas permitan a los poderes adjudicadores tener en cuenta la especificidad de los servicios en cuestión.
2.Los Estados miembros velarán por que los poderes adjudicadores puedan tener en cuenta la necesidad de garantizar la calidad, la continuidad, la accesibilidad, la asequibilidad, la disponibilidad y la exhaustividad de los servicios, las necesidades específicas de las distintas categorías de usuarios, incluidos los grupos desfavorecidos y vulnerables, la implicación y la responsabilización de los usuarios y la innovación. Además, los Estados miembros podrán disponer que la elección del proveedor de servicios se haga sobre la base de la oferta económicamente más ventajosa, teniendo en cuenta criterios de calidad y de sostenibilidad en el caso de los servicios sociales.»
18.El artículo 77, apartado 1, de la Directiva 2014/24, que lleva como epígrafe «Contratos reservados para determinados servicios», señala que los Estados miembros podrán disponer que los poderes adjudicadores estén facultados para reservar a determinadas organizaciones el derecho de participación en procedimientos de adjudicación de contratos públicos exclusivamente en el caso de los servicios sociales, culturales y de salud que se contemplan en el artículo 74 y que lleven los códigos CPV que allí se enumeran.(11) El artículo 77, apartado 2, de dicha Directiva establece los requisitos que han de cumplir las referidas organizaciones para poder participar en los contratos reservados. A tenor del apartado 3 del mismo artículo, la duración máxima del contrato no puede exceder de tresaños.
19.El anexoXIV de la Directiva 2014/24 contiene una lista de los servicios contemplados en el artículo74.
2.Directiva de servicios
20.El considerando 27 de la Directiva de servicios está redactado en los siguientes términos:
«La presente Directiva no debe afectar a los servicios sociales en los ámbitos de la vivienda, la atención a los niños y el apoyo a familias y personas necesitadas que prestan el Estado a escala nacional, regional o local, o prestadores encargados por el Estado o asociaciones de beneficencia reconocidas como tales por el Estado, con el objetivo de garantizar el apoyo a quienes se hallan, temporal o permanentemente, en un estado particular de necesidad a causa de unos ingresos familiares insuficientes o de una ausencia total o parcial de independencia y a quienes corren el riesgo de quedar marginados. Estos servicios son esenciales para garantizar los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la integridad, y son una manifestación de los principios de cohesión social y de solidaridad, y no deben verse afectados por la presente Directiva.»
21.El artículo 2 de esta Directiva dispone lo siguiente:
«1.La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.
2.La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:
[…]
j)los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atención a los niños y el apoyo a familias y personas temporal o permanentemente necesitadas proporcionados por el Estado, por prestadores encargados por el Estado o por asociaciones de beneficencia reconocidas como tales por el Estado;
[…]».
B.Derecho español
22.Al amparo de las competencias que la Constitución española le reconoce en materia de servicios sociales, la Comunidad Valenciana aprobó la Ley 5/1997. Son relevantes los artículos 44bis, 53, 56, 62, 63, 64, 66, 67 y 68 de estaLey.
23.El Decreto 181/2017 desarrolla la Ley 5/1997 y es el objeto del procedimiento principal. Aunque la Ley 5/1997 fue derogada por la Ley 3/2019,(12) en virtud de esta última el Decreto 181/2017 sigue en vigor. Son relevantes los artículos 3, 6, 11, 13, 15, 17, 19 y 21 a 26 del Decreto 181/2017, que desarrollan las disposiciones de la Ley 5/1997.