AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1737/2023

1. Procedimiento de jurisdicción voluntaria. Derivado de una relación de hecho con Raúl Benjamín Zárate Zarza, la aquí recurrente instó un procedimiento de jurisdicción voluntaria a fin de que se decretara judicialmente la existencia del concubinato entre ellos.
2. De dicho procedimiento conoció la Juez Tercera de Proceso Oral en Materia Familiar del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México, bajo el número de expediente 88/2021, quien finalmente determinó la procedencia de las diligencias de jurisdicción voluntaria, teniendo por acreditado el concubinato.
3. Negativa de otorgamiento de pensión por viudez por fallecimiento de concubino. En virtud de lo anterior, Norma Diana Moore López solicitó al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (en adelante ISSSTE) la pensión por viudez, con motivo del fallecimiento de quien presumía ser su concubino.
4. En atención a lo solicitado, mediante oficio UAPE-1/OP/0098/2022, de diecisiete de enero de dos mil veintidós, el Encargado de la Unidad Administrativa de Prestaciones Económicas No. 1, de la Subdelegación de Prestaciones adscrita a la Delegación Regional Zona Norte del ISSSTE, dictaminó, básicamente, que no resultaba procedente su petición, debido a que se tenía documentada la disolución del vínculo matrimonial con Víctor González López el trece de junio de dos mil dieciocho, mientras que la fecha de la defunción de su concubino databa del veintiocho de diciembre de dos mil veinte, por lo cual no se cumplía con los requisitos estipulados en el artículo 131, fracción II, de la Ley del ISSSTE .
5. Juicio de nulidad. Inconforme, Norma Diana Moore López demandó la nulidad de esa determinación. De dicha demanda le correspondió conocer a la Décimo Cuarta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, bajo el número de expediente 5098/22-17-14-7, misma que, a pesar de declarar la nulidad de la resolución impugnada, por considerar que la demandada fue omisa en citar los artículos con los que fundamenta su competencia, calificó de legal la negativa de la pensión por viudez solicitada, a partir de estimar que la actora no demostró que durante el concubinato hubiese permanecido libre de matrimonio, conforme a lo establecido en el artículo 131, fracción II, de la Ley del ISSSTE.
6. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado el veintiocho de junio de dos mil veintidós, en la Oficialía de Partes de las Salas Regionales Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Norma Diana Moore López, por propio derecho, solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra de la sentencia de treinta y uno de mayo del mencionado año, emitida por la Décimo Cuarta Sala Regional Metropolitana del referido Tribunal en el expediente 5098/22-17-14-7 , por considerar violados en su perjuicio los artículos 1, 4, 14, 16 y 17 constitucionales.
7. Por auto de diecinueve de agosto de dos mil veintidós el Presidente del Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito registró la demanda de amparo con el número de expediente 537/2022 , la cual, previo desahogo de requerimiento fue admitida a trámite el treinta de agosto siguiente.
8. En síntesis, en sus conceptos de violación la quejosa refirió lo siguiente:

Primero. Que la sentencia impugnada contravino lo dispuesto por el artículo 17 constitucional, pues la responsable infringió los principios de congruencia, exhaustividad y mayor beneficio, pues por un lado declaró la nulidad del acto impugnado, ordenando a la responsable que emita otra sentencia debidamente fundada y motivada respecto de la competencia que tiene para resolver la petición de la actora, en tanto que por otro analizó y resolvió el fondo del asunto confirmando la negativa de la demandada para otorgar la pensión por viudez a la que tiene derecho, lo cual la deja en estado de indefensión.

Segundo. Que la autoridad responsable infringió sus derechos fundamentales consagrados en los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a su inexacta interpretación. Asimismo, por haber quebrantado la observancia obligatoria de los derechos humanos y contrariado los principios de igualdad y no discriminación.

Igualmente, que la responsable fue omisa en interpretar de la manera más favorable a la persona el artículo 291 Bis del Código Civil para el Distrito Federal, en contraposición con el 131, fracción II, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, puesto que el primero de ellos configura el concubinato cuando la pareja haya vivido en común, en forma constante y permanente por un periodo mínimo de dos años ; mientras que el segundo hace referencia a que tendrá derecho a la pensión la concubina o concubinario que hubiese vivido en compañía del trabajador durante los cinco años que precedieron a su muerte. Además de que la Sala fue omisa en determinar si la distinción entre ambos ordenamientos se encontró justificada conforme a los principios de igualdad y no discriminación, de conformidad con el artículo 1 constitucional.

Con relación a lo sostenido por la parte demandada en el juicio de nulidad (lo cual, dice, fue confirmado en el acto reclamado), en el sentido de que para que se configure el derecho a la pensión por viudez, ambos sujetos deben encontrarse libres de matrimonio; sostiene que dicho requisito ha sido materia de pronunciamiento por parte de la Primera Sala, quien, según dice, ha determinado ‘ que resulta contrario a los principios de igualdad y no discriminación, pues, cuando además del concubinato, alguno de ellos, o ambos estén casados legalmente con alguna otra persona, obstaculiza la generación de derechos y obligaciones.

Refiere que ‘ la Décimo Cuarta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, infringió en contra de la quejosa los principios de igualdad y no discriminación, toda vez que lo relativo a que, para constituir concubinato, las personas involucradas no deben estar casadas, ni tener impedimentos legales para contraer matrimonio, tiene como objetivo asegurar, en la medida de lo posible, la estabilidad de la relación y dotar a la misma de los mismos elementos básicos que caracterizan al matrimonio, dicho requisito no guarda vinculación con la finalidad constitucional, debido a que, en la medida en que supedita las obligaciones y derechos derivados del concubinato, a que ambos concubinos se mantengan libres de matrimonio, desconociendo las diversas posibilidades de conformación de vida familiar en las que es factible celebrar matrimonio con una persona y, a la vez, establecer una relación de concubinato con otra, obstaculizando el ejercicio de derechos y por ende, es inconstitucional y contrario a los principios de igualdad y no discriminación que rigen en el artículo 4 constitucional, al cual tampoco dio cumplimiento la autoridad responsable.

Es decir, el precepto normativo secundario aplicado condiciona el reconocimiento del concubinato a que se cumpla con el requisito de no estar casados, ello, también condiciona el reconocimiento de los derechos y obligaciones que derivan de esta unión de hecho, únicamente protegiendo a la familia en matrimonio, excluyendo a otro tipo de parejas de hecho que al convivir de forma constante generan vínculos.

Y desde el punto de vista constitucional, el concubinato sirve como instrumento para que en lo individual los concubinos ejerzan el libre desarrollo de la personalidad y como familia ya constituida, logren el acceso a la protección del Estado, esto, en términos de los imperativos establecidos en el artículo 4 constitucional, mismo que como se dijo al principio del segundo concepto de violación, la autoridad no observó ni siquiera interpretó a la luz del derecho de un bien protegido como es la estabilidad de los miembros del núcleo familiar” (sic).

Tercero. Que la autoridad responsable omitió interpretar el artículo 131, fracción II, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a la luz de los derechos humanos, al haber desestimado los elementos base para la atribución de efectos jurídicos derivados de su relación de concubinato de acuerdo con el principio de realidad.

Señala: ‘ que el precepto normativo con el que la autoridad responsable funda la resolución impugnada, no se ajusta a la realidad, es decir, a un concepto de familia fundado esencialmente en la efectividad, el consentimiento y la solidaridad libremente aceptada con la finalidad de llevar a efecto una convivencia estable, de los cual se generan derechos y obligaciones’ (sic).

1. Resolución del juicio de amparo. Agotados los trámites de ley, el Tribunal Colegiado dictó sentencia el diez de febrero de dos mil veintitrés, en la que negó el amparo solicitado, con base en las consideraciones siguientes:

“OCTAVO. Estudio. Los conceptos de violación hechos valer por la amparista serán analizados en un orden diverso al planteado, lo anterior, por así permitirlo el artículo 76 de la Ley de Amparo, sin que con ello se vulnere el principio de congruencia que rige en el dictado de las sentencias, pues lo importante es que se estudien todas y cada una de las inconformidades que hacen valer ante este Tribunal y que sean resueltos todos los puntos en controversia.

De lo anterior se concluye que la problemática central del caso que nos ocupa versa sobre el otorgamiento de una pensión por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, prestación que se rige por una ley especial.

Mientras que el código civil local al que hace referencia la amparista y que es en esencia una ley general, regula de manera abstracta y genérica diversas situaciones de hecho y de derecho en el desarrollo de las relaciones interpersonales de la sociedad en su diario vivir.

Expuesto lo anterior, tal y como se expuso en líneas precedentes, la hoy quejosa pretende que en el particular, se le inaplique el contenido del artículo 131, fracción II, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, específicamente en la porción que establece como requisito para obtener una pensión por viudez, acreditar una convivencia de cinco años anteriores a la muerte del trabajador, y en su lugar le sea aplicado el contenido del diverso numeral 291 Bis del Código Civil de la Ciudad de México, que establece un periodo de al menos dos años para tener por acreditada una relación de concubinato.

En ese contexto, en principio resulta procedente establecer si en el caso se actualiza una antinomia jurídica, en virtud de que la normas en análisis regulan una misma figura, a saber, el concubinato, resultando ilustrativa para tal efecto, lo establecido en la tesis I.4o.C.220 C, sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, cuyo criterio se comparte, Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Febrero de 2010, Página 2788 de epígrafe y contenido: “ANTINOMIAS O CONFLICTOS DE LEYES. CRITERIOS DE SOLUCIÓN”. (Se transcribe).

En ese orden de ideas, es dable concluir que en la especie, no se surte la colisión normativa que pretende evidenciar la quejosa, atendiendo al criterio de especialidad, dado que se confronta lo dispuesto en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ley especial) y Código Civil de la Ciudad de México (norma general), por lo que dada esa especialidad, debe subsistir la primera.

Aunado a lo expuesto, se debe resaltar que el Máximo Tribunal del país, al resolver los amparos en revisión 218/2008, 219/2008, 220/2008, 221/2008 y 229/2008 determinó que, atendiendo a la naturaleza de las legislaciones, las necesidades que buscan regular y la autonomía calificadora del legislador, es posible establecer diferencias en la regulación de las instituciones jurídicas diversas, como se observa de la siguiente transcripción: (Se transcribe).

Los anteriores razonamientos dieron origen a la jurisprudencia P./J. 182/2008, Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXX, Noviembre de 2009, Página 21; de rubro y contenido:

“ISSSTE. LOS ARGUMENTOS QUE CONTROVIERTEN LA FORMA EN QUE LOS ARTÍCULOS 41 Y 131, FRACCIÓN II, DE LA LEY RELATIVA REGULAN LA FIGURA DEL CONCUBINATO, SON INOPERANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)” (Se transcribe).

Por lo que, en abono a la determinación de que en el caso no se actualiza antinomia alguna, debe tenerse presente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en circunstancias análogas, ya ha resuelto que atendiendo a la naturaleza y objetivos de las normas el legislador puede otorgar un tratamiento diferenciado.

Así, de lo hasta aquí expuesto no es factible considerar que a la luz de la aplicación del principio pro persona, los juzgadores puedan confrontar normas de naturaleza distinta, que regulan situaciones jurídicas diversas y persiguen finalidades diferentes, más aún cuando regulan cuestiones adjetivas y no sustantivas, como lo es en el caso, la acreditación del concubinato como un requisito de procedencia para el otorgamiento de una pensión.

Ilustra lo anterior, la jurisprudencia II.3o.P. J/3 (10a.), visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, Febrero de 2014, Tomo III, Página 2019, formulada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Segundo Circuito, cuyo criterio se comparte, y que establece:

“PRINCIPIO PRO HOMINE O PRO PERSONA. SI EN UN CASO CONCRETO NO SE ACTUALIZA LA ANTINOMIA DE DOS NORMAS QUE TUTELAN DERECHOS HUMANOS PARA QUE EL JUZGADOR INTERPRETE CUÁL ES LA QUE RESULTA DE MAYOR BENEFICIO PARA LA PERSONA, AQUÉL NO ES EL IDÓNEO PARA RESOLVERLO”. (Se transcribe).

Máxime que no debe perderse de vista que la aplicación del principio pro persona, signifique que los órganos jurisdiccionales deban dejar de observar los distintos principios constitucionales, legales y doctrinales que sustentan el sistema jurídico mexicano, pues ello supondría colocar en estado de incertidumbre jurídica a los gobernados que sometan sus controversias ante los distintos tribunales del país.

Resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 56/2014 (10a.), Décima Época, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 6, Mayo de 2014, Tomo II, Página 772, de rubro y contenido:

“PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. SU CUMPLIMIENTO NO IMPLICA QUE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES NACIONALES, AL EJERCER SU FUNCIÓN, DEJEN DE OBSERVAR LOS DIVERSOS PRINCIPIOS Y RESTRICCIONES QUE PREVÉ LA NORMA FUNDAMENTAL”.

Además, es importante resaltar que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido que la reforma al artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implicó la modificación del sistema jurídico mexicano para incorporar el denominado principio pro persona, el cual consiste en brindar la protección más amplia al gobernado, así como los tratados internacionales en materia de derechos humanos, entre ellos el derecho a un recurso efectivo, previsto en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; pero que de ello no deriva que los argumentos planteados por los gobernados deban resolverse conforme a sus pretensiones.

En lo conducente, resulta aplicable la jurisprudencia 1a./J. 104/2013 (10a.), visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (sic), Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 2, Página 906, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece:

“PRINCIPIO PRO PERSONA. DE ÉSTE NO DERIVA NECESARIAMENTE QUE LOS ARGUMENTOS PLANTEADOS POR LOS GOBERNADOS DEBAN RESOLVERSE CONFORME A SUS PRETENSIONES”. (Se transcribe).

En otro orden de ideas, en su primer concepto de violación señala la solicitante del amparo, que la sentencia reclamada es incongruente, dado que por una parte, se declaró la nulidad de la resolución impugnada, y por otra, se analizó el fondo del asunto, en el sentido de confirmar la negativa de la pensión por viudez a la que tiene derecho, circunstancia que a su consideración trastoca en su perjuicio lo regulado en los artículos 50, párrafo segundo y 51 in fine de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Refiere que ello es así porque la Sala soslaya que del precepto citado en último orden se desprende la facultad que le reviste para analizar, si la incompetencia de la autoridad demandada resultare fundada, los agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto respecto de los cuales si alguno resultara fundado, procederá al estudio de la cuestión efectivamente planteada; lo anterior en atención al principio de mayor beneficio.

Arguye que con tal decisión se le deja en estado de indefensión, pues si la autoridad emite una nueva resolución y en ella se declara incompetente se le violentaría su derecho de “mayor beneficio”, pues no tendría defensa alguna para impugnar las cuestiones que se dejaron intocadas.

Sustenta sus argumentos en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 66/2013 (10a.) de rubro: “PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 51, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, OBLIGA AL ESTUDIO DE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN TENDENTES A CONTROVERTIR EL FONDO DEL ASUNTO, AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO ADOLEZCA DE UNA INDEBIDA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA”.

Son infundados los planteamientos antes vertidos.

Para arribar a dicha calificativa, es menester precisar que en la sentencia reclamada la Sala administrativa declaró la nulidad de la resolución impugnada al concluir que la misma careció de la debida fundamentación y motivación, puesto que la autoridad demandada fue omisa en precisar los preceptos legales que le confirieron competencia para pronunciarse sobre la negativa de la pensión solicitada por la accionante.

Empero, dado que además se plantearon conceptos de impugnación respecto del fondo del asunto, la Sala procedió a su análisis, de los cuales concluyó que, en efecto, la accionante no acreditó los requisitos establecidos en el artículo 131, fracción II, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado para ser acreedora de la pensión por viudez que solicitó, por lo que su reclamo resultó infundado.

En efecto, la resolutora constató que no le asistió razón a la accionante, puesto que si bien la enjuiciada fue omisa en fundamentar y motivar su competencia (motivo por el que se declaró la nulidad), lo cierto es que la enjuiciada precisó -en la resolución impugnada- que no fueron colmados los requisitos establecidos en el artículo en mención, específicamente los atinentes al plazo mínimo de convivencia y permanencia libre de algún otro vínculo marital durante ese plazo, los cuales, de cierta forma impidieron que la aquí quejosa obtuviera derecho a esa prestación.

Aunado a ello, de las pruebas que obraron en autos, la resolutora constató que la accionante disolvió su anterior vínculo matrimonial con Víctor González López hasta el dieciséis de marzo de dos mil dieciocho, siendo que la fecha de defunción del trabajador Raúl Benjamín Zárate Zarza fue el veintiocho de marzo (sic) de dos mil veinte, con lo cual concluyó que la actora sólo acreditó haber contado con tan sólo dos años, nueve meses y doce días de concubinato con este último.

Razón por la cual, la enjuiciada calificó de legal la negativa de pensión de la actora.

Bajo esas consideraciones, este Tribunal Colegiado concluye que contrario a lo aducido por la peticionaria del amparo, la Sala administrativa sí atendió lo preceptuado por los numerales en comento, dado que, como se indicó, al advertir que la resolución impugnada fue carente de la debida fundamentación y motivación, por no contemplarse en ella los fundamentos legales que le otorgaron competencia a la autoridad emisora, es que declaró la nulidad de la misma.

Asimismo, como lo refiere el artículo 51, penúltimo párrafo, de la ley en mención, es obligación de la resolutora, de resultar fundada la incompetencia de la autoridad, analizar los agravios tendentes a controvertir el fondo del asunto, lo cual, de resultar fundados y en atención al principio de mayor beneficio, resolvería la pretensión efectivamente planteada, situación que se vio colmada cuando la operadora jurídica, sin perjuicio de haber declarado la nulidad del acto, analizó lo atinente al derecho de la pensión por viudez de la actora, situación que si bien no fue próspera para la demandante, lo cierto es que sí fue estudiado; de ahí lo infundado de su concepto de violación.

En mérito de lo expuesto y dado lo infundado e ineficaz de los conceptos de violación expuestos, lo procedente es negar el amparo y protección de la Justicia de la Unión solicitados”.

1. Recurso de revisión en amparo directo. Inconforme con dicha determinación, por escrito presentado el catorce de marzo de dos mil veintitrés, la parte quejosa interpuso recurso de revisión.
2. Posteriormente, la Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante proveído de veintidós de marzo del mismo año lo admitió a trámite con el expediente 1737/2023 y ordenó que se turnara el asunto al señor Ministro Alberto Pérez Dayán y se enviara a esta Segunda Sala a efecto de que se dictara el acuerdo de radicación respectivo.
3. En su ocurso de revisión, la recurrente expresó, en síntesis, el siguiente agravio:

• El Tribunal Colegiado omitió tener en cuenta que vivió en compañía del fallecido por más de diez años y únicamente por no cumplir con el requisito de estar libre de matrimonio es decir, el trámite de divorcio, se le restrinja el derecho a percibir el beneficio económico porque no cumple, con el requisito de estar libre de matrimonio los cinco años que precedieron a la muerte de su concubino, por lo que en este asunto se violentan sus derechos fundamentales de igualdad y no discriminación contenidos en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• El artículo 131, fracción II, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al establecer un requisito para la actualización de la figura del concubinato, como lo es que ambos concubinos no estén casados o con impedimento para ello, conforma un hecho que a primera vista vulnera diversos derechos fundamentales tales como el de igualdad, no discriminación, libre desarrollo de la personalidad, alimentos y protección a la familia.
• Que el presente asunto reviste importancia y trascendencia (sic), en tanto que sus conceptos de violación segundo y tercero fueron interpretados de manera distinta a la planteada, por lo que es un error haberle dado un tratamiento como conflicto de leyes entre el Código Civil para el Distrito Federal y la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuando lo que se buscaba era la aplicación más favorable, de la primera normativa, conforme a los derechos humanos.

1. Mediante proveído de siete de agosto de dos mil veintitrés, el Ministro Presidente de la Segunda Sala instruyó el avocamiento del presente asunto y ordenó el envío de los autos a su ponencia para la elaboración del proyecto de resolución.
2. Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo, se publicó el proyecto de la presente resolución.
3. COMPETENCIA.
4. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver el presente recurso de revisión de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II y 96 de la Ley de Amparo y 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno y el Punto Tercero del Acuerdo General número 1/2023 , de veintiséis de enero de dos mil veintitrés, modificado mediante instrumento normativo aprobado el diez de abril siguiente, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, por tratarse de un recurso de revisión en amparo directo en materia administrativa y no se considera necesaria la intervención del Pleno para su resolución.
5. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán (ponente).