AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2529/2022

1. Juicio de nulidad. Mediante escrito presentado a través de su representante legal, el quejoso promovió demanda de nulidad contra la resolución dictada el veinte de septiembre de dos mil diecinueve , en el expediente PA/FNML/019/2018 por virtud de la cual, el Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en Ferrocarriles Nacionales de México, en Liquidación, le fincó responsabilidad administrativa; lo inhabilitó, por un periodo de diez años, para desempeñar empleo, cargo o comisión en el servicio público; lo destituyó del cargo que desempeñaba y lo condenó a una sanción económica por la cantidad de $3´664,274.71 (tres millones seiscientos sesenta y cuatro mil doscientos setenta y cuatro pesos 71/100 moneda nacional).
2. Por auto de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve , la Sala Especializada en Juicios en Línea del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, quien por razón de turno conoció, la admitió a trámite. Una vez cerrada la instrucción, el tres de febrero de dos mil veintiuno , la referida Sala dictó sentencia en la que se reconoció la validez de la resolución controvertida.
3. Demanda de amparo directo. La parte quejosa promovió juicio de amparo directo mediante escrito presentado el diecinueve de abril de dos mil veintiuno ; señaló como autoridad responsable a la citada Sala y como acto reclamado, la resolución a la cual recién se hizo referencia.
4. Por razón de turno, correspondió conocer de la demanda de amparo al Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; mediante acuerdo de cuatro de agosto de dos mil veintiuno registró el asunto con el número de expediente 361/2021 y lo admitió a trámite.
5. Sentencia del Tribunal Colegiado. Seguido el trámite del juicio, en sesión de ocho de abril de dos mil veintidós , el Tribunal Colegiado del conocimiento resolvió negar el amparo. Para arribar a esa conclusión, los Magistrados integrantes del citado Tribunal Colegiado sostuvieron los siguientes argumentos:

• Estimó infundado que la autoridad responsable haya variado los hechos o la conducta reprochada , pues en todo momento el análisis se limitó a la falta de interposición de las demandas de amparo en representación de los intereses del organismo en liquidación. Se consideró que dicha omisión de representación derivaba de las obligaciones previstas en el Contrato Individual de Trabajo celebrado por el quejoso y Ferrocarriles Nacionales de México en Liquidación y en la Cédula de Funciones y Responsabilidades, pues de tales documentos se desprendía que en las funciones del Coordinador de Control y Análisis Procesal se incluía la de representar los intereses de la referida institución, ejercitando las acciones, excepciones y defensas, e interponer los recursos que procedieran.
• Asimismo, estimó infundado que el Contrato Individual de Trabajo únicamente fuera un simple acuerdo de voluntades entre las partes , que sólo demostrara las condiciones de trabajo, pero no las facultades reales que desempeñó como servidor público. Consideró que dentro de tal documento se observaron los derechos y obligaciones del quejoso como empleado de Ferrocarriles Nacionales, lo que adminiculado con la Cédula de Funciones y Responsabilidades demostró que el servidor público empleado del organismo en liquidación, a la fecha en que sucedieron los hechos que se le imputaban sí contaba con funciones de apoyar a la Dirección Contenciosa Laboral, aunque ese cúmulo de obligaciones no se encontrara detallado en forma de catálogo en una ley, reglamento, decreto, circular o norma de carácter general .
• De igual forma, se determinó que tampoco tenía razón el quejoso al sostener que no se valoró en su totalidad la Cédula de Funciones y Responsabilidades , pues no era necesario que para el cumplimiento de sus obligaciones existiera previo pronunciamiento del Director Contencioso Laboral sobre la interposición de las demandas de amparo a que ha hecho referencia, e incluso en la propia Cédula (punto 12) se prevé que el quejoso debía “reportar al director contencioso laboral los asuntos relacionados con las atribuciones señaladas en los puntos anteriores para la oportuna toma de decisiones” .
• En un aspecto relacionado, el órgano colegiado estimó que no eran prueba fehaciente que operara en favor del quejoso los correos electrónicos de quince, dieciocho y treinta de junio, siete de julio y veintinueve de septiembre de dos mil quince, en donde se contenía la supuesta orden por parte del Director Contencioso Laboral únicamente fue a mención de Nidia Guzmán Morales, pues tales elementos no acreditaban que por dicho propio del Director se ordenó la no interposición de las demandas de amparo, aunado a que en audiencia la citada servidora pública indicó que las manifestaciones de voluntad sobre la no interposición de las demandas de amparo fue de manera verbal.
• Finalmente, consideró como infundada la alegada violación al principio de presunción de inocencia , pues estimó que de las obligaciones derivadas del aludido contrato y de la cédula de funciones y responsabilidades, Javier Venzor Hernández dejó de representar los intereses de Ferrocarriles Nacionales de México al no interponerse los juicios de amparo en tres juicios laborales que contaban con laudos condenatorios, por lo que al no haber sido impugnados originó que con su conducta se ocasionara un daño patrimonial a la citada entidad pública.

1. Recurso de revisión. Inconforme con esa resolución, mediante escrito presentado el nueve de mayo de dos mil veintidós , la parte quejosa interpuso recurso de revisión.
2. Trámite ante esta Suprema Corte. En proveído de veintiséis de mayo de dos mil veintidós , el Presidente de este Alto Tribunal ordenó el registro del recurso de revisión con el número de expediente 2529/2022 , del mismo modo lo admitió; turnó el asunto al Ministro Luis María Aguilar Morales para su estudio; envió los autos a la Sala de su adscripción para el trámite de avocamiento y, por último, ordenó la notificación correspondiente a la autoridad responsable, así como a la parte tercera interesada.
3. Avocamiento . En auto de once de julio de dos mil veintidós , la Presidenta de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó el avocamiento del asunto, y ordenó el envío de los autos a la ponencia referida para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
4. Recurso de Revisión Adhesiva. A través de acuerdo de uno de agosto de dos mil veintidós emitido por la Presidenta de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se admitió el recurso de revisión adhesivo interpuesto por el Titular del Órgano Interno de Control en Ferrocarriles Nacionales de México, en liquidación, de la Secretaría de la Función Pública.
5. En ese escrito se plantearon dos argumentos, uno en el sentido de que el presente recurso es improcedente y, un segundo, en el sentido de que el tribunal colegiado no atendió la manifestación relativa a la existencia del poder notarial que le fue otorgado por el quejoso con la finalidad de promover los juicios de amparo respectivos.
6. COMPETENCIA
7. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX , de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo; 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , y el Punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 ; en virtud de que se interpone contra una sentencia dictada en juicio de amparo directo cuya materia incide en la especialidad de esta Sala y su resolución no requiere la intervención del Tribunal Pleno, por tratarse de un asunto de naturaleza administrativa, competencia de la Segunda Sala.
8. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por cinco votos.
9. OPORTUNIDAD
10. Tal como se advierte de la lectura de las constancias, la sentencia del Tribunal Colegiado le fue notificada a la parte recurrente el veintiuno de abril de dos mil veintidós , por lo que dicha notificación surtió efectos el día hábil siguiente, es decir, el veintidós del mismo mes y año. Por lo tanto, el plazo establecido por el artículo 86 de la Ley de Amparo para la interposición del recurso de revisión transcurrió del lunes veinticinco de abril al martes diez de mayo , descontándose los días veintitrés, veinticuatro y treinta de abril, uno, siete y ocho de mayo del presente año, por ser sábados y domingos, así como cinco y seis de mayo del año en curso, por haber sido días inhábiles; conforme al artículo 19 de la Ley de Amparo.
11. Por lo tanto, si el escrito de recurso de revisión se presentó ante la Oficialía de Partes el nueve de mayo de dos mil veintidós , se concluye que el recurso se interpuso de forma oportuna.
12. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por cinco votos.
13. LEGITIMACIÓN
14. Esta Suprema Corte considera que Javier Venzor Hernández cuenta con la legitimación necesaria para interponer el recurso de revisión, pues está probado que dicho carácter se le reconoció en el juicio de amparo directo 361/2021 del índice del Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
15. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por cinco votos.
16. PROCEDENCIA
17. Esta Suprema Corte considera que el asunto reúne los requisitos necesarios de procedencia y, por lo tanto, amerita un estudio de fondo. Conclusión que se sustenta en las siguientes razones:
18. El recurso de revisión en el juicio de amparo directo se encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ambas vigentes hasta el siete de junio de dos mil veintiuno, en relación con el Quinto Transitorio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno; así como en el Punto Primero del Acuerdo General 9/2015 emitido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el ocho de junio de dos mil quince.
19. De tales preceptos se desprende que las resoluciones en juicios de amparo directo que emitan los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, salvo que cumplan dos requisitos. El primero se refiere a que las sentencias impugnadas: decidan sobre la constitucionalidad de normas generales; establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; o, hayan omitido dicho estudio, cuando se hubiese planteado en la demanda de amparo. Los anteriores supuestos son alternativos. Es decir, basta que se dé uno u otro para que en principio resulte procedente el recurso de revisión en amparo directo.
20. Adicionalmente, para efectos de la procedencia del recurso, antes de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de marzo de dos mil veintiuno, debía analizarse si los referidos temas de constitucionalidad entrañaban la fijación de un criterio de importancia y trascendencia, ello de conformidad con el Acuerdo General 9/2015, emitido el ocho de junio de dos mil quince por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo Punto Segundo sostiene que un asunto permitirá fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando:
21. se trate de la fijación de un criterio novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional, o
22. las consideraciones de la sentencia recurrida entrañen el desconocimiento u omisión de los criterios emitidos por la Suprema Corte referentes a cuestiones propiamente constitucionales.
23. Como se señaló, el once de marzo de dos mil veintiuno se reformó el artículo 107, fracción IX, constitucional, que ahora establece para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, que procede ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando a su juicio revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
24. De la exposición de motivos respectiva se obtiene que dicha reforma tuvo como propósito apuntalar el rol de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional, permitiendo que enfoque su energía únicamente en los asuntos más relevantes para el orden jurídico nacional.
25. Es decir, se modificó la fracción IX del artículo 107 constitucional en el sentido de darle mayor discrecionalidad para conocer del recurso de revisión en amparo directo, únicamente cuando a su juicio el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
26. Por lo que se fortaleció la naturaleza excepcional del recurso de revisión tratándose de juicios de amparo directo. Es decir, que por mandato constitucional se reservó la posibilidad de recurrir a las sentencias dictadas por un Tribunal Colegiado de Circuito únicamente en los casos en que subsista un genuino problema de constitucionalidad, lo que excluye la posibilidad de revisar los problemas jurídicos de mera legalidad en los cuales los referidos órganos colegiados son terminales.
27. La parte recurrente estima que la procedencia de su recurso deviene por los siguientes supuestos: a) desacato de la jurisprudencia 2a./J. 152/2015 (10a.); b) prevalencia de un problema de constitucionalidad relacionado con el principio de tipicidad; y c) un diverso problema de la misma naturaleza asociado al principio de presunción de inocencia en materia administrativa.
28. Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que se actualiza el supuesto de procedencia invocado por el recurrente precisado en el inciso a).
29. Para justificar dicha situación, en primer término, es menester señalar que subsiste un planteamiento de constitucionalidad, pues de la lectura del escrito de agravios se advierte que el recurrente argumenta expresamente que tanto en el juicio de origen, como en el amparo se señaló que los Manuales de Organización y Cédula de Funciones que se utilizaron para acreditar el deber que tenía el quejoso de interponer amparos, no estaban publicados en el Diario Oficial de la Federación y por lo mismo carecían de validez para fincar las obligaciones del quejoso.
30. Sobre tal punto, atento a los criterios sostenidos por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en específico el recurrente destaca el desapego en la decisión de la jurisprudencia de rubro: “ SERVIDORES PÚBLICOS. CUANDO LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO SON LA BASE PARA FINCARLES RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS Y SANCIONES, EL CONOCIMIENTO DE SU EXISTENCIA Y CONTENIDO NO PUEDE DERIVAR DE ALGÚN OTRO MEDIO LEGAL, SINO DE SU PUBLICACIÓN EN EL ÓRGANO DE DIFUSIÓN OFICIAL CORRESPONDIENTE” lo cual desconoció el Tribunal Colegiado, a pesar de que tiene relación con una cuestión propiamente constitucional.
31. Se advierte que ese es un planteamiento de constitucionalidad, del mismo orden de aquel sostenido en la diversa jurisprudencia de rubro: “ SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO LES OBLIGAN Y SIRVEN DE APOYO PARA ESTABLECER LA CAUSA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN QUE INCURRAN, SIEMPRE Y CUANDO LA ACCIÓN U OMISIÓN PREVISTA EN EL CASO CONCRETO ESTÉ PRECISADA COMO CONDUCTA DE ALGUNO DE ELLOS” , en donde este Alto Tribunal sostuvo que en los casos donde servidores públicos sean sancionados con base en los manuales de organización, éstos deben ser publicados en un medio de divulgación oficial, ello con el fin de otorgar seguridad jurídica al servidor público, pues sólo de esa forma tendrían certeza y conocimiento pleno de las irregularidades que se le atribuyen.
32. Por tanto, si los criterios citados establecen la necesidad de que se publiquen los manuales de organización en algún medio de divulgación oficial, es de concluirse que las jurisprudencias se encuentran relacionadas con un tema propiamente constitucional.
33. Por consiguiente, se puede apreciar que, en la especie, está satisfecho el primero de los requisitos para la procedencia del presente medio de impugnación, es decir, subsiste un problema de constitucionalidad, respecto del cual se tiene que el Tribunal Colegiado al analizar la responsabilidad administrativa, a la luz del acto reclamado, partió de la idea de que fue correcto que se sancionara a la parte quejosa, con fundamento en una cédula de funciones y un contrato de trabajo.
34. Es decir, con ello implícitamente aceptó que se sancionara al quejoso con base en instrumentos que no fueron publicados en un medio de comunicación oficial, lo que tiene relación con el diverso requisito de procedencia, relativo a la importancia y trascendencia del asunto que nos ocupa.
35. En efecto, en lo tocante al segundo de los requisitos, se tiene en cuenta que la recurrente alega en su recurso que el Tribunal Colegiado pasó por alto los referidos criterios emitidos por esta Segunda Sala. Por tanto, la decisión de dicho órgano pudiera ser contraria al criterio sustentado por esta Segunda Sala en las jurisprudencias 2a./J. 152/2015 (10a.) , 2a./J. 249/2007 y 2a./J. 6/2004 .
36. En consecuencia, se actualizan los supuestos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo, previstos en los artículos 107, fracción IX de la Constitución Federal de la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de Amparo.
37. Sobre el supuesto a que se hace referencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos directos en revisión 4874/2019 y 2275/2020 se pronunció sobre la procedencia del medio de defensa, en aquellos casos en que se alegue la inobservancia de las jurisprudencias 2a./J. 152/2015 (10a.) , 2a./J. 249/2007 y 2a./J. 6/2004 , lo que resulta idéntico al caso que plantea en el presente recurso.
38. Con base en lo anterior, deviene infundado el agravio contenido en el recurso de revisión adhesiva en el cual la autoridad sostiene que el presente medio de impugnación es improcedente porque existe un criterio sostenido por un Tribunal Colegiado en el cual se plasmó que es posible determinar la responsabilidad administrativa de un servidor público con base en un contrato de trabajo. Se refiere concretamente al criterio contenido en la tesis I.1o.A.2 A (10a.) , cuyo rubro es: “ RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. BASTA QUE EL SERVIDOR PÚBLICO ASUMA UNA OBLIGACIÓN EN UN ACTO JURÍDICO CONCRETO QUE SE HAYA HECHO DE SU CONOCIMIENTO PARA SANCIONAR SU INCUMPLIMIENTO, POR TRATARSE DE UNA NORMA JURÍDICA INDIVIDUALIZADA”.
39. Al respecto, cabe decir que no es posible sostener la improcedencia del presente recurso a partir de una interpretación aislada sostenida por un Tribunal Colegiado. Sostener un argumento en esos términos pasa por alto la organización jerárquica propia de los órganos jurisdiccionales que dentro de sus atribuciones se comprende la interpretación constitucional.
40. Por otra parte, de la mano del tópico de orden jerárquico asociado a la última instancia en términos de interpretación constitucional, debe considerarse que existe un criterio de este máximo tribunal que en definitiva resolvió ese tópico y que al día de hoy constituye el criterio vigente y que éste, además, ya había sido emitido a la fecha en la cual se dictó la sentencia reclamada en contra de la parte quejosa.
41. Como se advierte, desde ninguna perspectiva es posible aducir una improcedencia fincada en la existencia de un diverso criterio de mayor fuerza vinculante o que, por cuestiones temporales, debiera privilegiarse. Como se estableció en el preámbulo de esta consideración, esta vía de análisis constituye una forma excepcional de fijar la interpretación constitucional que debe prevalecer y que se encuentra exclusivamente a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
42. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por cinco votos.
43. ESTUDIO DE FONDO
44. Esta Sala Constitucional debe determinar si existió desacato a la jurisprudencia 2a./J. 152/2015 (10a.) de rubro: “SERVIDORES PÚBLICOS. CUANDO LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO SON LA BASE PARA FINCARLES RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS Y SANCIONES, EL CONOCIMIENTO DE SU EXISTENCIA Y CONTENIDO NO PUEDE DERIVAR DE ALGÚN OTRO MEDIO LEGAL, SINO DE SU PUBLICACIÓN EN EL ÓRGANO DE DIFUSIÓN OFICIAL CORRESPONDIENTE” .
45. En síntesis, el recurrente asevera que el Tribunal Colegiado pasó por alto que los Manuales de Organización y Cédula de Funciones que se utilizaron para acreditar el deber que tenía el quejoso de interponer amparos, no estaban publicados en el Diario Oficial de la Federación y por lo mismo carecían de validez para fincar las obligaciones del quejoso, atento a los criterios sostenidos por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en específico, la jurisprudencia 2a./J. 152/2015 (10a.).
46. El agravio sintetizado es fundado .
47. Para justificar esa decisión es necesario precisar que tanto la autoridad responsable determinó la responsabilidad del quejoso por la falta de interposición de las demandas de amparo en representación de los intereses del organismo en liquidación. Se consideró que dicha omisión de representación derivaba de las obligaciones previstas en el Contrato Individual de Trabajo celebrado por el quejoso y Ferrocarriles Nacionales de México en Liquidación y en la Cédula de Funciones y Responsabilidades, pues de tales documentos se desprendía que en las funciones del Coordinador de Control y Análisis Procesal se incluía la de representar los intereses de la referida institución, ejercitando las acciones, excepciones y defensas, e interponer los recursos que procedieran.
48. Frente a tal determinación, el Tribunal Colegiado recurrido estimó infundado que el Contrato Individual de Trabajo únicamente fuera un simple acuerdo de voluntades entre las partes, que sólo demostrara las condiciones de trabajo, pero no las facultades reales que desempeñó como servidor público. Y determinó que dentro de tal documento se observaron los derechos y obligaciones del quejoso como empleado de Ferrocarriles Nacionales, lo que adminiculado con la Cédula de Funciones y Responsabilidades demostró que el servidor público empleado del organismo en liquidación, a la fecha en que sucedieron los hechos que se le imputaban sí contaba con funciones de apoyar a la Dirección Contenciosa Laboral, aunque ese cúmulo de obligaciones no se encontrara detallado en forma de catálogo en una ley, reglamento, decreto, circular o norma de carácter general .
49. Frente a esa determinación y forma de resolución del problema jurídico planteado por el quejoso, resulta necesario precisar que el imputado al momento de los hechos tenía la calidad de servidor público, en el entendido que la naturaleza de la potestad sancionadora del Estado encuentra su fundamento en la necesidad de castigar aquellas conductas que afecten el correcto desempeño del servicio público.
50. Por ese motivo, para sustentar la imputación correspondiente es necesario precisar el marco jurídico-teórico que rodea al procedimiento de responsabilidad administrativa.
51. El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que el actuar indebido de los servidores públicos genera distintos tipos de responsabilidad, entre las que se encuentran la política, civil, penal y administrativa, siendo cada una de ellas autónoma e independiente de las otras, según trata la Tesis Aislada P.LX/96, de rubro: “RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TÍTULO CUARTO CONSTITUCIONAL” .
52. La autonomía referida se traduce en que para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias ajenas a las restantes, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades por una sola conducta y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas consecuencias; la naturaleza de la responsabilidad que se le finque dependerá de las reglas que resulten transgredidas con su actuación y de los efectos que de éstas deriven .
53. En este orden, la naturaleza de la responsabilidad administrativa tiene como objetivo preservar el correcto y eficiente servicio público, conforme a lo establecido por la fracción III del artículo 109 constitucional, que señala que se sancionarán los actos u omisiones de los servidores públicos “que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones”; además, incluye la potestad de los órganos disciplinarios para castigar dichas faltas disciplinarias conforme al sistema correspondiente.
54. Por lo tanto, la sanción administrativa tiene su origen en la falta en que incurre el servidor público en el desempeño de su función, cuando el acto u omisión que realiza tiene efectos en el ámbito interno de la administración pública y no afecta la esfera jurídica de los particulares.
55. Pero en el caso de que la acción o la omisión del servidor público afecte la esfera jurídica de los particulares, la sanción administrativa será concomitante con la responsabilidad civil y en su caso penal.
56. En efecto, el Constituyente al dotar de facultades sancionadoras a los entes operadores de la norma jurídica adoptó el sistema que deriva de la función de autotutela que le permite supervisar que los actos de los servidores públicos se desarrollen con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que se reflejen en el buen desempeño de su cargo o comisión.
57. En ese sentido, la función pública, que necesariamente se realiza por individuos, responde a intereses superiores de carácter público, lo cual origina que el Estado, como titular de ese poder, vigile que su desempeño corresponda a los intereses de la colectividad, de ahí que se establezca un poder disciplinario capaz de sancionar las desviaciones al mandato contenido en el catálogo de conducta que la ley impone.
58. Por ello, es posible concluir la existencia del reconocimiento constitucional en el sentido de que uno de los elementos fundamentales para sancionar a los servidores públicos que incurren en responsabilidad administrativa, es la afectación al servicio, previamente delimitado por una norma de carácter general.
59. Ha sido criterio de este Alto Tribunal que dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, como son, entre otros: el principio de legalidad, el principio non bis in idem , la presunción de inocencia, el principio de culpabilidad e incluso la prescripción de las sanciones.
60. Ello, aun cuando la traslación de éstos, en cuanto a grados de exigencia, no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza , según jurisprudencia plenaria de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO” .
61. En estricta relación con ello, el artículo 14 constitucional prevé la garantía de legalidad, que dentro de sus acepciones responde al diverso principio nullum crimen, nulla poena sine lege y que proscribe la analogía o la mayoría de razón en la imposición de penas, que resulta también aplicable al procedimiento administrativo sancionador.
62. En ese sentido, el principio de legalidad constituye un importante límite externo al ejercicio del ius puniendi del Estado, con base en el cual la Norma Suprema impide que los poderes Ejecutivo y Judicial (este último a través de la analogía y mayoría de razón) configuren libremente delitos y penas, o infracciones y sanciones; es decir, el mencionado principio exige que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado conforme a las leyes establecidas con anterioridad al hecho que se sanciona.
63. Dicha acepción posee como elementos dos principios: el de reserva de ley y el de tipicidad.
64. Por lo que se refiere al primero, se traduce en que determinadas materias, o ciertos desarrollos jurídicos, deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo para regular su funcionamiento.
65. Por su parte, el principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.
66. En ese sentido, el principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones.
67. La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma.
68. Para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, no bastaría con una tipificación confusa o indeterminada que condujere a los gobernados a tener que realizar labores de interpretación y, de esa manera, tratar de conocer lo que les está permitido y lo que les está prohibido hacer.
69. Es por ello, esencial a toda formulación típica, que sea lo suficientemente clara y precisa como para permitirles programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno pudieron prever.
70. En este orden de ideas, el principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una conducta que, realizada por el afectado, conlleve a responsabilidad administrativa, dicho actuar del servidor público debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida , sin que sea lícito ampliar ésta ni por analogía, ni por mayoría de razón.
71. Al momento de imputar una responsabilidad administrativa a un servidor público, debe limitarse al proceso de adecuación típica, mediante el conocimiento del alcance y significado de la norma, sin que se rebase la interpretación y se incurra en el terreno de la creación legal, para superar las deficiencias de la norma.
72. Para explicar lo anterior, resulta necesario precisar que el servicio público es la institución jurídico-administrativa en la que el titular es el Estado y cuya finalidad consiste en satisfacer de manera regular, continua y uniforme, necesidades públicas de carácter esencial, básico o fundamental; se concreta a través de prestaciones individualizadas las cuales podrán ser suministradas directamente por el Estado o por particulares mediante concesión . En tanto el servicio público está dirigido a la colectividad, la deficiencia en su prestación implicará un agravio a ésta.
73. De ahí que la legislación en materia de responsabilidad tiene por objeto salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las funciones, empleos, cargos y comisiones de los empleados de gobierno; principios que están cargados de un alto valor moral, al que aspiran los empleados de gobierno y entes del Estado.
74. Así, el procedimiento de responsabilidad administrativa tiene por objeto vigilar el óptimo desempeño de las personas físicas encargadas de prestar un servicio público encomendado al Estado, que siempre será de interés social y orden público, conforme al marco constitucional y legal referido en la presente resolución, los servidores públicos tienen la obligación de cumplir con la máxima diligencia el servicio que les sea encomendado; sin embargo, para que ello sea exigible, éste debe encontrarse previsto en una norma que permita conocer cuál es el parámetro exigible de actuación y las consecuencias generadas como consecuencia de su infracción .
75. Es decir, para tener por acreditada la responsabilidad administrativa de un servidor público deberán reunirse los siguientes elementos:

a) La imputabilidad material del acto o hecho administrativo al servidor público en ejercicio u ocasión de sus funciones;

b) Que el acto u omisión sea contrario a alguna disposición que rija su función;

c) La existencia de un daño cierto en los derechos de la colectividad.

1. En lo que importa a la presente determinación, el segundo de los incisos mencionados es el que cobra relevancia, pues desde la demanda de nulidad el ahora quejoso se dolió del hecho de que la conducta que se le imputó no se encontraba prevista en alguna norma de carácter general, sino en un contrato individual de trabajo y en una cédula de funciones, que no fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación, ni en algún medio de comunicación oficial.
2. En efecto, de la determinación por la cual se le impuso la sanción administrativa, se advierte que a la parte quejosa se le atribuyó el incumplimiento a su contrato individual de trabajo, así como a la cédula de funciones, de ahí que el primer cuestionamiento jurídico a dilucidar es si el referido contrato puede ser sustento para aplicar una sanción administrativa, por el incumplimiento a las condiciones que en éste se precisan.
3. Para mayor claridad es necesario tener presente el contenido del referido contrato individual de trabajo, en particular, de la cláusula primera, cuyo incumplimiento atribuyó el órgano interno de control:

“CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO QUE CELEBRAN POR UNA PARTE EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL FERROCARRILES NACIONALES DE MÉXICO, EN LIQUIDACIÓN, A QUIEN EN LO SUCESIVO SE LE DENOMINARÁ INDISTINTAMENTE COMO “EL PATRÓN” O “FNML”, REPRESENTADO EN ESTE ACTO POR SU APODERADA LEGAL LA C. MARÍA DEL SOCORRO CENTENO CHAVARRÍN Y POR OTRA PARTE EL (LA) C. JAVIER VENZOR HERNÁNDEZ POR SU PROPIO DERECHO, A QUIEN EN LO SUCESIVO SE LE DENOMINARÁ “EL TRABAJADOR”; QUIENES MANIFIESTAN QUE VIENEN A CELEBRAR EL PRESENTE CONTRATO DE CONFORMIDAD CON LAS SIGUIENTES DECLARACIONES Y CLÁUSULAS

CLÁUSULAS

PRIMERA.- “EL TRABAJADOR” se obliga con “EL PATRÓN” a prestar sus servicios profesionales y subordinados como “Coordinador de Control y Análisis Procesal” consistentes en apoyar en la Dirección Contenciosa Laboral, realizando las siguientes actividades de manera enunciativa y no limitativa: Coordinar la defensa en los diversos asuntos laborales en los que se demande a FNML, bajo un esquema de transparencia y eficacia en la atención legal, que permita la pronta conclusión de los mismos, a favor de los intereses del Organismo, y las demás consistentes que le encomiendan sus superiores, siendo que la relación de trabajo que nace con el presente contrato es por tiempo indeterminado y solo podrá modificarse, suspenderse, terminarse o rescindirse en los casos y con los requisitos que establece el Título Segundo, Capítulo III, IV y V de la Ley Federal del Trabajo “LFT” ”.

1. Al respecto, esta Segunda Sala considera que el mencionado contrato individual de trabajo, por sí no es un elemento suficiente para sustentar una responsabilidad administrativa en contra de un servidor público.
2. Para tal efecto, es necesario precisar el contenido del artículo 25 de la Ley Federal del Trabajo:

“Artículo 25. El escrito en que consten las condiciones de trabajo deberá contener:

1. Nombre, nacionalidad, edad, sexo, estado civil, Clave Única de Registro de Población, Registro Federal de Contribuyentes y domicilio del trabajador y del patrón;
2. Si la relación de trabajo es para obra o tiempo determinado, por temporada, de capacitación inicial o por tiempo indeterminado y, en su caso, si está sujeta a un periodo de prueba;
3. El servicio o servicios que deban prestarse, los que se determinarán con la mayor precisión posible;
4. El lugar o los lugares donde deba prestarse el trabajo;
5. La duración de la jornada;
6. La forma y el monto del salario;
7. El día y el lugar de pago del salario;
8. La indicación de que el trabajador será capacitado o adiestrado en los términos de los planes y programas establecidos o que se establezcan en la empresa, conforme a lo dispuesto en esta Ley;
9. Otras condiciones de trabajo, tales como días de descanso, vacaciones y demás que convengan el trabajador y el patrón.
10. La designación de beneficiarios a los que refiere el artículo 501 de esta ley, para el pago de los salarios y prestaciones devengadas y no cobradas a la muerte de los trabajadores o las que se generen por su fallecimiento o desaparición derivada de un acto delincuencial.”
11. Conforme a la citada disposición, los contratos individuales de trabajo tienen como objetivo establecer una relación obrero patronal, así como precisar las condiciones en que se desarrollaran las actividades contratadas, independientemente que dicho convenio se celebre entre el Estado y un particular, o solamente entre particulares, pues su naturaleza jurídica es, precisamente, establecer condiciones laborales y no de alguna otra índole.
12. Por ese motivo, los efectos y consecuencias jurídicas que se derivan de dichos contratos, por sí mismos, son meramente de índole laboral, al estar tutelados por el artículo 123 Constitucional que regula el ámbito de contratación de los trabajadores, ya sea frente a personas de derecho público o personas de derecho privado.
13. De ahí que, un contrato individual de trabajo no cumple con las condiciones necesarias para ser considerado como norma, al carecer del requisito de generalidad y abstracción, pues si bien individualiza las condiciones de prestación de un servicio, ello se hace bajo una óptica del derecho laboral, que no tiene el alcance necesario para vincular, por sí mismo, a una responsabilidad administrativa, sin estar concatenado con una disposición de carácter general, en la que se desprendan, conforme al diseño orgánico administrativo de una dependencia, las funciones que deberá ejercer y su ámbito de responsabilidades.
14. Tampoco permite en el espectro del servicio público conocer cual es el parámetro exigible de actuación y las consecuencias generadas por su inobservancia, frente al derecho punitivo , pues ello es materia de una norma de carácter general, como lo es una ley secundaria, un reglamento o un manual de funciones, debidamente publicitado. En consecuencia, su inobservancia, por sí sola y sin relacionarse con otras disposiciones que sí cumplan con esos requisitos, no es del interés del derecho administrativo sancionador, sino que su ámbito se limita al derecho laboral, aún en tratándose de funcionarios públicos.
15. Por lo que hace a la inobservancia al numeral 4 de las funciones del puesto que desempeñaba como Coordinador de Control y Análisis Procesal, que tenía encomendadas en el documento denominado ‘Cédula de Funciones y Responsabilidades’, dicho documento establece lo siguiente:

“Sección II (Funciones del puesto)

Conforme a las disposiciones aplicables, se llevarán a cabo las funciones siguientes:

4. Representar los intereses de FNML, así como de los Organismos relacionados (SAE, Ferronalesjub, NAFINSA y Ejecutivo Federal), ante los órganos jurisdiccionales en los procedimientos ordinarios y especiales, como en los juicios de amparo en materia laboral, en que éstos sean parte, ejercitando las acciones, excepciones y defensas, así como interponer los recursos que procedan, así como allanarse, desistirse y transigir para su debida defensa legal".

1. Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que tampoco cumple con el requisito de generalidad al no haber sido publicado en el Diario Oficial de la Federación, ni en algún medio de comunicación oficial, en contravención a diversos criterios de este Alto Tribunal.
2. En efecto, de la consulta realizada en el sitio web del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, así como al Diario Oficial de la Federación, no es posible localizar publicación alguna del Manual de Organización y de la Estructura Organizacional de Ferrocarriles Nacionales de México en Liquidación, documento que, según la publicación del referido medio de comunicación oficial, de diez de septiembre de dos mil nueve, se encuentra en la lista de Normas Administrativas Vigentes de Ferrocarriles Nacionales de México .
3. Por otra parte, de la consulta que se hace en la página del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, específicamente, en el Histórico del Portal de Obligaciones de Transparencia , se desprende la existencia del Manual General de Organización del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes, publicado el catorce de agosto de dos mil doce en el Diario Oficial de la Federación, documento que establece un catálogo de funciones de diversos cargos de esa dependencia, entre los cuales no se encuentra el de Coordinador de Control y Análisis Procesal.
4. Es decir, no se advierte la existencia de un solo manual de organización, que contenga la descripción del puesto y obligaciones del cargo que ostentaba el quejoso y, como consecuencia, tampoco de la Cédula de Funciones y Responsabilidades correspondiente, que hubiese sido publicada en el Diario Oficial de la Federación.
5. Además, de la referida cédula que consta en autos se advierte que ésta fue emitida de conformidad con los Criterios Generales para la Administración de Recursos Humanos en Entidades en Desincorporación bajo la Responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de Liquidación de Empresas, los cuales tampoco se encuentran publicados en el referido Diario.
6. Al respecto, primero debe tenerse presente que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió las jurisprudencias 2a./J. 152/2015 (10a.) , 2a./J. 249/2007 y 2a./J. 6/2004 , en las que declaró, esencialmente, que cuando los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público son la base para fincarles responsabilidades administrativas y sanciones a los servidores públicos, el conocimiento de su existencia y contenido no puede derivar de algún otro medio legal, sino de su publicación en el órgano de difusión oficial correspondiente, llámese Diario Oficial de la Federación, Gaceta Gubernamental o Periódico Oficial Local, según sea el caso, pues al tratarse de normas de carácter general, sólo así los servidores públicos a quienes les resulten de observancia obligatoria tendrán conocimiento de su contenido y sabrán con certeza las sanciones que se les impondrán y las responsabilidades que se les fincarán, en caso de que incurran en el incumplimiento de sus obligaciones o en irregularidades en el desempeño de sus funciones. Criterios que son del tenor literal siguiente: