ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 216/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 10 DE ENERO DE 2022. PONENTE: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA. SECRETARIA: JAQUELINE SÁENZ ANDUJO.

1. Presentación de la demanda. El tres de agosto de dos mil veinte, la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad contra el artículo 85, fracción IV, en la porción normativa "por delitos dolosos que ameriten pena privativa de la libertad o" de la Ley de Ganadería para el Estado de Coahuila de Zaragoza, expedida mediante Decreto Número 555, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el veintiocho de febrero de dos mil veinte.

2. Conceptos de invalidez. En su demanda, la promovente expuso, en un único concepto de invalidez, los siguientes argumentos:

a) El artículo 85, fracción IV, de la Ley de Ganadería para el Estado de Coahuila de Zaragoza, en la porción normativa impugnada, establece como requisito para ser inspector de ganadería no haber sido condenado por la comisión de delitos dolosos que ameriten pena privativa de libertad.

b) Esa exigencia vulnera los derechos de igualdad y no discriminación, la libertad de trabajo, de acceso a un empleo público y genera un efecto contrario al principio de reinserción social, toda vez que excluye de forma injustificada a las personas que han sido sentenciadas por la comisión de cualquier delito doloso, aun cuando dicha sanción ya haya sido cumplida y la conducta por la cual se impuso no se relacione con las funciones atribuidas al cargo.

c) El artículo 1o. de la Constitución Federal reconoce que todas las personas gozan de los derechos reconocidos en su propio texto y en el de los tratados internacionales de los que México es Parte. Establece la prohibición de discriminar en razón del origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, las condiciones sociales o de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o por cualquier otro motivo que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de la persona. Dicha prohibición se hace extensiva a todas las autoridades del Estado en sus respectivos ámbitos de competencia. El creador de la norma debe cuidar no incurrir en un trato diferenciado injustificado. No toda distinción es discriminatoria, pues puede ser razonable y objetiva. Será discriminatoria cuando constituya una diferencia arbitraria que redunde en detrimento de los derechos humanos de una persona. Es contraria al parámetro de regularidad constitucional toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo conduzca a tratarlo con algún privilegio o que, inversamente, por considerarlo inferior, sea tratado con hostilidad o discriminación respecto del goce de un derecho que se reconoce a quienes no se consideran incursos en tal situación.

d) El derecho humano a la igualdad ha sido interpretado a partir de dos principios: i) igualdad ante la ley, que implica que las normas jurídicas sean aplicadas de modo uniforme a todas las personas que se encuentren en la misma situación; ii) igualdad en la ley, que opera frente a la autoridad materialmente legislativa y que tiene por fin evitar diferenciaciones legislativas injustificadas.

e) En el ámbito internacional, el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece igual protección ante la ley. Además, si un Estado establece disposiciones que resulten discriminatorias, incumple con la obligación establecida en el artículo 1.1 y el derecho sustantivo en cuestión. La Corte Interamericana ha reconocido que el principio de igualdad ante la ley y no discriminación pertenece al ius cogens, puesto que sobre él descansa todo el andamiaje jurídico nacional e internacional. Ese tribunal ha sostenido que la noción de igualdad se desprende de la naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación discriminatoria.

f) Respecto a la libertad de trabajo (artículo 5o. de la Constitución Federal) y el derecho a ocupar un cargo público (artículo 35, fracción VI, de la Constitución), se advierte que todas las personas, en un plano de igualdad pueden dedicarse a la actividad lícita que sea de su preferencia, lo que implica el derecho a dedicarse al cargo público de su elección cuando sean nombradas para tal efecto. El derecho al trabajo sólo puede vedarse por determinación judicial o resolución gubernativa, cuando se ofendan los derechos de terceros o de la sociedad. La Corte Interamericana ha señalado que todo procedimiento de nombramiento de un cargo público debe tener como función no sólo la selección según los méritos del aspirante, sino el aseguramiento de la igualdad de oportunidades a través de la libre concurrencia. Ese tribunal ha enfatizado que tales procedimientos tampoco pueden involucrar privilegios o requisitos irrazonables. Todas las personas que acrediten los requisitos determinados en la ley deben poder participar en los procesos de selección sin ser objeto de tratos desiguales y arbitrarios.

g) En relación con el requisito previsto en la norma impugnada consistente en no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso que amerite pena privativa de libertad, dicha exigencia constituye una medida contraria a los derechos de igualdad, no discriminación, libertad de trabajo y acceso a un cargo público. Impide de manera injustificada que las personas accedan al cargo público de inspector de ganadería. Limita de forma genérica a las personas condenadas por la comisión de cualquier delito doloso, sin considerar si los delitos de que se trata se relacionan con las funciones a desempeñar por el cargo en cuestión.

h) Señala las atribuciones conferidas al inspector de ganadería en el artículo 89 de la Ley de Ganadería y agrega que las mismas están estrechamente conectadas con la verificación del cumplimiento de las obligaciones dedicadas a la ganadería en Coahuila.

i) El requisito contenido en la porción normativa impugnada es desproporcionado porque excluye a todas las personas que han sido sancionadas por la comisión de un ilícito penal doloso que amerite pena privativa de libertad, aun cuando no se relacione con las atribuciones precisadas, lo que torna la norma sobreinclusiva. La medida legislativa exige cierta probidad y honestidad a las personas que tenga encomendada las funciones de inspector ganadero; sin embargo, desborda su objetivo y termina por excluir a quienes pretendan reinsertarse a la sociedad, tras haber compurgado una pena, con base en su situación social y/o jurídica de haber sido sujetos a una sanción de esa índole.

j) La disyunción prevista en la parte final de la fracción IV del artículo 85 de la Ley de Ganadería de Coahuila de Zaragoza indica que, además de no contar con sentencia condenatoria por delito doloso cuya comisión sea sancionable con pena privativa de libertad, que la persona candidata al cargo no haya sido condenada por cualquier otro delito relacionado con la actividad ganadera. De lo anterior, se observa que el legislador categorizó ciertos hechos ilícitos en atención a la materia que desarrolla la legislación. Distingue dos hipótesis, la primera en sentido amplio (no haber sido sancionado por cualquier delito doloso que merezca pena corporal) y la segunda más acotada (no haber sido sancionado en materia de ganadería).

k) El requisito contenido en la porción normativa reclamada debe ser analizado a la luz de la proscripción constitucional de hacer distinciones tratándose de categorías sospechosas. La norma atenta contra la dignidad humana y tiene como efecto anular o menoscabar el derecho de las personas a ser nombradas para cualquier empleo público. Si bien el artículo 1o. de la Constitución Federal no prevé textualmente la prohibición de discriminar a las personas cuando se encuentre en el supuesto de haber sido sentenciados por delitos dolosos que ameriten pena corporal, ello no implica que no se trate de una categoría sospechosa, máxime cuando la Primera Sala de esta Suprema Corte ha destacado que las categorías sospechosas están asociadas a desvaloración cultural, desventaja social y marginación política. Existen ciertas características sospechosas o atributos en las personas que han sido históricamente tomadas en cuenta para categorizar, excluir, marginar o discriminar a quienes las tienen o a quienes se les asocia con ciertos atributos.

l) Debe aplicarse un escrutinio estricto de la norma. La porción normativa impugnada no supera el primer requisito del escrutinio, porque no existe una justificación constitucionalmente imperiosa para exigir no haber sido condenado por delitos dolosos que ameriten pena privativa de libertad para fungir como inspector de ganadería, dado que las actividades que le corresponden realizar no justifican restricciones tan amplias; por tanto, la norma es discriminatoria.

m) Finalmente, debe considerarse que el hecho de que una persona haya sido condenada por la comisión de un delito doloso que implique pena privativa de libertad forma parte de la vida privada de las personas en el pasado y su proyección social, por tanto, no es una razón válida para excluirlas de participar en los asuntos que le atañen a su comunidad. Una vez cumplida la sanción debe estimarse que la persona se encuentra en aptitud de volver a ocupar un cargo público.

3. Admisión y trámite. Mediante acuerdo de once de agosto de dos mil veinte, el presidente de esta Suprema Corte tuvo por recibida la demanda y ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 216/2020, así como su turno al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena para instruir el procedimiento correspondiente.

4. El trece de agosto de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad. Tuvo como autoridades emisoras de la norma a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila de Zaragoza y ordenó dar vista para que, dentro del plazo de quince días hábiles, rindieran los informes correspondientes. También se dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que, hasta antes del cierre de instrucción, manifestaran lo que a su representación corresponda.

5. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila de Zaragoza. El consejero jurídico del gobernador del Estado de Coahuila de Zaragoza, rindió su informe en los siguientes términos:

a) Es cierto el acto reclamado, toda vez que el veintiocho de febrero de dos mil veinte, se publicó el ordenamiento legislativo reclamado. Transcribe la porción normativa impugnada.

b) La Constitución General y diversos tratados internacionales prohíben la discriminación por ser contraria a los derechos humanos y mandatan que las normas y actos de autoridad reafirmen la condición de todas las personas frente a la ley. Sin embargo, no toda diferenciación es discriminatoria, pues pueden contemplarse diferencias si se basan en justificaciones claras y precisas.

c) El artículo 27 de la Constitución Federal considera la actividad agropecuaria con un enfoque social, asignándole derechos y limitaciones y el diverso numeral 73 de la Norma Fundamental prevé la competencia que tendrá el tratamiento de la ganadería en los órdenes federal y local, por lo que también puede ser regulado por los Estados y Municipios.

d) La norma impugnada tiene por objeto establecer los lineamientos y requisitos para ocupar un cargo público en materia de ganadería, partiendo de la concepción de las aptitudes y conocimientos que todo ciudadano que pretenda acceder a un empleo público debe satisfacer, apegados a los principios de idoneidad, preparación, especialidad, probidad, lealtad y sentido de responsabilidad, los cuales son necesarios para prestar servicios públicos eficientes y eficaces.

e) Es infundada la acción de inconstitucionalidad planteada, pues el Poder Ejecutivo es una autoridad promulgadora y no se atribuye en forma directa algún acto violatorio o concepto de invalidez en cuanto a la promulgación de la norma impugnada, por lo que sostiene su validez en cuanto hace al Ejecutivo Local. De conformidad con los artículos 62, fracción IV, 64, 66 y 86, fracción III, de la Constitución Local, le corresponde sancionar, promulgar, publicar y ejecutar las leyes o decretos que expida el Congreso Estatal, por lo que no intervino en el dictamen, discusión, votación y aprobación de la norma impugnada.

f) La entrada en vigor se encuentra sujeta a la vacatio legis y a las condiciones previstas en los artículos transitorios que el propio Constituyente fijó para su vigencia (sic). Es constitucionalmente válido que se realicen las modificaciones necesarias para ajustar la legislación a los altos valores que se desea proteger, conforme a la exposición de motivos.

g) Atender a la pretensión de la accionante conllevaría una parálisis legislativa en detrimento del principio de progresividad, porque la ley reclamada tutela diversos derechos humanos, como el derecho a la vida, a la salud, a la integridad personal, la libertad ambulatoria y el libre desarrollo de la personalidad, el derecho humano a la dignidad, no discriminación, acceso a la justicia, debido proceso y seguridad jurídica.

6. Informe del Poder Legislativo del Estado de Coahuila de Zaragoza. El presidente de la Mesa Directiva de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza rindió informe en los siguientes términos:

a) La Constitución General y diversos tratados internacionales prohíben la discriminación por ser contraria a los derechos humanos y mandatan que las normas y actos de autoridad reafirmen la condición de todas las personas frente a la ley. Sin embargo, no toda diferenciación es discriminatoria, pues pueden contemplarse diferencias si se basan en justificaciones claras y precisas.

b) La porción normativa reclamada no es discriminatoria, ya que establece la calidad que por ley se debe reunir para aspirar al cargo público de inspector de ganadería y que el legislador ha estimado necesaria. La Constitución Federal señala en la fracción II del artículo 35 que para que un ciudadano sea nombrado para un cargo público debe tener las cualidades que prevea la ley.

c) El requisito de no haber sido sancionado por delito doloso que amerite pena privativa de libertad obedece a consideraciones de seguridad, ya que de esta forma es más sencillo identificar los antecedentes de la persona que desea ser inspector de ganadería. El que un ciudadano haya sido sancionado en los citados términos implicaría un esfuerzo enorme del aparato administrativo en cuanto a la identificación de sus antecedentes penales, ya que los temas de seguridad pública son de interés público y social y en tal alcance se debe considerar el requisito en comento. Lo anterior se comprueba con la exposición de motivos que transcribe.

d) Las relaciones de trabajo entre las entidades federativas y sus trabajadores se regulan por sus propias leyes locales. Es materia de esa regulación lo relativo a los requisitos de ingreso al trabajo. La propia Constitución Federal contempla esa diferenciación para otros cargos, por razones de seguridad, de protección a los intereses del Estado y al ejercicio del poder político.

e) La porción normativa impugnada no desconoce los derechos de las personas ni las discrimina por su nacionalidad, sino que establece una excepción que se prevé para múltiples casos, por una razón clara, justificada y objetiva. La medida legislativa tiene un fin constitucionalmente válido, similar a los supuestos del artículo 32 constitucional, sin contravenir el diverso 1o. de la Carta Magna.

f) El requisito de no haber sido sancionado por delito doloso que amerite prisión funge como norma de regulación o condicionamiento de la participación de los ciudadanos en el ejercicio y la prestación del servicio público, para que se preste en las mejores condiciones, de ahí que no se vulneren derechos humanos, porque la libre elección de un oficio o actividad se agotó al optar por el servicio público, que sujeta a las personas al cumplimiento de ciertas condiciones ineludiblemente, porque el Estado las considera necesarias para asegurar intereses sociales.

g) La medida legislativa tiene un fin constitucionalmente válido, porque el artículo 21 de la Constitución reconoce expresamente el deber de las autoridades de adoptar medidas y políticas públicas preventivas y de aseguramiento de la paz social, lo cual es relevante porque al garantizarse la seguridad pública se posibilita el ejercicio de otros derechos.

h) La porción normativa reclamada no transgrede los artículos 1 y 5 constitucionales, inclusive bajo la aplicación de un escrutinio estricto propio de las distinciones basadas en categorías sospechosas. Insiste en que cumple con un fin constitucionalmente válido de salvaguardar la seguridad pública. La norma no tiene efecto estigmatizador en quienes hayan sido condenados por delitos dolosos que ameriten pena corporal, sino que pretende asegurar la igualdad de condiciones entre los sujetos interesados en el puesto de inspector ganadero. La naturaleza de la actividad exige dotar a los usuarios de un mínimo de confiabilidad respecto de los inspectores.

i) La mencionada condición para el acceso al cargo es proporcional y de mínima afectación, pues la distinción de trato no produce una exclusión desmedida de otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos de las personas que cuenten con antecedentes penales, pues no les impide su libertad de trabajo en otras actividades productivas ni prohíbe realizar la misma actividad de servidor público en otra rama diversa a la ganadería.

j) Son inoperantes los argumentos de la accionante, porque se basa en criterios que han sido superados por contradicción, por lo que parten de una apreciación subjetiva de la norma. Enseguida transcribe la ejecutoria recaída a la contradicción de tesis 7/2015, del índice del Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

7. La Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal no presentaron opinión alguna.

8. Cierre de la instrucción. Seguido el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de nueve de diciembre de dos mil veinte, se declaró cerrada la instrucción del asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.