AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2529/2022

. El artículo 47, fracción XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, prevé que éstos tienen, entre otras obligaciones, la de abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público, por lo que aun cuando los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público no tienen la calidad de leyes o reglamentos, en virtud de que en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal deben contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia a fin de optimizar el funcionamiento de sus unidades administrativas, constituyen normas obligatorias y sirven de base para determinar una causa de responsabilidad administrativa, siempre y cuando la acción u omisión prevista en el caso concreto esté claramente precisada como conducta de determinado servidor público. Lo anterior es así, ya que la mencionada ley federal establece que las obligaciones de los servidores públicos para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, son las señaladas en el referido artículo 47” .

1. Las ejecutorias que dieron origen a los citados criterios jurisprudenciales, en esencia, sostienen lo siguiente:
   1. Dado que la materia de estudio parte del criterio establecido en la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, es importante tener presente lo considerado en la ejecutoria de que deriva.
   2. Los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público encuentran su origen legal en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y constituyen cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que integran cada dependencia, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad y responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando, es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de las entidades, por virtud de los cuales, éstas puedan cumplir sus objetivos y finalidades, según sus necesidades propias.
   3. Dichos manuales participan de una naturaleza similar a la de las reglas generales administrativas pues igualmente abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas y su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública, además de que también su fundamento legal deriva de una cláusula habilitante, conforme a la cual el legislador ha dotado a las autoridades, de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función administrativa.
   4. Los manuales aludidos contienen disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público e implican la determinación de obligaciones para los servidores públicos a quienes van dirigidas, en la medida en que la acción u omisión prevista en el caso concreto se ve claramente precisada como conducta de determinado servidor público, de suerte que la precisión de los manuales determinará en gran medida su obligatoriedad respecto de cada uno de los servidores públicos en la entidad administrativa respectiva.
   5. Los manuales precitados constituyen, por tanto, ordenamientos legales obligatorios que pueden ser base para determinar una causa de responsabilidad administrativa.
   6. En la ejecutoria de la que deriva la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, se destacó que la publicación tiene por finalidad poner la ley en conocimiento de todos los habitantes y se vincula, tratándose de normas que impongan obligaciones o contengan principios dirigidos en forma abstracta a un número indeterminado de personas, con el interés general.
   7. Se añade que el artículo 2o de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales ordena publicar en ese medio de información las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, circulares, órdenes y demás actos expedidos por los Poderes de la Federación, y que su numeral 13 precisa que se entiende por Gaceta Gubernamental, el órgano de publicación de los acuerdos, órdenes, resoluciones, circulares y en general todos aquellos comunicados emitidos por las dependencias del Ejecutivo Federal que no corresponda publicar en el Diario Oficial de la Federación.
   8. Destaca la ejecutoria en su conclusión que al contener los manuales de organización, de procedimientos o servicios al público disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público y que son obligatorias para los servidores públicos, éstos constituyen ordenamientos legales que gozan de las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad y, por ello, sí deben ser publicados en un órgano oficial de difusión, como pueden ser el Diario Oficial de la Federación, Gaceta Gubernamental o Periódico Oficial local, según se trate de la Federación, de los Estados o Municipios, pues sólo así sus destinatarios (funcionarios o empleados) tendrán conocimiento de sus disposiciones, reguladoras de la conducta que deben adoptar en su calidad de servidores públicos y de las obligaciones derivadas de ésta e, incluso, sabrán a qué sanción se harán acreedores si las incumplen.
   9. Acorde con lo establecido en las jurisprudencias 2a./J. 6/2004 y 2a./J. 249/2007, para fincar responsabilidad administrativa y sancionar a un servidor público por incumplimiento a obligaciones establecidas en los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público de una dependencia, éstos necesariamente deben estar publicados en el órgano de difusión oficial pues sólo así es posible adquirir certeza respecto al conocimiento previo no sólo de la existencia de los manuales sino de su contenido y, por tanto, de las conductas que deben acatarse y de las consecuencias de su incumplimiento.
   10. El punto jurídico que se resolvió en la contradicción de tesis de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 249/2007 consistió precisamente en determinar si los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público gozan o no de las características de abstracción, generalidad y obligatoriedad y si por ello para que sean obligatorios para sus destinatarios deben o no ser publicados en un órgano de difusión oficial, esto es, partió este órgano colegiado de esclarecer las características de dichos manuales para de ello decidir si era necesario su publicación para que resultaran obligatorias sus prescripciones.
   11. El criterio jurisprudencial determina que los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público deben publicarse en un órgano de difusión oficial, para que los servidores públicos que deben acatar las obligaciones que establecen tengan conocimiento pleno de ellas y de las consecuencias de su incumplimiento.
   12. Lo anterior es acorde no sólo con el objetivo que tiene la publicación de los ordenamientos jurídicos, al que también se alude en la ejecutoria de que deriva la jurisprudencia 2a./J. 249/2007, sino también con la norma legal en la que tienen origen los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público a nivel federal, a saber, el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que expresamente consigna la obligación de publicación de manuales de organización general.
   13. Dejar a la valoración de pruebas la posibilidad de que el servidor público hubiera tenido conocimiento de los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público, no abona al principio de seguridad jurídica en tanto que si los manuales de que se trata son base para afectar la esfera de derechos de los servidores públicos al fincarles responsabilidades y sancionarlos por el incumplimiento de conductas u omisiones contempladas en aquéllos, la certeza del conocimiento pleno de la existencia de los manuales y de su contenido sólo puede derivar de su publicación en el órgano de difusión oficial.
   14. En otras palabras, independientemente de que exista prueba fehaciente de que el servidor público tenía conocimiento de los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público, a través de un medio legal diferente a su publicación en el órgano oficial de difusión, de ello no puede desprenderse que haya tenido pleno conocimiento del contenido de dichas disposiciones y al tratarse de manuales que contienen normas de carácter general, el medio legalmente idóneo para su difusión resulta ser el órgano de difusión oficial. Por tanto, cuando estos manuales son base para fincar responsabilidades administrativas y sanciones al servidor público, el conocimiento de su existencia y contenido no puede derivar de algún otro medio legal, sino de su publicación en el órgano de difusión oficial correspondiente.
2. En consecuencia, si con apoyo en el punto 4 de la referida Cédula de Funciones y Responsabilidades le fue fincada la responsabilidad administrativa a la parte quejosa, ésta debió estar sustentada en un Manual de Organización debidamente publicado en el Diario Oficial de la Federación, o en su defecto, haber sido publicada para que el servidor público estuviera en aptitud de conocer plenamente sus obligaciones como servidor público, sin que ello pueda estar sujeto a demostración mediante algún medio de prueba; todo lo anterior, en atención al principio de legalidad que debe prevalecer en los procedimientos administrativos sancionatorios.
3. Las referidas jurisprudencias 2a./J. 152/2015 (10a.) , 2a./J. 249/2007 y 2a./J. 6/2004, de esta Segunda Sala son puntuales al establecer que es obligatorio que los manuales de organización, de procedimientos o de servicios, con base en los cuales se imponen a los servidores públicos obligaciones y ante su incumplimiento puedan fincárseles responsabilidades, deben publicarse en el órgano oficial de difusión correspondiente, pues solo así los destinatarios de dicha normatividad tienen legalmente conocimiento de las obligaciones, alcances y límites en su actuar como servidores públicos.
4. Asimismo, de las ejecutorias que dieron origen a los citados criterios jurisprudenciales se desprende que el artículo 2 de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales ordena publicar en ese medio de información las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, circulares, órdenes y demás actos expedidos por los Poderes de la Federación y que su numeral 13 precisa que, se entiende por Gaceta Gubernamental, el órgano de publicación de los acuerdos, órdenes, resoluciones, circulares y en general todos aquellos comunicados emitidos por las dependencias del Ejecutivo Federal que no corresponda publicar en el Diario Oficial de la Federación.
5. Por tanto, dichas ejecutorias establecen que los manuales de organización, entre otros, al contener disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público y que son obligatorias para los servidores públicos, constituyen ordenamientos legales que gozan de las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, por ello, deben ser publicados en un órgano oficial de difusión, pues sólo así sus destinatarios (funcionarios o empleados) tendrán conocimiento de sus disposiciones, reguladoras de la conducta que deben adoptar en su calidad de servidores públicos y de las obligaciones derivadas de ésta e, incluso, sabrán a qué sanción se harán acreedores si las incumplen.
6. Así, conforme a los criterios contenidos en las jurisprudencias 2a./J. 152/2015 (10a.), 2a./J. 249/2007 y 2a./J. 6/2004, sustentadas por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, es que procede declarar la inconstitucionalidad de la resolución reclamada, toda vez que la autoridad responsable le impuso al servidor público una sanción consistente en la destitución, además de una inhabilitación por diez años para desempeñar empleo, cargo o comisión en el servicio público y una sanción económica por la cantidad de $3´664,274.71 (tres millones seiscientos sesenta y cuatro mil doscientos setenta y cuatro pesos 71/100 moneda nacional), por el incumplimiento a las obligaciones previstas en su contrato individual de trabajo, en relación con la Cédula de Funciones y Responsabilidades del cargo de Coordinador de Control y Análisis Procesal.
7. Esto es, la autoridad administrativa para sancionar al servidor público se apoyó en el punto 4 de la Cédula de Funciones y Responsabilidades, que no se publicó en el Diario Oficial de la Federación, como tampoco se advierte que se hubiese hecho respecto del Manual de Organización en el que tuvo su origen, por lo que es evidente que dicha disposición visto desde la perspectiva sancionatoria es inconstitucional, ya que vulnera el principio de seguridad jurídica del aquí recurrente.
8. Similares consideraciones sostuvo esta Segunda Sala del Alto Tribunal al resolver los amparos directos en revisión 4874/2019 y 2275/2020 , así como el diverso 2855/2021 .
9. Al haber resultado suficientes los motivos de agravio que resultan en un mayor beneficio de la parte recurrente para revocar la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado, resulta innecesario pronunciarse respecto de los restantes motivos de disconformidad.
10. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de cuatro votos. El Ministro Javier Laynez Potisek emitió su voto en contra.
11. REVISIÓN ADHESIVA
12. Tal y como fue descrito en los párrafos 34 a 37 es infundado el agravio que plantea la autoridad recurrente adhesiva relativo a la improcedencia del presente recurso, de modo que no es necesario reiterar ese estudio.
13. Por otra parte, en su segundo argumento contenido en el escrito de referencia de igual forma es infundada; pues la falta de consideración sobre la existencia del poder notarial que le fue otorgado al quejoso con la finalidad de promover los juicios de amparo respectivos no cambia de ninguna manera la perspectiva de análisis ni el requisito constitucional de validez que, según se expuso en las páginas que anteceden, era condición indispensable para poder fincar la responsabilidad administrativa respectiva.
14. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de cuatro votos. El señor Ministro Javier Laynez Potisek emitió su voto en contra.
15. DECISIÓN
16. En conclusión, se impone revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión, para el efecto de que la autoridad responsable deje sin efectos la sentencia reclamada, en su lugar, dicte otra en la que, de conformidad con los fundamentos y motivos desarrollados en la presente ejecutoria, determine que no se actualiza la responsabilidad administrativa atribuida al quejoso, así como el daño imputado y, por ende, declare la nulidad del acto.
17. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de cuatro votos. El Ministro Javier Laynez Potisek emitió su voto en contra.

Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a la parte quejosa contra la resolución reclamada, por las razones y para los efectos precisados en el último considerando de la presente ejecutoria.

TERCERO. Es infundado el recurso de revisión adhesiva.

Notifíquese con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos a su lugar de origen y en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales (ponente), Loretta Ortiz Ahlf y Presidenta Yasmín Esquivel Mossa. El señor Ministro Javier Laynez Potisek emitió su voto en contra.