ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 216/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 10 DE ENERO DE 2022. PONENTE: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA. SECRETARIA: JAQUELINE SÁENZ ANDUJO.

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"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

25. Este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 107/2016,(4) sostuvo que la igualdad reconocida en el artículo 1o. de la Constitución Federal es un derecho humano expresado a través de un principio adjetivo, el cual consiste en que toda persona debe recibir el mismo trato y gozar de los mismos derechos en igualdad de condiciones que otra u otras personas, siempre y cuando se encuentren en una situación similar que sea jurídicamente relevante.

26. Se ha considerado que el derecho humano de igualdad y la prohibición de discriminación, obligan a toda clase de autoridades en el ámbito de sus competencias, pues su observancia debe ser un criterio básico para la producción normativa, para su interpretación y para su aplicación.

27. No obstante, también se ha precisado que, si bien el verdadero sentido de la igualdad es colocar a las personas en condiciones de poder acceder a los demás derechos constitucionalmente reconocidos, lo cual implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todas las personas deban ser siempre iguales en todos los ámbitos, en condiciones absolutas y bajo cualquier circunstancia. Al contrario, en lo que debe traducirse el derecho a la igualdad, es en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio o privarse de un beneficio de forma injustificada; por ello, dicho principio exige tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de tal forma que habrá ocasiones en que hacer distinciones estará vedado, y habrá otras en las que no sólo estará permitido, sino que será una exigencia constitucional.(5).

28. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Empleados de la Fábrica de Fuegos de Santo Antonio de Jesús Vs. Brasil señaló que: "los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, eliminar las regulaciones de carácter discriminatorio, combatir las prácticas de ese carácter y establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas".(6)

29. Por otro lado, en el Caso Duque Vs. Colombia, el Tribunal Interamericano reiteró que: "la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se encuentren incursos en tal situación".(7)

30. En la misma línea, este Pleno se ha referido al principio y/o derecho de no discriminación, al señalar que cualquier tratamiento discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos reconocidos en la Constitución es, per se, incompatible con ésta, y que es inconstitucional toda situación que considere superior a un determinado grupo y conduzca a tratarlo con algún privilegio, o que, inversamente, por estimarlo inferior, dé lugar a que sea tratado con hostilidad, o a que de cualquier forma se le discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se encuentran incursos en tal situación.

32. En cuanto al principio de igualdad ante la ley, obliga a que las normas jurídicas sean aplicadas de modo uniforme a todas las personas que se encuentren en una misma situación y, a su vez, a que los órganos materialmente jurisdiccionales no puedan modificar arbitrariamente sus decisiones en casos que compartan la misma litis, salvo cuando consideren que deben apartarse de sus precedentes, momento en el que deberán ofrecer una fundamentación razonable y suficiente.

33. En esa línea, el principio de igualdad en la ley opera frente a la autoridad materialmente legislativa y tiene como objetivo el control del contenido de la norma jurídica a fin de evitar diferenciaciones legislativas sin justificación constitucional o violatorias del principio de proporcionalidad en sentido amplio.

35. Lo anterior, también ha sido reiterado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, más recientemente, en el Caso de los Empleados de la Fábrica de Fuegos de Santo Antonio de Jesús Vs. Brasil, donde sostuvo que el derecho a la igualdad tiene dos dimensiones: la primera es la formal, que establece la igualdad ante la ley, y la segunda es la material o sustancial, que ordena la adopción de medidas positivas de promoción a favor de grupos históricamente discriminados o marginados. Bajo esta línea, señaló que el derecho a la igualdad implica la obligación de adoptar medidas para garantizar que la igualdad sea real y efectiva, es decir, corregir las desigualdades existentes para promover la inclusión y participación de los grupos históricamente marginados, garantizar a las personas o grupos en desventaja el goce efectivo de sus derechos y, en suma, brindar a las personas posibilidades concretas de ver realizada, en sus propios casos, la igualdad material.(9)

37. Además, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que todos los ciudadanos deben gozar del derecho y oportunidad de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.(10) En similares términos, el artículo 35, fracción VI, de la Constitución Federal dispone como un derecho de la ciudadanía de poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley.(11)

38. El Tribunal Pleno ha interpretado que, cuando se utiliza el término "las calidades que establezca la ley", se refiere a cuestiones que son inherentes a la persona y no así a aspectos extrínsecos a ésta.(12) En el ámbito de su competencia, las Legislaturas Locales o el Congreso de la Unión, gozan de una amplia configuración para definir, en las leyes secundarias, las calidades necesarias para que una persona pueda ser nombrada para cualquier empleo o comisión del servicio público.

39. Será necesario que los requisitos estén directamente relacionados con el perfil idóneo para el desempeño de la respectiva función, lo que exige criterios objetivos y razonables a fin de evitar la discriminación a personas que potencialmente tengan las calificaciones, capacidades o competencias (aptitudes, conocimientos, habilidades, valores, experiencias y destrezas) necesarias para desempeñar con eficiencia y eficacia el correspondiente empleo o comisión.

40. Por ello, en principio, para la definición de las respectivas calidades a ser establecidas en la ley, como requisitos exigibles para cada empleo o comisión en el servicio público, será importante identificar las tareas o funciones inherentes a cada cargo o puesto público. Sin perjuicio de que, para determinados puestos federales o locales, se exige desde la Constitución Federal el cumplimiento de determinados requisitos tasados, como lo es el caso de la edad, el perfil profesional o la residencia, por ejemplo, y de que es necesario distinguir entre el acceso a un cargo de elección popular, del acceso a un empleo o comisión en la función pública que, acorde al nivel de especialización solicitado, puede requerir de calidades técnicas más específicas.

B. Requisito de no haber sido condenado por delitos dolosos que ameriten pena privativa de la libertad.

41. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos argumenta que esta exigencia vulnera el derecho de igualdad y no discriminación, la libertad de trabajo y el acceso a un empleo público toda vez que, injustificadamente, impiden que las personas que han sido sentenciadas por la comisión de un delito puedan desempeñar la función pública aun cuando la sanción ya haya sido cumplida. Además, limita de forma genérica a las personas condenadas por la comisión de cualquier delito doloso, sin considerar si los delitos de que se trata se relacionan con las funciones a desempeñar.

42. El concepto de invalidez resulta, en esencia, fundado. El requisito resulta inconstitucional por ser contrario al derecho a la igualdad; en consecuencia, debe decretarse su invalidez. Para llegar a esa conclusión primero se retomarán los precedentes del Tribunal Pleno que guardan una estrecha similitud con el planteamiento que aquí se estudia. En segundo término, se realizará un test de mera razonabilidad.

43. Este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 83/2019,(13) declaró la invalidez del requisito de no haber sido condenado por delito doloso para aspirar al ejercicio del notariado(14) por vulnerar el derecho a la igualdad y no discriminación.

44. Se consideró que la formulación de la norma resultaba muy general ya que comprendía cualquier persona condenada por cualquier delito aun cuando no guarden relación con la función que se les va a encomendar. Además, que no se acotaba la gravedad del delito, la pena impuesta o el grado de culpabilidad con lo que se comprendían, incluso, aquellos delitos cuya comisión corresponda una sanción no privativa de la libertad como medida alternativa. Ello sin que se justificara por qué tal medida resulta idónea para garantizar el correcto ejercicio de la patente que podría detentar la persona aspirante a notaria.

45. Luego, al fallar la acción de inconstitucionalidad 117/2020,(15) se declaró la invalidez de la disposición impugnada que establecía como requisito para ser persona que realice estudios socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción, no haber recibido condena por delitos dolosos.(16)

46. Se dijo que la norma resultaba contraria al derecho de igualdad ya que resulta en extremo general. Además, que para asegurar el correcto desempeño de su función no era constitucionalmente válido recurrir a cuestiones morales o perjuicios sociales dado que ello no garantiza que la persona ejerza correctamente su función y que, además, actúe conforme a los estándares del interés superior de la niñez, sino que tiende a una cuestión estigmatizante porque presume que una persona que ha cometido un delito necesariamente seguirá delinquiendo, lo cual es contrario al derecho penal del acto. Inclusive, el efecto de la norma impugnada es que la persona condenada sea objeto de una doble sanción, pues por un lado se le impone una sanción en ejercicio de la facultad punitiva del Estado por la comisión de un delito, y por el otro, el reproche social posterior a la compurgación de su pena tiene como consecuencia limitar alguno de sus derechos una vez que se reinserta a la sociedad.

47. Asimismo, se señaló que la Legislatura Local realizó una distinción que, en estricto sentido, no estaba estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar y no tiene realmente una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de dicha labor. 48. En similares términos, se pronunció este Tribunal Pleno al fallar la acción de inconstitucionalidad 184/2020,(17) donde se determinó la invalidez del requisito no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso para ser comisionado de la Comisión de Búsqueda de Personas local.(18)

49. El tribunal reiteró su criterio en cuanto a que las normas tan generales como la impugnada resultaban sobreinclusivas, con lo que tiende a vulnerarse el derecho a la igualdad y la no discriminación, en tanto que la intervención que en la norma general se efectúa a esos derechos excluye de manera generalizada a toda persona que ha sido sancionada con una condena penal, impidiendo que se racionalice sobre sus características o modalidades, como es el por qué sólo ciertos delitos, si son recientes, su gravedad o las circunstancias en que se cometieron las conductas reflejadas en la sanción impuesta; todo a la luz de las funciones del cargo público de que se trate, lo cual haría incompatible el desempeño de dicha función a quien fue sancionado en esos términos.

50. Además, al resolver la acción de inconstitucionalidad 118/2020,(19) esta Corte determinó la invalidez del requisito de no haber sido sentenciado por delito doloso que haya ameritado pena privativa de la libertad por más de un año, para ser titular de la Jefatura del Servicio de Administración Tributaria del Estado.(20) La sentencia propuso que a pesar de que la norma tiene un fin constitucionalmente válido, pues pretende establecer calidades determinadas para el acceso a un cargo público, es decir, introduce un filtro para asegurar que accedan al puesto de jefatura las personas que no han sido condenadas, sin embargo, el requisito no tiene una relación directa, clara e indefectible para cumplir con la finalidad referida. Lo anterior infringe el derecho de igualdad y genera una falta de razonabilidad.

51. Asimismo, al resolver la acción de inconstitucionalidad 263/2020,(21) este Tribunal Pleno declaró la invalidez de una norma que disponía el requisito de no haber sido sentenciado por delito doloso para ser titular de la Comisión de Búsqueda de Nayarit.(22)

52. Se determinó que el legislador introdujo una diferenciación injustificada que excluye de la posibilidad de acceder al cargo público referido, pese a cumplir con el resto de los requisitos para desempeñarse en el cargo, lo que resulta además contrario al ejercicio del derecho al empleo en condiciones de igualdad entre sujetos que se encuentran en una situación jurídicamente relevante para satisfacer el resto de las condiciones inherentes al cargo. Además, se señaló que exigir a la persona que pretende ocupar el cargo de comisionada, que compruebe que no ha sido condenada por delito doloso implica que, para efectos del acceso al empleo, se introduzca una exigencia de orden moral en el sentido de que una persona no debe haber incurrido antes en alguna conducta que la ley considere jurídicamente reprochable para que pueda aspirar a la obtención del cargo, sin que tenga realmente una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de dicha labor.

53. Por otra parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 106/2019,(23) este tribunal reconoció la validez(24) del requisito de no haber sido condenado por la comisión de delito doloso mediante sentencia que haya causado ejecutoria, para ser designado vicefiscal, o para ser titular de una fiscalía especializada.(25) Esta decisión se basó preponderantemente atendiendo a las características del cargo lo que justificaba la inclusión de este requisito.(26)

54. Igualmente, al fallar la acción de inconstitucionalidad 182/2020,(27) se reconoció la validez del requisito de no haber sido condenado por la comisión de delito doloso para ejercer el cargo de comisionado del Sistema Penitenciario de Baja California.(28) El proyecto proponía la invalidez de dicho requisito por no superar un test de razonabilidad; sin embargo, el argumento fue desestimado por no alcanzar la mayoría calificada pues varios integrantes del Pleno estimaron la validez de la norma atendiendo a la naturaleza del cargo.(29)

56. Conforme a esa metodología, se deben realizar dos pasos: 1) determinar si el requisito tiene una finalidad legítima; 2) establecer si la medida es adecuada para cumplir con ese fin.

57. En el caso concreto este Tribunal Pleno considera que el requisito sí persigue una finalidad legítima.

58. Conforme a la Ley de Ganadería para el Estado de Coahuila de Zaragoza, los inspectores de ganadería son servidores públicos adscritos al gobierno del Estado y que han recibido tal nombramiento por parte de la Secretaría de Desarrollo Rural.(30)

59. Las facultades y obligaciones de los inspectores de ganadería son amplias:(31) verificar el cumplimiento de las disposiciones de la ley por parte de los sujetos obligados; expedir y cancelar guías de tránsito; levantar actas circunstanciadas de las transgresiones a las disposiciones y remitirlas a la secretaría; detener el ganado hasta por 12 horas en los casos que realizada un inspección, sea levantada un acta circunstanciada por transgresiones administrativas graves o por la posible comisión de un delito; realizar otras funciones de supervisión y verificación, entre otras.

60. Por tanto, resulta legítimo establecer un requisito dirigido a definir determinadas calidades que permitan el correcto desempeño de quienes ocuparán el cargo. Más aún si se toma en cuenta que dentro de las funciones de los inspectores de ganadería, pueden, inclusive, levantar actas circunstanciadas por posibles transgresiones administrativas graves o por la posible comisión de delitos, además de diversas funciones de supervisión y verificación, lo que pretende que se tengan personas cuyas cualidades personales permitan asegurar el correcto desempeño de la función.

61. Sin embargo, esta Corte estima que la medida no es adecuada para cumplir con esa finalidad. Resulta sobreinclusivo y, por tanto, desproporcionado, establecer el requisito de no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena privativa de la libertad, aún y cuando el delito no se relacione de manera alguna con las atribuciones del cargo.

62. Los requisitos deben estar relacionados con el perfil idóneo para el desempeño de su cargo, con la característica de ser objetivos y razonables a fin de evitar cualquier tipo de discriminación.

63. En el presente caso, la generalidad y amplitud del requisito referido se constituye como una norma sobre inclusiva. Ello genera un escenario absoluto de prohibición que impide acceder en condiciones de plena igualdad al empleo público, a personas que en el pasado pudieron haber sido sancionadas penalmente, sin que ello permita, justificar en cada caso y con relación a la función en cuestión, la probable afectación a la eficiencia o eficacia del puesto o comisión a desempeñar, sobre todo tratándose de sanciones que pudieron ya haber sido ejecutadas o cumplidas.

64. Se insiste que el requisito no tiene una relación directa, clara e indefectible para cumplir con la finalidad referida, lo que infringe el derecho de igualdad y genera una falta de razonabilidad.

65. Retomando las diversas consideraciones que este Tribunal Pleno ha desarrollo al resolver asuntos similares –expuestas en párrafos previos–, se reitera que la formulación de la norma resulta muy general ya que comprende cualquier persona condenada por cualquier delito aun cuando no guarden relación con la función que se les va a encomendar. Además, que no se acota la gravedad del delito, la pena impuesta o el grado de culpabilidad con lo que se comprende, incluso, aquellos delitos cuya comisión corresponda una sanción no privativa de la libertad como medida alternativa. Ello sin que se justificara por qué tal medida resulta idónea para garantizar el correcto ejercicio de la función de inspección.