AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5461/2021

¿Es violatorio del principio de igualdad y no discriminación el hecho de que -dice la recurrente-, ante la liquidación de una institución bancaria, primero se protejan los intereses del IPAB y luego los de los ahorradores?

¿El artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito discrimina a los ahorradores en función de los montos de sus ahorros?

1. La respuesta a estas interrogantes es negativa.
2. En cuanto a la primera interrogante, la recurrente sostiene que, en el caso concreto, el término o parámetro de comparación son los ahorradores que tienen invertido en los productos garantizados por el IPAB un monto menor o equivalente a cuatrocientas mil Unidades de Inversión y aquellos que cuentan con un importe superior, y que el trato desigual consiste en que se coloca en un orden preferente a los primeros delegando a los segundos a un momento posterior; ello aunado a que primero se protegen los intereses del IPAB y después a los cuentahabientes de la institución bancaria en quiebra.
3. En ese tenor, esta Primera Sala concluye que la recurrente propone dos parámetros de comparación:
   1. IPAB – ahorradores en general
   2. Grandes Ahorradores (titulares de cuentas mayores o equivalentes a cuatrocientas mil Unidades de Inversión) y pequeños ahorradores (cuentas menores a cuatrocientas mil Unidades de Inversión)
4. Como punto de partida, esta Primera Sala considera que el primero de estos parámetros no es válido, ni idóneo para efectuar un estudio de constitucionalidad de la disposición normativa, pues de forma contraria a lo que se argumenta en el escrito de agravios, en ningún momento el IPAB forma parte de la prelación de pagos a la que se refiere el artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito.
5. Como se advierte del contenido literal de esta disposición legal, específicamente, en sus fracciones IV y V, las cuales impugna la quejosa desde su demanda de amparo, éstas se refieren a que la institución bancaria en quiebra debe cubrir las obligaciones que tiene frente a sus ahorradores, primero, los créditos derivados del pago de obligaciones garantizadas conforme al artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, hasta por el límite a que se refiere el artículo 11 de dicha Ley (cuatrocientas mil unidades de inversión); y en un segundo orden las cantidades que superen este monto, disposición que va encaminada a proteger a los ahorradores, garantizando que a todos los cuentahabientes se les devuelva la cifra garantizada.
6. Así, a juicio de esta Primera Sala, no es factible realizar un estudio de igualdad en este caso concreto, entre los ahorradores y el IPAB, pues éste último no forma parte de la prelación de acreedores a que se refiere el ya multicitado artículo 241, tal como se explica a continuación.
7. El legislador, consciente y preocupado de que los bancos en quiebra no pudieran hacer frente a sus obligaciones, por lo menos de manera inmediata, que contrajeron con sus cuentahabientes, creó el IPAB, órgano descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, a fin de que éste garantizara los depósitos, préstamos y créditos a que se refieren las fracciones I y II del artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito , respecto de TODOS los cuentahabientes a que se refiere esta disposición legal, sin hacer distinción alguna. No sobra precisar que tanto los ahorradores de grandes cuentas como los de pequeñas tienen garantizadas la misma cantidad.
8. Al respecto, cabe precisar que, ante el escenario de que un banco quiebre y no pueda cubrir a sus ahorradores el dinero que tenían invertido en él, el IPAB se subrogará en las obligaciones de la institución bancaria y realizará su pago de forma inmediata en favor de los cuentahabientes hasta por un monto equivalente a cuatrocientas mil Unidades de Inversión, lo cual deriva, en términos del propio artículo 241 en cita, en que el referido instituto se sustituya en los derechos de cobro que tengan los ahorradores, en la etapa de liquidación, suspensión de pagos o quiebra de la Institución, con los privilegios correspondientes a las personas a las que se les hizo dicho pago, hasta por el monto cubierto.
9. Es decir, el propio artículo 241, en sus fracciones IV y V siempre protege únicamente a los ahorradores, sin embargo, prevé la posibilidad de que el IPAB se subrogue en ellos y en sus derechos de cobro, en tanto éste satisfizo el pago que debía realizar la institución bancaria, así, este Instituto tiene la posibilidad de recuperar, en la etapa de quiebra, los montos que erogó en favor de los ahorradores, de los cuales debe responder la institución bancaria en proceso de liquidación.
10. Esta Primera Sala no soslaya que esta disposición legal dispone que los derechos de cobro este Instituto tendrán preferencia sobre aquellos correspondientes al saldo no cubierto por éste de las obligaciones garantizadas, sin embargo, ello obedece -se insiste- a que el IPAB está cubriendo los pagos en favor de los ahorradores, más no significa que se estén tutelando sus intereses. Ello, pues una subrogación implica que una persona se sustituya por otra, ante la satisfacción de una obligación que una diversa persona tenía con el acreedor, es decir, al tener el IPAB como función principal la protección de ahorro bancario, cubre de manera inmediata las obligaciones de la institución financiera frente a sus ahorradores, a fin de que no tengan que seguir la tramitación del proceso jurisdiccional de liquidación para recuperar sus ahorros.
11. Lo cual deriva en que la institución bancaria esté obligada a devolver al IPAB el monto que éste pago en favor de los ahorradores. De lo cual esta Primera Sala concluye que, al final, las obligaciones de pago, tanto de los montos garantizados por este instituto como de los no garantizados, son a cargo de la institución financiera liquidada, sin que en ningún momento se tutelen, como dice la recurrente, los intereses del IPAB, antes bien se tutelan los intereses de todos los ahorradores, en los cuales se subroga el IPAB.
12. De ahí lo infundado de los agravios propuestos en este sentido, pues el parámetro aducido por la recurrente son ahorradores contra ahorradores subrogados en un ente distinto que ocupa el mismo lugar que ellos en la lista de acreedores.
13. Por lo que se refiere al segundo parámetro de comparación propuesto por la recurrente, es decir, el referente a ahorradores pequeños respecto a ahorradores grandes, por cuestión metodológica será analizado en función de la siguiente pregunta:
14. ¿El artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito discrimina a los ahorradores en función de los montos de sus ahorros?
15. Esta Primera Sala considera que este parámetro de comparación tampoco es válido y que, por ende, la respuesta es negativa.
16. Ello, pues si bien, al tenor de lo que se expuso en párrafos precedentes, es cierto que tanto los ahorradores de cantidades pequeñas como los de cantidades grandes se encuentran en un plano de igualdad, es decir, son materialmente iguales, en tanto, todos son titulares de los mismos derechos humanos, así como los inherentes a su calidad de cuentahabientes del sistema financiero mexicano, lo cierto es que esta Primera Sala advierte que no hay trato diferenciado entre ellos.
17. Contrario a lo planteado por la recurrente en sus agravios, este Máximo Tribunal estima que, a todos los ahorradores, tanto pequeños como grandes se les garantiza la misma cantidad por parte del IPAB; esto es, sin importar el monto del saldo de las cuentas, este Instituto garantiza a todos los cuentahabientes un monto equivalente hasta cuatrocientas mil Unidades de Inversión.
18. Así, esta Primera Sala considera, partiendo de que la igualdad material opera frente a la autoridad legislativa y tiene como objetivo el control del contenido de la norma jurídica a fin de evitar diferenciaciones legislativas sin justificación constitucional o violatorias del principio de proporcionalidad en sentido amplio, que en el presente asunto se satisface el mandato estatal referente a que éste trate de forma idéntica a destinatarios de las normas que se encuentren en circunstancias idénticas.
19. Se concluye lo anterior, en tanto la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley de Protección al Ahorro Bancario protegen de igual manera (seguro bancario hasta por cuatrocientas mil Unidades de Inversión) a sujetos iguales (ahorradores y cuentahabientes de instituciones bancarias), se insiste, todos los usuarios de los servicios financieros garantizados por el IPAB gozan del mismo seguro.
20. Ello, porque, de la exposición de motivos de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, se advierte lo siguiente:

“La crisis financiera desatada en diciembre de 1994 trajo consigo severos efectos sobre los sectores real y financiero, en un contexto de sobreendeudamiento de las empresas y familias mexicanas. La abrupta devaluación del peso y la drástica alza en las tasas de interés hicieron evidente la vulnerabilidad de la economía mexicana a principios de 1995, con el inminente riesgo de que se presentase un problema de insolvencia generalizada, caracterizada por una falta de liquidez tanto de la banca para hacer frente a un retiro masivo por parte de los depositantes y ahorradores, como de los deudores para cumplir con las obligaciones a su cargo.

Ante tal circunstancia, el gobierno federal reconociendo la existencia de un problema tan grave en el sistema financiero y en el aparato productivo, se dio a la tarea de actuar con rapidez y eficacia, con el propósito de evitar un daño mayor para los mexicanos, adoptando una serie de medidas de apoyo a la banca y a los deudores, cuya premisa fue la salvaguarda de los ahorros de la sociedad.

Para tal efecto, resultaba fundamental mantener el buen funcionamiento del sistema de pagos del país que, de colapsarse, hubiera impedido a los ahorradores disponer de sus recursos depositados en los bancos , a las empresas pagar a sus proveedores y en general habría obstruido la realización de las operaciones mercantiles, al hacerse prácticamente imposible el pago de bienes, servicios e impuestos.

Al respecto, cabe señalar que la experiencia internacional reconoce como necesaria por causa de interés general la intervención del Estado, mediante el uso de fondos públicos para restablecer la viabilidad del sistema bancario cuando enfrenta una crisis generalizada .

Las crisis bancarias acaecidas en más de una centena de países en los últimos veinte años, así como los recientes acontecimientos en el sureste asiático, han generado una gran discusión en la búsqueda de fórmulas que permitan evitarlas, dado el impacto que llegan a tener en la sociedad. En este sentido, podemos mencionar que existe coincidencia en torno a la necesidad de ajustar la estructura de regulación de los sistemas financieros, fundamentalmente a través del fortalecimiento de la supervisión y de la denominada "regulación prudencial", cuyas normas están orientadas a preservar la liquidez, solvencia y estabilidad de las entidades financieras.

El dinamismo, la complejidad y la globalización de los mercados financieros han planteado la necesidad de poner mayor énfasis en normas prudenciales aplicables a los intermediarios, relativas a la capitalización, diversificación y medición de riesgos, calificación de cartera y provisionamiento de posibles pérdidas, así como valuación y estimación de activos, obligaciones y responsabilidades.

Por lo que se refiere a la supervisión, en los últimos años se han gestado importantes cambios en su perspectiva, al evolucionar de una función con un alto contenido sancionador a una de carácter más preventivo, es decir, de una función que actuaba sobre hechos consumados a una que busca anticiparse a los mismos . Por otro lado, la tendencia hacia la prestación de una amplia gama de productos y servicios financieros a través de la configuración de grandes corporaciones, han hecho impostergables los avances hacia una supervisión consolidada, que permita una visión global de los riesgos y atienda más a las operaciones que a los intermediarios que las realicen. Esto último, en virtud de que tradicionalmente la regulación se ha referenciado prioritariamente a las entidades financieras, lo que ha dado lugar, al existir regímenes normativos distintos, a que las referidas corporaciones lleven a cabo sus operaciones a través de aquellas entidades cuya regulación les resulta menos restrictiva, favoreciendo los llamados "arbitrajes regulatorios". Aunado a lo anterior, la creación de nuevos instrumentos financieros que tienden a diluir principalmente las fronteras tradicionales entre actividades de banca y bolsa, ha reforzado la necesidad de una supervisión con este nuevo enfoque .”

1. También se estableció que:

“Esta iniciativa busca establecer un esquema de protección al ahorro que provea a la integridad del sistema financiero, pero atenúe las distorsiones que este tipo de esquemas producen en el comportamiento de los bancos.

El Fogade tendría como misión primordial mantener la confianza del público en el sistema bancario mexicano, promoviendo las sanas prácticas bancarias y limitando el monto garantizado de los depósitos. A la vez deberá minimizar los efectos negativos de la quiebra y liquidación de intermediarios. El esquema procurará que las soluciones que se den sean aquellas que generen el menor costo para el Fondo y los efectos menos perniciosos para el mercado financiero.

A fin de lograr estos objetivos la iniciativa propone que el Fogade garantice únicamente los recursos de los depositantes por un monto que no supere el equivalente a 500 mil unidades de inversión por persona en cada banco.

Con el objeto de dar certidumbre a los depositantes, de que Fogade contará con los recursos para hacer frente a esta garantía, se prevé que este Fondo tendrá el respaldo del gobierno federal. En este mismo sentido y considerando la importancia de que existan fórmulas que permitan a las autoridades actuar de manera ágil en situaciones de emergencia, se prevé la posibilidad de que el Fogade pueda contratar financiamientos con la garantía del gobierno federal.”

1. De todo lo anterior, para esta Primera Sala es inconcuso que la creación del sistema de protección del ahorro bancario y del IPAB fue motivada por la crisis económica y financiera generada con motivo de la quiebra de los bancos en mil novecientos noventa y cuatro, a fin de tomar medidas preventivas encaminadas a evitar una situación similar y los efectos perversos que ésta genera en la estabilidad del sistema financiero mexicano, y garantizar un monto mínimo igual para todos los usuarios de los servicios financieros en caso de quiebra de las instituciones bancarias, con el objetivo de generar confianza en la inversión en México.
2. Así, el punto que destaca esta Primera Sala es el relativo a que la Ley de Instituciones de Crédito reconoce a todos los cuentahabientes que invierten en productos garantizados por el IPAB como iguales y los protege de forma idéntica, sin hacer distinciones en función del monto que cada uno tenía ahorrado en el banco en el proceso de liquidación.
3. De ahí que esta Primera Sala considere innecesario realizar un test de igualdad, en tanto, éste tiene como premisa fundamental que se trate de forma desigual a sujetos materialmente iguales, lo cual se insiste no acontece en el caso concreto; lo que deriva en que el parámetro de comparación propuesto por la recurrente sea inválido y su agravio sea infundado.
4. Finalmente, este Máximo Tribunal advierte que lo que en realidad argumenta la recurrente es que resulta inconstitucional, por ser contrario al principio de igualdad y no discriminación, el monto garantizado por el IPAB equivalente a cuatrocientas mil unidades de inversión previsto por el artículo 11 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, en tanto, estima que éste es suficiente para proteger a pequeños ahorradores, pero no para tutelar a los grandes, pues en el caso es evidente que Famsa no alcanzará a cubrir los pagos en favor de los grandes ahorradores.
5. Sin embargo, este agravio resulta inoperante por novedoso, en tanto, no hizo valer este argumento en su demanda de amparo, lo que imposibilitó al Tribunal Colegiado de origen para estudiarlo, y constituye un obstáculo técnico para que esta Primera Sala lo analice en este momento procesal.
6. Apoya a esta decisión la jurisprudencia 1a./J. 150/2005 de rubro: “ AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE REFIEREN A CUESTIONES NO INVOCADAS EN LA DEMANDA Y QUE, POR ENDE, CONSTITUYEN ASPECTOS NOVEDOSOS EN LA REVISIÓN .”