ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 212/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 1 DE MARZO DE 2021. PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: ADRIANA CARMONA CARMONA.

"El capítulo VI, denominado ‘De la educación indígena’ –artículos 62 y 63–, así como del diverso capítulo VIII ‘De la educación inclusiva’ –artículos 66 a 71–, contenidos en el título tercero ‘Del sistema educativo’, de la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, expedida mediante Decreto No. 208, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 26 de mayo de 2020."

SEGUNDO.—Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman vulnerados. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos consideró violados los artículos 1o., 2o. y 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, 4, 5, 6, 7 y 8 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; así como los numerales 1 y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

TERCERO.—Conceptos de invalidez. La promovente considera que el capítulo VI, denominado "De la educación indígena", y el diverso capítulo VIII, denominado "De la educación inclusiva", contenidos en el título tercero "Del sistema educativo" de la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, vulneran el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las personas con discapacidad, reconocidos en los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, respectivamente.

Lo anterior, toda vez que contienen disposiciones que impactan significativamente a los pueblos y comunidades indígenas, aunado a que están estrechamente vinculadas con los derechos de las personas con discapacidad, al regular cuestiones relativas a la educación indígena e inclusiva.

Por una parte, sostiene que debe declararse la inconstitucionalidad del capítulo VI del título tercero de la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, en virtud de que sus disposiciones son susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas, al relacionarse directa y estrechamente con la protección y garantía de sus derechos, en la medida en que buscan que la educación que reciben sea acorde a sus necesidades educativas, aunado a contribuir a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones.

Afirma que el Estado se encuentra obligado a promover, respetar y proteger los derechos humanos de las comunidades y pueblos indígenas, entre ellos, el de consulta previa mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe, a través de sus representantes; sin embargo, del proceso legislativo que dio origen a la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, no se advierte que se llevara a cabo la consulta indígena, de conformidad con los estándares nacionales e internacionales en la materia.

Considera que, si bien las disposiciones que recoge la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala sobre personas indígenas podrían considerarse positivas al establecer obligaciones a cargo de las autoridades educativas, a fin de garantizar los derechos de los pueblos y comunidades originarios, lo cierto es que el proceso legislativo que le dio origen no se apegó a los parámetros que exige la consulta previa en materia de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

Por otro lado, solicita que se declare la inconstitucionalidad del capítulo VIII del título tercero de la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, relativo a la educación inclusiva de las personas con discapacidad, en virtud de que dicho grupo no fue consultado como lo exigen los parámetros internacionales.

Sostiene que, del análisis del proceso legislativo que dio origen al decreto por el que se expidió la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, se advierte que no existió consulta estrecha y participación activa de las personas con discapacidad a través de sus representantes, no obstante que atañe a ese sector de la población al contener normas encaminadas a garantizar la educación de las personas con discapacidad, con la finalidad de que se reduzcan aquellas limitaciones, barreras o impedimentos que hagan nugatorio el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente, así como para eliminar las prácticas de discriminación o exclusión motivadas por esa condición.

Finalmente, sostiene que, si bien es cierto que no existe regulación específica relacionada con el procedimiento o forma en que deben llevarse a cabo las consultas a las personas con discapacidad; de una interpretación armónica de las disposiciones internacionales de la materia, se desprende que los estándares mínimos para su realización son que debe ser previa, pública, accesible y adecuada.

Sostiene que, para garantizar el derecho a la consulta de las personas con discapacidad, es necesario que la Suprema Corte de Justicia de la Nación interprete de forma progresiva la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, a fin de determinar los parámetros de procedencia, así como los requisitos que debe considerar el legislador ordinario para tener por satisfecho el derecho a la consulta en esa materia.

Finalmente, solicita que en caso de declarar inconstitucionales las disposiciones impugnadas, los efectos de la declaratoria de invalidez se extiendan a todas aquellas normas que estén relacionadas, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 41, fracción IV, y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO.—Admisión y trámite de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de once de agosto de dos mil veinte, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, bajo el número de expediente 212/2020 y, por razón de turno, designó al Ministro José Fernando Franco González Salas como instructor del procedimiento.

Por acuerdo de trece de agosto de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, ordenó dar vista a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Tlaxcala para que rindieran sus respectivos informes y remitieran los documentos necesarios para la debida integración del expediente; a la Fiscalía General de la República, para que hasta antes del cierre de instrucción, manifestara lo que a su representación correspondiera; así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que de considerar que la materia del presente juicio trasciende a sus funciones constitucionales, manifestara lo que a su esfera competencial conviniera.

QUINTO.—Certificación. El dieciocho de agosto de dos mil veinte, la Secretaría de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación certificó que el plazo de quince días concedido a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala para rendir sus informes respectivos transcurriría del diecinueve de agosto al ocho de septiembre de dos mil veinte.

SEXTO.—Informe del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala. Por escrito presentado el nueve de septiembre de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Legislativo Estatal, por conducto de María Isabel Casas Meneses, quien se ostentó como su representante legal, rindió el informe que le fue requerido, en el que manifestó los argumentos siguientes:

En principio, señala que en la aprobación del decreto impugnado se observaron y agotaron todas y cada una de las etapas legislativas que prevé la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, la Ley Orgánica del Poder Legislativo y el Reglamento Interior del Congreso, ambos del Estado de Tlaxcala, relativos a la presentación de la iniciativa, el turno a la Comisión correspondiente para su dictamen, la presentación del dictamen ante el Pleno del Congreso del Estado, culminando con la publicación en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa.

Menciona que el Decreto No. 208 fue creado con estricto apego a la legalidad, toda vez que se emitió de acuerdo con las facultades otorgadas al Congreso del Estado de Tlaxcala, por los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 54, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala y 9 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad.

En relación con los conceptos de invalidez, sostiene que la inconstitucionalidad aducida no se actualiza, debido a que, si bien es cierto que el derecho de consulta a las comunidades indígenas es una prerrogativa fundamental consagrada en el artículo 2o. de la Constitución Federal, así como en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, también lo es que las autoridades legislativas de los Estados deben atender al caso concreto y analizar si el acto impugnado puede impactar significativamente en las condiciones de vida y entorno de los pueblos indígenas, para someter a consulta cualquier modificación a las normas generales vigentes en cualquier demarcación geográfica.

Considera que el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados no implica que deba consultarles siempre que se vean involucrados en alguna decisión estatal, pues se llegaría al absurdo de tener que consultarlos para la emisión de cualquier ley o decisión administrativa.

Sostiene que en el presente caso no era necesaria una consulta previa e informada a las comunidades y pueblos indígenas, pues se trata de una facultad exclusiva del Estado para establecer las normas bajo las cuales se impartirá la educación pública obligatoria, en tanto la ley impugnada tiene como objeto regular los servicios educativos que imparten las autoridades educativas, los organismos descentralizados y los que proporcionan los particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial en el ámbito estatal.

Asimismo, considera que no era necesaria la consulta previa al tratarse de una ley marco que cumple con el propósito de distribuir competencias entre las autoridades locales educativas, otorgando las bases para el desarrollo de los trabajos encaminados a respetar e incluir a todos aquellos que pretendan recibir la educación impartida por el Estado, o por alguna de las instituciones privadas autorizadas para tal efecto.

Estima que debe declararse la validez de las normas impugnadas en virtud de que no se contraponen con lo dispuesto por el artículo 2o. constitucional, ni con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, pues si bien el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados constituye una prerrogativa necesaria para salvaguardar la libre determinación de los pueblos, así como los demás derechos culturales y patrimoniales que la Constitución y los tratados internacionales les reconocen, ello no significa que el Estado deba consultarlos siempre que se vean involucrados en alguna decisión estatal, pues se llegaría al absurdo de tener que consultarlos, incluso, para la emisión de cualquier ley o decisión administrativa.

Considera que no es factible declarar la invalidez de las porciones normativas cuestionadas, pues ello implicaría anular disposiciones cuya finalidad se encamina a establecer beneficios a favor de las personas con discapacidad, lo cual podría afectar el derecho a la igualdad.

Aunado a que estima que debe atenderse al contexto actual en el que se encuentra el mundo vinculado con la pandemia ocasionada por el SARS-CoV-2, de manera que no resulta factible exigir al Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala efectuar una consulta previa a la población indígena y a las personas con discapacidad, pues tal exigencia, por sí misma, implicaría comprometer su derecho a la salud.

Finalmente, sostiene que las disposiciones impugnadas no resultan inconstitucionales ya que su emisión tuvo como finalidad cumplir con el mandato expreso previsto en el artículo sexto transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de septiembre de dos mil diecinueve, esto es, la armonización de las legislaciones locales con la Ley General de Educación.

SÉPTIMO.—Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala. Mediante oficio presentado el veinticinco de septiembre de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Poder Ejecutivo Estatal, por conducto de Ramón Rafael Rodríguez Mendoza, quien se ostentó como consejero jurídico, rindió el informe que le fue requerido, manifestando, en esencia, los argumentos siguientes:

Considera que si bien es cierto que el gobernador del Estado de Tlaxcala hizo uso de las facultades que le otorga la Constitución Política local, los actos de sanción y publicación del decreto impugnado no deben considerarse carentes de fundamentación y motivación, ni puede considerarse que son arbitrarios.

Lo anterior, en virtud de que no se trata de actos de autoridad aislados, sino que forman parte de la fase final del proceso legislativo que culminó con el acto mediante el cual el Ejecutivo Estatal lo da a conocer a los habitantes a través del órgano masivo de difusión oficial. De ahí que su intervención permite que la norma jurídica adquiera plena validez.

En ese sentido, estima que por lo que respecta a las atribuciones e intervención del Poder Ejecutivo, en el proceso legislativo de creación de la norma impugnada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, debe declararse su constitucionalidad, en virtud de que no transgrede alguna disposición de la Norma Fundamental.

OCTAVO.—Alegatos. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala formularon los alegatos que estimaron convenientes.

NOVENO.—Pedimento de la Fiscalía General de la República. Esta representación no formuló pedimento en este asunto.

DÉCIMO.—Cierre de instrucción. Mediante acuerdo de veintinueve de octubre de dos mil veinte, el Ministro instructor cerró la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.