AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 710/2017. EMILIO ESCALANTE MÉNDEZ. 14 DE JUNIO DE 2017. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA, JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ, JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO, ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA Y NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁ

PRIMERO.-Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo en vigor; 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en los puntos segundo, tercero y cuarto, del Acuerdo General Número 5/2013, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal el trece de mayo de dos mil trece, y publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno del mismo mes y año; en virtud de que el recurso fue interpuesto en contra de una sentencia pronunciada en amparo directo, en materia administrativa, por un Tribunal Colegiado de Circuito, en un asunto en el que se cuestionó y validó la constitucionalidad de la fracción IV del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, vigente hasta el diecisiete de julio de dos mil dieciséis.

Cabe puntualizar que, en el caso, no se justifica la competencia del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en términos del punto segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, en virtud de que la resolución del mismo no reviste un interés excepcional.

Además, se estima pertinente aclarar que, aun cuando el presente amparo directo en revisión no corresponde a las materias de las que, en forma ordinaria, debe conocer esta Primera Sala, en términos de lo dispuesto en el artículo 37 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ello no es obstáculo para que resulte competente para conocer del asunto, pues el párrafo primero del artículo 86 del citado reglamento, dispone que -al igual que los amparos en revisión- los amparos directos en revisión de la competencia originaria del Pleno, que sean en materia administrativa, se turnarán a los Ministros de ambas Salas, de manera que si el recurso que nos ocupa se turnó a un Ministro adscrito a esta Primera Sala y no existe solicitud de diverso Ministro para que lo resuelva el Pleno, entonces en términos de lo dispuesto en el punto tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, esta Sala debe avocarse al mismo.

SEGUNDO.-Oportunidad del recurso de revisión. Por tratarse de un presupuesto procesal cuyo análisis debe hacerse de oficio, es necesario corroborar que la interposición del recurso haya sido oportuna.

Al respecto, esta Primera Sala advierte que el presente recurso de revisión en amparo directo, resulta presentado de manera oportuna, tal y como se demuestra a continuación:

- La sentencia de ocho de diciembre de dos mil dieciséis, dictada por el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, le fue notificada por lista al quejoso, el lunes dos de enero de dos mil diecisiete.(16)

- Dicha notificación surtió efectos el día hábil siguiente, es decir, el martes tres del mismo mes y año.

- El plazo de diez días para la interposición del recurso de revisión, previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del miércoles cuatro de enero de dos mil diecisiete, al lunes diecisiete del mismo mes y año.

- Se descuentan de dicho cómputo los días siete, ocho, catorce y quince de enero, todos de dos mil diecisiete, por ser inhábiles de conformidad con el artículo 19 de la ley de la materia, el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el Acuerdo General 18/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintisiete de noviembre de dos mil trece.

- El escrito de agravios se presentó ante la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, el martes diecisiete de enero de dos mil diecisiete, por lo que su presentación resulta oportuna.

TERCERO.-Problemática jurídica a resolver. En el presente asunto deberá dilucidarse, si el recurso de revisión resulta o no procedente y, en su caso, determinar si los agravios formulados por el recurrente, conducen a revocar, en la materia susceptible de revisión por este Alto Tribunal, la sentencia traída a esta instancia.

CUARTO.-Cuestiones necesarias para resolver el asunto. Para mejor comprensión de este asunto, a continuación se sintetizan los aspectos conducentes al caso, es decir, los relacionados con los planteamientos y las determinaciones sobre las cuestiones susceptibles de estudio en este recurso, por relacionarse con aspectos de constitucionalidad de normas generales.

1. Conceptos de violación: En la demanda de garantías, el quejoso adujo diversas cuestiones de legalidad, y en lo concerniente a los temas de constitucionalidad, señaló lo siguiente:

1.1. En su segundo concepto de violación, hizo valer la inconstitucionalidad del artículo 14, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al vulnerar el derecho fundamental de seguridad jurídica y de acceso a la justicia contenidos en los numerales 16 y 17 de la Constitución Federal, al no establecer ni definir el concepto de "agravio en materia fiscal", lo que trae como consecuencia que sean las propias Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa quienes determinen qué debe entenderse como tal para la procedencia de los actos impugnables ante dicho órgano jurisdiccional.

Adujo que dicho artículo transgrede el derecho de seguridad jurídica, toda vez que, al no señalar expresamente que se entiende por "agravio en materia fiscal", deja al arbitrio de la autoridad la interpretación de la procedencia de los actos de los que se duelen los contribuyentes, y hace nugatorio el derecho de acceso a la justicia contenido en el artículo 17 constitucional, pues a pesar de que existen criterios sustentados por los Tribunales Administrativos que lo definen, siempre se encuentra sujeto a interpretación en perjuicio de quien intenta medios de defensa en contra de tales actos.

Solicitó que ante la inconstitucionalidad del precepto legal impugnado, se aplicara en su beneficio el modelo de control de constitucionalidad y convencionalidad establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Igualmente, solicitó que en atención al control difuso de constitucionalidad, no se aplicaran las normas inferiores en contrario, adoptando la interpretación más favorable conforme al principio pro persona a fin de proteger el derecho humano de que se trate.

2. Consideraciones de la sentencia recurrida sobre los aspectos que son materia de agravio en el recurso de revisión principal: El Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al dictar la sentencia traída a revisión, por lo que respecta a los planteamientos de constitucionalidad relatados, calificó de infundado e inoperante el segundo concepto de violación, de conformidad con lo siguiente:

2.1. Señaló que en principio, debe enfatizarse que el derecho fundamental a la seguridad jurídica se encuentra reconocido en el artículo 16 constitucional, el cual es respetado por el legislador en la medida en que las normas que emita y faculten a las autoridades para actuar en un determinado sentido, encaucen el ámbito de esa actuación, a fin de que, por un lado, el gobernado conozca las consecuencias jurídicas de los actos que realice y, por otro, que el actuar de la autoridad se encuentre limitado y acotado, de manera que la posible afectación a la esfera jurídica de los gobernados no resulte de un actuar caprichoso o arbitrario de aquélla.

Agregó que el derecho de seguridad jurídica consiste, en otorgar certeza al gobernado respecto de una situación o actuación de las autoridades, sin que ello implique que el legislador deba precisar de manera específica un procedimiento para cada una de las relaciones jurídicas que se entablen, pues basta con que la ley contenga los elementos mínimos pero precisos, para hacer valer el derecho del particular y para que la autoridad no incurra en arbitrariedades.

En ese sentido, señaló que el principio de seguridad jurídica tiene por objeto que se tenga el conocimiento pleno, respecto de las reglas establecidas en la ley, que regirán y delimitarán la actuación de las autoridades de todos niveles.

Por su parte, refirió que el artículo 17 constitucional, reconoce el derecho de acceso a la impartición de justicia, el cual se traduce en la posibilidad real y efectiva que tienen a su favor los gobernados de acudir ante los tribunales a dilucidar sus pretensiones, y el correlativo deber jurídico de éstos de tramitarlas y resolverlas en forma imparcial y en los términos fijados por las leyes relativas.

Expuso que es criterio reiterado de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, plasmado en la jurisprudencia 1a./J. 83/2004, que si bien la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su vaguedad, ambigüedad, confusión y contradicción, de un análisis integral de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se llega a la conclusión de que ninguno de los artículos que la componen exige que el legislador ordinario, en cada uno de los ordenamientos secundarios, defina los vocablos o locuciones ahí utilizados, en virtud de que las leyes no constituyen diccionarios, y la exigencia de un requisito así tornaría imposible la función legislativa, pues la redacción de las leyes en general se traduciría en una labor interminable y nada práctica, cuya consecuencia sería que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función.

Afirmó que conforme al criterio interpretativo de mérito, el derecho a la seguridad jurídica no implica que los ordenamientos deben definir cada vocablo utilizado, en tanto que deben existir métodos de interpretación jurídica que definan su sentido y alcance con motivo de las imprecisiones y oscuridad legales; y en el caso concreto, existen diversos criterios que definen lo que debe ser entendido por "agravio en materia fiscal", en términos del aludido numeral 14, fracción IV, cuya constitucionalidad se cuestiona.

En efecto, señaló que la expresión legal contenida en dicha porción normativa, consistente en que las resoluciones "causen un agravio en materia fiscal diferente al que refieren las fracciones anteriores" fue recientemente interpretada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 320/2015, en el sentido de que ha de entenderse como una afectación derivada o relacionada con el cumplimiento de las leyes fiscales, así como a los casos distintos a aquellos en los que se ocasiona una afectación a la relación jurídico tributaria existente entre el contribuyente y el fisco por la determinación de una obligación fiscal en cantidad líquida, por la negativa a una devolución de ingresos indebidamente percibida por el Estado o por la imposición de multas por infracción a las normas administrativas federales.

En consecuencia, concluyó que el hecho de que el citado numeral 14 no defina lo que debe ser entendido por "agravio en materia fiscal" no implica un problema interpretativo invencible, en detrimento de la certeza jurídica, razón por la cual, dicho precepto no viola el derecho de seguridad jurídica.

2.2. Por otro lado, determinó que el artículo 14, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no transgrede el derecho de acceso a la justicia, en virtud de que prevé los diversos actos administrativos de carácter fiscal y administrativo considerados como definitivos para efectos de la procedencia del juicio contencioso administrativo federal; sin que sea óbice a dicha circunstancia, que su fracción IV establezca como limitante, que se trate de resoluciones definitivas que causen un agravio en materia fiscal diverso al señalado en las tres primeras fracciones del propio numeral, ya que el derecho a la justicia se cumple en la medida en que el particular pueda exigir a los órganos jurisdiccionales la tramitación y resolución de los conflictos jurídicos en que sea parte, siempre que satisfaga los requisitos constitucionales y legales.

De esta manera, añadió que el establecimiento de requisitos o presupuestos formales necesarios para el estudio de fondo de los asuntos en el juicio contencioso administrativo, no constituye, en sí mismo, una violación al derecho humano a la justicia y a un recurso judicial efectivo, pues en todo proceso existente en el orden interno de los Estados deben concurrir amplias garantías judiciales, entre ellas, las formalidades que deben observarse para garantizar el acceso a aquéllas; aunado a que, por razones de seguridad jurídica, para la correcta y funcional administración de justicia y para la efectiva protección de los derechos de las personas, los Estados pueden y deben establecer presupuestos y criterios de admisibilidad, de carácter judicial o de cualquier otra índole, de los recursos internos; de tal suerte, si bien es cierto que dichos recursos deben estar disponibles para el interesado y, resolver efectiva y fundadamente el asunto planteado, y en su caso, proveer la reparación adecuada, también lo es que no siempre y en cualquier caso cabría considerar que los órganos y tribunales internos deban resolver el fondo del asunto que se les plantea sin que importe verificar los presupuestos formales de admisibilidad y procedencia del recurso intentado.

2.3. Finalmente, señaló que el concepto de violación resulta inoperante, porque si bien el quejoso solicitó se aplique en su beneficio el modelo de control de constitucionalidad y convencionalidad establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación; no mencionó los términos y el motivo de su aplicación, y dicho órgano colegiado no advirtió de oficio que el numeral 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa violara algún derecho humano reconocido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o en los tratados internacionales de los que México es parte.

3. Agravios: En el único agravio de su recurso de revisión en amparo directo, el recurrente argumenta lo siguiente:

3.1. Señala que contrario a lo resuelto en la sentencia de amparo directo, el artículo 14, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sí vulnera los derechos fundamentales de seguridad jurídica y acceso a la justicia contenidos en los preceptos 16 y 17 constitucionales, pues al no establecerse de manera clara el concepto de "agravio en materia fiscal", trae como consecuencia que sean las propias Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa quienes determinan qué debe entenderse por tal, para la procedencia del juicio contencioso administrativo federal.

3.2. Aduce que, si bien tal como lo afirmó el Tribunal Colegiado y es reconocido en la jurisprudencia invocada por éste, no existe precepto legal que obligue al legislador a definir cada vocablo o locución utilizada en las leyes que expide, también es cierto que dicha afirmación no puede invocarse de manera tan simplista, en virtud de que, la inconstitucionalidad alegada ante la falta de definición de la expresión "agravio en materia fiscal" está vinculada al derecho con que cuentan los gobernados para acudir a interponer el medio de defensa en contra de los actos que afectan su esfera jurídica, es decir, se encuentra vinculada a la procedencia del juicio contencioso administrativo.

3.3. Afirma que es correcto que la inconstitucionalidad de la norma reclamada no puede derivar exclusivamente de la falta de definición de los vocablos o locuciones, sin embargo, aduce que el hecho de que exista la clara violación a derechos fundamentales, evidentemente puede generar la inconstitucionalidad de la misma, máxime si la falta de definición de la locución, como la que nos atañe limita o restringe el derecho de los gobernados a acceder a un medio de defensa ante la falta de claridad del supuesto de procedencia específico.

3.4. Señala que la inconstitucionalidad de la norma reclamada tiene sustento incluso en la referencia hecha por el Tribunal Colegiado, en el sentido de que el alcance de la expresión "agravios en materia fiscal", debe atenderse tanto al significado de la palabra agravio, como a los temas que comprende la materia fiscal, como lo es la violación de los derechos que los contribuyentes tienen frente a la autoridad fiscal reconocidos en las leyes fiscales, puesto que queda al arbitrio de las Salas de dicho tribunal determinar si conoce o no de los mismos, cuando queda claro que existe un agravio y, en segundo lugar, que se trata de temas que forman parte de la materia fiscal.

3.5. Aduce que lo anterior, sin que sea óbice lo referido por el órgano de amparo, en el sentido de que está permitido que existan métodos de interpretación de la norma, ya que éstos están supeditados siempre a un orden constitucional, es decir, que dicha interpretación debe respetar los derechos fundamentales contenidos en nuestra Norma Suprema.

3.6. Reitera que el artículo 14, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es violatorio del derecho fundamental de seguridad jurídica, contenido en el artículo 16 constitucional, ya que al establecer como supuesto de procedencia del juicio contencioso administrativo federal las resoluciones definitivas, actos administrativos o procedimientos que causen un agravio en materia fiscal distinto al que refieren las fracciones I, II y III del mismo precepto legal, los particulares interponen juicio contencioso administrativo federal estando siempre sujetos a la interpretación que en su caso pudiera realizar de la procedencia la Sala del Tribunal que en razón de turno conozca del medio de defensa que se intente, es decir, dejando al arbitrio de la autoridad si admite o no el medio de defensa, de acuerdo con su análisis o interpretación, lo cual no acontecería si el precepto estableciera de manera clara qué debe entenderse por agravio en materia fiscal.

3.7. Considera que para que el precepto tildado de inconstitucional, cumpla con los derechos fundamentales de seguridad jurídica y acceso a la justicia, era menester que en el mismo se señalara expresamente qué debe entenderse por "agravio en materia fiscal", a efecto de que no se dejara al arbitrio del juzgador su interpretación.

QUINTO.-Procedencia del recurso de revisión. Establecido lo anterior, se debe analizar si el presente asunto reúne los requisitos de procedencia a que hace alusión el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en el Acuerdo General 9/2015, de ocho de junio de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial de la Federación el viernes doce del mismo mes, y en vigor a partir del día siguiente; ello, para verificar si es o no procedente el recurso de revisión que nos ocupa.

De una interpretación sistemática de los artículos 107, fracción IX,(17) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II,(18) y 83,(19) de la Ley de Amparo en vigor a partir del tres de abril de dos mil trece, se llega a la conclusión de que el recurso de revisión procede por excepción y en contra de resoluciones pronunciadas en amparo directo por los Tribunales Colegiados de Circuito, las cuales no admiten recurso alguno, a menos que en ella se decida:

(1) Sobre la constitucionalidad de una norma general, se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal, o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o se haya omitido el estudio respectivo cuando en los conceptos de violación se haya planteado alguna de esas cuestiones; y

(2) El problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno.

Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia número 2a./J. 149/2007, de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA.",(20) que comparte esta Primera Sala y que sigue siendo aplicable al presente asunto, no obstante que se rige por la nueva Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, conforme a lo establecido en su artículo sexto transitorio,(21) dado que dicha legislación mantiene en lo que interesa a este caso -en que se cuestiona una ley federal-, los mismos términos, los requisitos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo, previstos desde la ley anterior, en concordancia con lo establecido en el artículo 107 Constitucional, fracción IX.